11 - Госдолг

84

11. Государственный долг Российской Федерации и расходы на его обслуживание

Основные выводы подраздела

• Объем государственного долга Российской Федерации (далее - государственный долг) в 2013 году составит 13,1 % ВВП, в плановом периоде будет увеличиваться и в конце 2015 года составит 13,4 % ВВП.

• Государственный внутренний долг увеличится с 6 600,6 млрд. рублей (9,9 % ВВП) в 2013 году до 8 313,7 млрд. рублей (10,0 % ВВП) в 2015 году.

• Государственный внешний долг увеличится с 66,2 млрд. долларов США (2 146,1 млрд. рублей, или 3,2 % ВВП) в 2013 году до 83,8 млрд. долларов США (2 833 млрд. рублей, или 3,4 % ВВП) в 2015 году.

• Государственный внутренний долг по государственным гарантиям в 2015 году увеличится по сравнению с 2012 годом на 1 611 млрд. рублей, или в 2,5 раза, и составит 2,7 трлн. рублей; государственный внешний долг по государственным гарантиям на 13,9 млрд. долларов США (508,0 млрд. рублей), или в 1,8 раза и составит 30,4 млрд. долларов США (1 027,6 млрд. рублей).

• Расходы на обслуживание государственного долга увеличатся с 383,3 млрд. рублей в 2012 году до 508,0 млрд. рублей в 2015 году. Указанные расходы существенно превысят общий объем бюджетных ассигнований, направляемые в 2015 году на жилищно-коммунальное хозяйство, охрану окружающей среды, культуру и кинематографию, физическую культуру и спорт, средства массовой информации (327,6 млрд. рублей), здравоохранение (373,1 млрд. рублей) и сопоставимы с расходами на образование (591,9 млрд. рублей).

• Объем совокупного внешнего долга Российской Федерации на 1 июля 2012 года составил 585,1 млрд. долларов США (29,9 % ВВП), и превысил на 70,8 млрд. долларов США, или на 13,8 %, объем международных резервов Российской Федерации.

• Значение показателя внешней долговой устойчивости «отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга к доходам федерального бюджета» в 2013 году составляет 10,2 % и на 0,2 процентных пункта превышает пороговое значение (10 %), определенное Международным валютным фондом в аналитических целях.

11.1.  В соответствии с Основными направлениями бюджетной и налоговой политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов (далее – Основные направления) политика в области государственного долга на 2013 – 2015 годы будет направлена: на обеспечение сбалансированности федерального бюджета при сохранении достигнутой степени долговой устойчивости; развитие инфраструктуры национального рынка капитала; снижение стоимости государственных заимствований (обслуживания государственного долга); расширение круга инвесторов, осуществляющих покупку государственных ценных бумаг; сохранение присутствия России на международных рынках капитала посредством осуществления регулярных заимствований в иностранной валюте путем выпуска облигационных займов Российской Федерации в умеренных объемах.

С учетом существующих внешнеэкономических рисков, обусловленных вероятностью начала нового кризиса в мировой экономике, решение вопроса о балансе между внутренними и внешними заимствованиями будет находиться в зависимости от конъюнктуры внутреннего и мирового финансовых рынков, эффективности развития внутреннего рынка государственного долга, при приоритете заимствований на внутреннем рынке государственного долга.

Значительные государственные заимствования в основном на внутреннем финансовом рынке приводят к росту как государственного долга, так и объема расходов на его обслуживание. Так, за 2013 – 2015 годы при предусматриваемом привлечении средств в сумме 3 884,5 млрд. рублей объем государственного долга увеличится по сравнению с 2012 годом на 4 043,6 млрд. рублей, или на 56,9 %, расходы на его обслуживание – на 124,7 млрд. рублей, или на 32,5 %, соответственно.

Государственный долг увеличится с 8 746,7 млрд. рублей (13,1 % ВВП) в 2013 году до 11 146,7 млрд. рублей (13,4 % ВВП) в 2015 году. При этом доля государственного внутреннего долга в совокупном объеме государственного долга в 2013 – 2015 годах будет уменьшаться и составит 75,5 %, 74,9 % и 74,6 %, доля государственного внешнего долга - увеличиваться и составит 24,5 %, 25,1 % и 25,4 % соответственно.

Динамика объема и структуры государственного долга в 2010 – 2015 годах (на конец года) представлена в следующей таблице.

(млрд. рублей)

	2010 год отчет	2011 год отчет	2012 год закон	2013 год проект	2014 год проект	2015 год проект
Государственный долг	4 158,2	5 343,2	7 103,1	8 746,7	10 135,8	11 146,7
% к ВВП	9,2	9,8	11,7	13,1	13,7	13,4
% к предыдущему году	128,6	128,5	132,9	123,1	115,9	110,0
% к 2012 году				123,1	142,7	156,9
в том числе:
Государственный внутренний долг	2 940,4	4 190,5	5 462,1	6 600,6	7 590,3	8 313,7
% к ВВП	6,5	7,7	9,0	9,9	10,3	10,0
% к предыдущему году	140,4	142,5	130,3	120,8	115,0	109,5
% к 2012 году				120,8	139,0	152,2
Государственный внешний долг*)	1 217,8	1 152,7	1 641,0	2 146,1	2 545,5	2 833,0
% к ВВП	2,7	2,1	2,7	3,2	3,4	3,4
% к предыдущему году	107,0	94,7	142,4	130,8	118,6	111,3
% к 2012 году				130,8	155,1	172,6
Справочно. ВВП	45 172,7	54 585,6	60 590,0	66 515,0	73 993,0	82 937,0

*) расчет по курсу доллара США по состоянию на декабрь соответствующего года

Анализ динамики объема и структуры государственного долга показывает, что объем государственного долга по сравнению с 2012 годом увеличится за 2013 – 2015 годы в 1,6 раза, при этом государственный внутренний долг в 2015 году увеличится в 1,5 раза, или с 9 % ВВП до 10 % ВВП, внешний долг - в 1,7 раза, или с 2,7 % ВВП до 3,4 % ВВП.

Данные об изменении объема государственного долга Российской Федерации в 2006 – 2015 годах представлена на следующей диаграмме.

Возросшие объемы заимствований и, соответственно, рост объема государственного долга в плановом периоде увеличат нагрузку на федеральный бюджет, однако по большинству индикаторов, рассчитанных в соответствии с международной методикой, бюджетная устойчивость сохранится.

В целях определения безопасных уровней объемов и структуры государственного долга в  мировой практике широко используют различные показатели долговой устойчивости. При проведении анализа показателей долговой устойчивости с позиции бюджетного подхода оцениваются соотношения государственного долга правительства и показателей, характеризующих состояние государственного бюджета.

Основные использующиеся в мировой практике показатели, характеризующие степень долговой устойчивости, применительно к Российской Федерации в 2010 – 2015 годах приведены в следующей таблице.

Наименование показателя	2010 год	2011 год	2012 год	2013 год	2014 год	2015 год	Критерий (индика-тивные значения)	Пороговое значение (бюджетная позиция)
Государственный долг Российской Федерации, % ВВП	9,3	9,8	11,9	13,1	13,7	13,4	< 50 %	25 %
Доля государственного внутреннего долга в общем объеме государственного долга Российской Федерации, %	70,7	78,4	75,1	75,5	74,9	74,6	> 50 %
Доля расходов на облуживанию государственного долга в общем объеме расходов федерального бюджета, %	1,9	2,4	3,0	3,2	3,4	3,3	< 10 %	10 %
Отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга к доходам федерального бюджета, %	7,6	6,1	8,8	10,2	7,4	9,6	<10 %	10 %
Отношение государственного долга Российской Федерации к доходам федерального бюджета, %	50,1	47,0	57,3	68,0	72,1	71,2	<250 %	100 %
Отношение государственного внешнего долга Российской Федерации к годовому объему экспорта товаров и услуг, %	10,1	7	10,5	13,2	14,5	15,4	<220 %	220 %
Отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного внешнего долга к годовому объему экспорта товаров и услуг, %	1,3	1,2	1,1	1,0	1,0	1,3	<25 %

Из приведенных в таблице данных видно, что такие показатели как отношение государственного долга Российской Федерации к ВВП, доля расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации в общем объеме расходов федерального бюджета, даже с учетом роста их значений в перспективе к 2015 году, далеки от пороговых значений и характеризуют низкую долговую нагрузку федерального бюджета.

В то же время значения показателей, характеризующих соотношение объема государственного долга и доходов федерального бюджета, годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга и доходов государственного бюджета, также отличающихся высокой динамикой (рост за 2011 - 2015 годы на 51,5 % и на 57,3 % соответственно), приближаются к пороговому значению (показатель отношения государственного долга Российской Федерации к доходам в 2014 году – 72,1 %, в 2015 году – 71,2 %) или превышают его (показатель отношения годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга к доходам федерального бюджета 10,2 % - в 2013 году).

Очевидно, что такая неблагоприятная тенденция в динамике показателей долговой устойчивости, характеризующих степень «ликвидности» бюджета страны, является сигналом о наличии высокого риска недостаточности бюджетных доходов в ближайшей перспективе для покрытия планируемого объема государственных заимствований.

В настоящее время ведущие международные рейтинговые агентства оценивают способность Российской Федерации выполнять свои обязательства в полном объеме как достаточную и стабильную.

В конце июня 2012 года служба кредитных рейтингов Standard & Poor's подтвердила долгосрочный кредитный рейтинг Российской Федерации по обязательствам в иностранной валюте на уровне «ВВВ», а также долгосрочный и краткосрочный рейтинги по обязательствам в национальной валюте на уровне «BBB+/A-2». В свою очередь, был повышен краткосрочный рейтинг Российской Федерации по обязательствам в иностранной валюте с «А-3» до «А-2». Прогноз — «Стабильный».

Рейтинг России по национальной шкале подтвержден на уровне «ruAAA». Оценка риска перевода и конвертации валюты для российских несуверенных заемщиков осталась на уровне «ВВВ». Подтверждение рейтингов отражает тот факт, что объем активов Российской Федерации немного превышает объем обязательств вследствие бюджетного профицита в прошлые периоды и умеренного текущего дефицита, а также позицию страны в целом как внешнего нетто-кредитора, с ликвидными внешними активами, в целом немного превышающими внешний долг.

В то же время сильная зависимость российской экономики от внешнеэкономической конъюнктуры по-прежнему препятствует улучшению конкурентоспособности экономики и негативно влияет на инвестиционный климат страны.

По мнению Счетной палаты, для обеспечения долгосрочной долговой устойчивости целесообразно разработать систему управления долговыми рисками.

11.2. В соответствии со статьей 1 законопроекта верхний предел государственного внутреннего долга на 1 января 2014 года предусматривается в размере 6 600,6 млрд. рублей, что на 1138,5 млрд. рублей, или на 20,8 %, выше, чем по состоянию на 1 января 2013 года.

Динамика объема и структуры государственного внутреннего долга (на конец года) в 2011 – 2015 годах представлена в следующей таблице.

	2011 г. отчет		2012 г. закон		2013 г. проект		2014 г. проект		2015 г. проект		2015 г. к 2012 г.
	млрд. рублей	струк-тура, %	млрд. рублей	струк-тура, %	млрд. рублей	струк-тура, %	млрд. рублей	струк-тура, %	млрд. рублей	струк-тура, %	%
Государственный внутренний долг, всего	4 190,5	100	5 462,1	100	6 600,6	100	7 590,3	100	8 313,7	100	152,2
в том числе:
государственные ценные бумаги (ОФЗ/ГСО, ОВОЗ)	3 546,4	84,6	4 348,5	79,6	4 868,3	73,8	5 284,0	69,6	5 596,7	67,3	128,7
государственные гарантии	637,3	15,2	1 106,3	20,3	1 732,3	26,2	2 306,3	30,4	2 717,0	32,7	245,6
прочая задолженность	6,8	0,2	7,3	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0

Анализ приведенных данных показывает, что рост государственного внутреннего долга в основном обусловлен увеличением долга по государственным ценным бумагам, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации. При этом доля указанного долга в объеме государственного внутреннего долга уменьшится с 73,8 % в 2013 году до 67,3 % в 2015 году.

Объем внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах в 2013 году составит 4 868,3 млрд. рублей, что на 12 % больше, чем в 2012 году. За 2013 – 2015 годы он увеличится в 1,5 раза и к концу 2015 года составит 5 596,7 млрд. рублей.

В соответствии с Основными направлениями предусматривается, что основным инструментом привлечения средств в планируемый период выступят ОФЗ, диверсифицированные по срокам до погашения. Приоритетным направлением эмиссионной политики будет выпуск среднесрочных и долгосрочных государственных ценных бумаг. Эмиссия краткосрочных инструментов (до 1 года) предполагается лишь в условиях неблагоприятной рыночной конъюнктуры, при отсутствии возможностей фондирования за счет эмиссии среднесрочных и долгосрочных государственных ценных бумаг. В качестве целевого ориентира дюрации портфеля ОФЗ устанавливается срок 5 лет.

Кроме того, для удовлетворения спроса институциональных инвесторов прежде всего, осуществляющих размещение средств пенсионных накоплений граждан, будет продолжена практика размещения государственных сберегательных облигаций (ГСО).

В настоящее время активно используется механизм государственной поддержки российской экономики в форме предоставления государственных гарантий Российской Федерации (далее – государственные гарантии).

В соответствии с программами предоставления государственных гарантий Российской Федерации в 2013 – 2015 годах (приложения № 34, 35, 38, 39 к законопроекту) объем их предоставления будет уменьшаться и составит:

в валюте Российской Федерации: в 2013 году – 625,9 млрд. рублей, в 2014 году – 574,0 млрд. рублей, в 2015 году – 410,7 млрд. рублей;

в иностранной валюте: в 2013 году – 5,0 млрд. долларов США, в 2014 году –4,3 млрд. долларов США, в 2015 году – 4,6 млрд. долларов США.

Согласно законопроекту в 2013 - 2015 годах предусматривается предоставить государственные гарантии: по обязательствам ОАО «АИЖК», ОАО «РОСНАНО», ОАО «ОПК «Оборонпром»; на реализацию инвестиционных проектов; по обязательствам организаций оборонно-промышленного комплекса для реализации государственной программы вооружений в рамках государственного оборонного заказа; по кредитам, привлекаемым организациями оборонно-промышленного комплекса на реализацию проектов, осуществляемых в рамках федеральной целевой программы «Развитие оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации на 2011 – 2020 годы»; для поддержки экспорта промышленной продукции; по проектам, реализуемым с участием международных финансовых организаций.

Объемы предоставления государственных гарантий в валюте Российской Федерации предоставляемых по долговым обязательствам организациям оборонно-промышленного комплекса (далее – ОПК) в соответствии с программами государственных гарантий на 2013 год и на плановый период в 2013 – 2015 годах (приложения 34, 35 к законопроекту) представлены в следующей таблице:

(млн. рублей)

Предоставляемые государственные гарантии	2012 год закон	2013 год проект	2014 год проект	2015 год проект
По обязательствам организаций ОПК для реализации государственной программы вооружений в рамках государственного оборонного заказа	175 950,0	399 450,0	496 950,0	300 000,0
По кредитам, привлекаемым организациями ОПК на реализацию проектов, осуществляемых в рамках федеральной целевой программы «Развитие оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации на 2011 – 2020 годы»	Не предусмотрено	31 496,1	55 769,2	99 710,8
По облигационным займам, привлекаемым открытым акционерным обществом «Объединенная промышленная корпорация «Оборонпром» на финансирование работ по созданию перспективных двигателей для гражданской авиации	2 600,0	3 000,0	3 300,0	0,0
Всего по организациям ОПК	178 550,0	433 946,1	556 019,2	399 710,8
Удельный вес гарантий, предоставляемых организациям ОПК, в общем объеме предоставления гарантий, %	36,1	69,3	96,9	97,3
Справочно. Всего по программе государственных гарантий	494 450,0	625 946,1	574 019,2	410 710,8