11 - Госдолг

Удельный вес государственных гарантий, предоставляемых организациям ОПК, в 2012 году составит 36,1 % общего объема, предусмотренного соответствующей Программой, в плановом периоде он будет увеличиваться и составит 69,3 %, 96,9 % и 97,3 % соответственно. Объем указанных гарантий в 2015 году вырастет по сравнению с 2012 годом на 221,1 млрд. рублей, или 123,8 % и составит 399,7 млрд. рублей. Наибольший объем указанных гарантий (556,0 млрд. рублей) планируется предоставить в 2014 году.

Следует отметить, что фактическое исполнение программы государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации составляло в 2009 году – 39,5 %, в 2010 году - 55,6 %, в 2011 году – 48,1 %; в первом полугодии 2012 года указанные гарантии не предоставлялись.

Законопроектом в 2013 – 2015 годах предусматривается увеличение государственного внутреннего долга по государственным гарантиям почти на 1 трлн. рублей, или в 1,6 раза (с 1 732,3 млрд. рублей в 2013 году до 2 717,0 млрд. рублей в 2015 году), при этом его доля в общем объеме государственного внутреннего долга увеличится с 26,2 %, до 32,7 % соответственно.

Пунктом 5 статьи 15 законопроекта устанавливаются верхние пределы государственного внутреннего долга по государственным гарантиям: на 1 января 2014 года – 1 732,2 млрд. рублей, на 1 января 2015 года – 2 306,2 млрд. рублей, на 1 января 2016 года – 2 717,0 млрд. рублей.

11.3. В соответствии со статьей 1 законопроекта верхний предел государственного внешнего долга (далее - внешний долг) по состоянию на 1 января 2014 года предусмотрен в сумме 66,2 млрд. долларов США, или 53,0 млрд. евро, что на 10,3 млрд. долларов США, или на 18,4 %, больше, чем по состоянию на 1 января 2013 года (оценка – 56,0 млрд. долларов США).

Динамика объема и структуры государственного внешнего долга (на конец года) представлена в следующей таблице.

	2011 г. отчет		2012 г оценка		2013 г. проект		2014 г. проект		2015 г. проект
	млрд. долл. США	струк-тура,%	млрд. долл. США	струк-тура,%	млрд. долл. США	струк-тура, %	млрд. долл. США	струк-тура, %	млрд. долл. США	струк-тура, %
Государственный внешний долг, всего	35,8	100	56,0	100	66,2	100	75,8	100	83,8	100,0
в том числе:
кредиты иностранных государств, кредиты МФО, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц в иностранной валюте	5,6	15,6	4,6	8,2	4,1	6,2	3,6	4,8	3,3	3,9
государственные ценные бумаги Российской Федерации, номинированные в иностранной валюте	29,2	81,6	34,9	62,3	40,6	61,3	46,4	61,2	50,1	59,8
гарантии Российской Федерации в иностранной валюте	1,0	2,8	16,5	29,5	21,5	32,5	25,8	34,0	30,4	36,3

Анализ динамики объема и структуры государственного внешнего долга показывает, что объем государственного внешнего долга в долларовом эквиваленте составит на 1 января 2016 года 83,8 млрд. долларов США и увеличится по сравнению 2012 годом в 1,5 раза. Увеличение внешнего долга обусловлено заимствованиями на внешних финансовых рынках путем размещения государственных ценных бумаг (еврооблигационных займов), а также увеличением объемов предоставляемых гарантий в иностранной валюте.

Доля долга по государственным ценным бумагам, номинированным в иностранной валюте, в общем объеме государственного внешнего долга в 2013 – 2015 годах сократится с 61,3 % до 59,8 %, или на 1,5 процентного пункта.

В 2013 – 2015 годах предусматривается увеличение в 1,8 раза государственного внешнего долга по государственным гарантиям в иностранной валюте по сравнению с 2012 годом (с 16,5 млрд. долларов США в 2012 году до 30,4 млрд. долларов США на конец 2015 года), что связано с увеличением объемов предоставления указанных государственных гарантий в рамках программ государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте на 2013 – 2015 годы.

Пунктом 5 статьи 16 законопроекта на планируемый период установлены верхние пределы государственного внешнего долга Российской Федерации по указанным гарантиям: на 1 января 2014 года – 21,5 млрд. долларов США, на 1 января 2015 года – 25,8 млрд. долларов США, на 1 января 2016 года – 30,4 млрд. долларов США.

Доля долга по указанным гарантиям в общем объеме государственного внешнего долга в 2013 – 2015 годах увеличится с 32,5 % в 2013 году до 36,3 % в 2015 году, или на 3,8 процентного пункта.

Следует отметить, что по состоянию на 1 января 2012 года объем внешнего долга по государственным гарантиям в иностранной валюте составил 1,01 млрд. долларов США, на 1 сентября 2012 года – 0,97 млрд. долларов США, при законодательно утвержденном его верхнем пределе по состоянию на 1 января 2013 года в размере 16,5 млрд. долларов США.

Проектами программ государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов (приложения 38 и 39 к законопроекту) предусматривается предоставление гарантий на общую сумму 13,9 млрд. долларов США (в 2013 году – 5,0 млрд. долларов США, в 2014 году – 4,3 млрд. долларов США  и в 2015 году – 4,6 млрд. долларов США), в том числе:

для оказания поддержки экспорта промышленной продукции в 2013 году – 3,5 млрд. долларов США, в 2014 и 2015 годах – по 3,0 млрд. долларов США;

на осуществление инвестиционных проектов в 2013 году – 1,0 млрд. долларов США, в 2014 - 2015 годах предоставление гарантий не предусмотрено;

для поддержки проектов, осуществляемых с участием МФО, в 2013 году – 0,5 млрд. долларов США, в 2014 году – 1,3 млрд. долларов США, в 2015 году – 1,6 млрд. долларов США.

Следует отметить, что в 2011 году было предоставлено всего 3 государственных гарантии Российской Федерации в иностранной валюте (без права предъявления гарантом регрессных требований) для оказания поддержки экспорта промышленной продукции (товаров, работ, услуг) на сумму 227,2 млн. долларов США, или 7,6 % (в 2010 году – 97,8 млн. долларов США), что составило 7,5 % запланированного объема государственных гарантий на 2011 год.

Законопроектом предусматривается значительное снижение в 2013 – 2015 годах доли долга по кредитам иностранных государств и МФО: с 6,2 % до 3,9 %, или на 2,3 процентного пункта. По состоянию на 1 января 2012 года сумма долга по кредитам иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования) составляла 3,0 млрд. долларов США, в 2012 – 2013 годах планируется погасить указанную задолженность в сумме 0,6 млрд. долларов США.

Верхний предел долга по кредитам иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования) на 1 января 2014 года предусматривается в размере 2,3 млрд. долларов США, на 1 января 2015 года - 2,0 млрд. долларов США, на 1 января 2016 года - 1,9 млрд. долларов США, что представлено в следующей таблице.

(млрд. долларов США)

	На 1 января 2014 года	На 1 января 2015 года	На 1 января 2016 года
Кредиты иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования)	2,3	2,0	1,9
в том числе:
Япония	0,3	0,1	0,0
Кувейт	0,2	0,2	0,2
Южная Корея	0,8	0,7	0,7
Китай	0,5	0,5	0,5
Румыния	0,2	0,2	0,2
Страны бывшей СФРЮ	0,3	0,3	0,3

Государственный внешний долг по займам МФО на 1 января 2013 года составит 2,1 млрд. долларов США, 2014 года - 1,8 млрд. долларов США, 2015 года - 1,6 млрд. долларов США и 2016 года - 1,4 млрд. долларов США. В 2013, 2014 и 2015 годах указанный долг (в долларовом эквиваленте) сократится на 12,8 %, 15 % и 7,6 % соответственно.

Данные о государственном внешнем долге Российской Федерации по займам МФО, представлены в следующей таблице.

	1 января 2013 года (оценка)		на 1 января 2014 года (прогноз		на 1 января 2015 года (прогноз)		на 1 января 2016 года (прогноз)
	Млрд. долларов США	Млрд. рублей	Млрд. долларов США	Млрд. рублей	Млрд. долларов США	Млрд. рублей	Млрд. долларов США	Млрд. рублей
Займы МФО – всего	2,1	67,2	1,8	59,3	1,6	52,3	1,4	48,6
в том числе:
займы МБРР	1,7	53,8	1,5	47,8	1,3	42,4	1,2	40,6
займы ЕБРР, СИБ и ЕИБ	0,4	13,3	0,4	11,5	0,3	9,9	0,2	7,9

Доли займов МБРР (включая иные заимствования) и остальных банков - кредиторов (ЕБРР, СИБ и ЕИБ) в объеме государственного внешнего долга по займам МФО (в долларовом эквиваленте) в 2012 – 2015 годах изменятся в сторону увеличения доли займов МБРР (включая иные заимствования) и составят: на 1 января 2013 года – 80,1 % и 19,9 %, на 1 января 2014 года – 80,6 % и 19,4 %, на 1 января 2015 года – 81,1 % и 18,9 %, на 1 января 2016 года – 83,7 % и 16,3 %. Доли долга по иным заимствованиям составят соответственно 0 %, 2,1 %, 4,9 % и 7,9 %.

При анализе величины и структуры государственного внешнего долга Российской Федерации по займам МФО следует учитывать, что расчет величины долга выполнен исходя из объемов привлечения средств займов, предусмотренных Программами государственных внешних заимствований на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, а также величины привлечения средств займов МФО в 2012 году, которая, по оценке Минфина России, составит 204,0 млн. долларов США.

По мнению Счетной палаты, указанная оценка требует уточнения, так как включает привлечение средств восьми займов МБРР, соглашения о которых до настоящего времени не подписаны, на общую сумму 26,0 млн. долларов США, в том числе займа МБРР для финансирования проекта «Развитие и повышение стабильности российского финансового рынка» на сумму 10,7 млн. долларов США и займа МБРР для финансирования проекта «Реформирование лесоуправления и меры по борьбе с лесными пожарами в России. Лесной проект – 2» на сумму 10,0 млн. долларов США.

Таким образом, в случае неподписания указанных соглашений, величину долга по займам МФО на 1 января 2013 года, 1 января 2014 года, 1 января 2015 года необходимо скорректировать в сторону уменьшения на сумму 26,0 млн. долларов США.

Кроме того, необходимо учитывать, что оценка объема привлечения в 2012 году включает привлечение средств займа МБРР № 4888-RU «Реформа жилищно-коммунального хозяйства в России» в размере 49,5 млн. долларов США. Между тем привлечение средств этого займа за восемь месяцев 2012 года составило 9,8 млн. долларов США. Предполагается также, что привлечение средств займа МБРР № 4826-RU для финансирования проекта «Развитие системы государственной регистрации прав на недвижимость» достигнет в 2012 году 15,6 млн. долларов США, тогда как привлечение средств этого займа за восемь месяцев текущего года составило лишь 1,1 млн. долларов США.

Показатели привлечения за январь – август 2012 года средств займов МБРР № 4689-RU (для финансирования проекта «Модернизация информационной системы таможенных органов») и № 4849-RU (для финансирования проекта «Поддержка судебной реформы») также составляют незначительные объемы – 2,5 млн. и 5,2 млн. долларов США, тогда как оценочные показатели привлечения средств этих займов в 2012 году (по данным Минфина России) составляют соответственно 9,5 млн. и 16,3 млн. долларов США.

По мнению Счетной палаты, недостаток существующей практики планирования заимствований у МФО состоит в том, что программы заимствований в части МФО составляются таким образом, что в дальнейшем в ходе их исполнения они неоднократно подвергаются существенной корректировке. Кроме того, проекты федерального бюджета составляются до внесения изменений в Программу государственных внешних заимствований на текущий год, что приводит к значительному завышению оценочных данных привлечения средств займов МФО за текущий год, что, в свою очередь, отрицательно сказывается на обоснованности расчетов величины государственного долга по займам МФО.

11.4. Расходы на обслуживание государственного долга (процентные расходы) на 2013 год предусматриваются в сумме 425,3 млрд. рублей, что на 42 млрд. рублей, или на 11 %, больше, чем в 2012 году. В 2015 году указанные расходы составят 508,0 млрд. рублей и превысят законодательно установленный на 2012 год показатель в 1,3 раза. В 2012 – 2015 годах процентные расходы будут составлять около 0,6 % ВВП.

Динамика процентных расходов в 2010 – 2015 годах приведена в следующей таблице.

(млрд. рублей)

	2010 год отчет	2011 год отчет	2012 год Закон № 371-ФЗ (с изм.)	2013 год проект	2014 год проект	2015 год проект
Расходы на обслуживание государственного долга (процентные расходы) - всего	195,0	262,7	383,3	425,3	476,0	508,0
% ВВП	0,4	0,5	0,6	0,6	0,6	0,6
% к предыдущему году	110,7	134,7	145,9	111,0	111,9	106,7
% к 2012 году	х	х	х	111,0	124,2	132,5
доля процентных расходов в общей сумме расходов федерального бюджета, %	1,9	2,4	3,0	3,2	3,4	3,3
в том числе:
Расходы на обслуживание внутреннего долга	121,7	190,6	308,6	335,5	375,8	395,8
% ВВП	0,3	0,3	0,5	0,5	0,5	0,5
% к предыдущему году	134,9	156,6	161,9	108,7	112,0	105,3
% к 2012 году	х	х	х	108,7	121,8	128,3
доля в процентных расходах, %	62,4	72,6	80,5	78,9	78,9	77,9
Расходы на обслуживание внешнего долга	73,3	72,1	74,7	89,8	100,2	112,1
% ВВП	0,2	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1
% к предыдущему году	107,8	98,4	103,6	120,2	111,6	111,9
% к 2012 году	х	х	х	120,2	134,1	150,1
доля в процентных расходах, %	37,6	27,4	19,5	21,1	21,1	22,1
Справочно.
ВВП	45 172,7	54 585,6	60 590,0	66 515,0	73 993,0	82 937,0
Расходы федерального бюджета - всего	10 117,5	10 925,6	12 745,2	13 387,3	14 207,0	15 626,3

Анализ приведенных данных показывает, что по сравнению с предыдущим годом процентные расходы увеличатся в 2013 году на 11 %, в 2014 году – на 11,9 %, в 2015 году – на 6,7 %. Доля процентных расходов в общем объеме расходов федерального бюджета вырастет с 3 % в 2012 году до 3,3 % в 2015 году, или на 0,3 процентного пункта.

Расходы на обслуживание государственного долга вырастут с 383,3 млрд. рублей в 2012 году до 508 млрд. рублей в 2015 году и существенно превысят общий объем бюджетных ассигнований, направляемых в 2015 году на жилищно-коммунальное хозяйство, охрану окружающей среды, культуру и кинематографию, физическую культуру и спорт, средства массовой информации (327,6 млрд. рублей), здравоохранение (373,1 млрд. рублей) и будут сопоставимы с расходами на образование (591,9 млрд. рублей).

Рост указанных расходов обусловлен прежде всего увеличением планируемых объемов государственных заимствований на внутреннем и внешнем рынках и соответствующим ростом абсолютного размера государственного долга.

11.4.1. В связи с увеличением объема размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, расходы на обслуживание государственного внутреннего долга в 2013 году увеличатся на 8,7 % по сравнению с 2012 годом и составят 335,5 млрд. рублей, в 2014 году - на 12 % по сравнению с 2013 годом и составят 375,8 млрд. рублей, в 2015 году – на 5,3 % по сравнению с 2014 годом и составят 395,8 млрд. рублей. Доля расходов на облуживание государственного внутреннего долга в общих процентных расходах уменьшится с 78,9 % в 2012 году до 77,9 % в 2015 году.

В соответствии с законопроектом по сравнению с 2012 годом расходы на обслуживание государственного внутреннего долга в 2013 году увеличатся на 26,9 млрд. рублей, или на 8,7 %, в 2015 году  – в 1,3 раза и составят 395,8 млрд. рублей.

Рост расходов на обслуживание государственного внутреннего долга обусловлен не только увеличением ожидаемого объема государственного внутреннего долга в 2013 – 2015 годах, но и ростом планируемой доходности по государственным ценным бумагам.

Расчет расходов на обслуживание государственного внутреннего долга в 2013 – 2015 годах производился исходя из планируемой доходности по краткосрочным бумагам до 6 % – 7 % и по среднесрочным и долгосрочным – до 7 % – 8,5 % и до 8,5 % – 9,5 % соответственно.

Основной объем бюджетных ассигнований на обслуживание государственного внутреннего долга в 2013 – 2015 годах будет приходиться на облигации федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД). В 2013 году на обслуживание ОФЗ-ПД будет направлено 215,7 млрд. рублей, в 2014 году – 252,4 млрд. рублей, в 2015 году – 270,8 млрд. рублей. Прогнозируемая эмиссия государственных ценных бумаг, номинированных в валюте Российской Федерации, в 2013 году составит 1 234,9 млрд. рублей, в 2014 году – 859,4 млрд. рублей и в 2015 году – 1 137,5 млрд. рублей по номинальной стоимости.

11.4.2. В соответствии с законопроектом по сравнению с 2012 годом расходы на обслуживание государственного внешнего долга в 2013 году увеличатся на 15,1 млрд. рублей (0,2 млрд. долларов США), или на 20,2 %, и составят 89,8 млрд. рублей (2,8 млрд. долларов США), в 2015 году увеличатся в 1,5 раза и составят 112,1 млрд. рублей (3,3 млрд. долларов США).