Глава 28. Территориальные, межотраслевые и отраслевые начала в управлении

35

блемой единства и дифференциации федерального и регионального управления.

§ 2. Региональные начала в управлении

В российском праве понятие регионального управления остается неопределенным. Научная литература раскрывает его сущность на основе анализа правовых актов, а также административной практики. Здесь оно трактуется также неоднозначно. Нередко отождествляется с управлением в границах территорий субъектов РФ и местного само- управления, то есть территорий республик, краев, областей, городов, районов, сел, поселков. Такое понимание территориального управления является базовым. Кроме того, представление о регионах часто и обо- снованно увязывается с экономическим районированием, территориями с особыми климатическими условиями и национальным составом на- селения, территориями нового освоения и депрессивными, освоенными экономическими зонами, экологически неблагоприятными зонами и другими. Правовое обеспечение регионального управления не может быть отвлечено от местного самоуправления, имеющего, как известно, территориальную основу в административных границах субъектов РФ. Хотя само по себе муниципальное управление, будучи публичным, не при- знается государственным.

Многообразие региональных проблем, зависящих от различных осо- бенностей регионов, предполагает определение конкретных общегосу- дарственных и региональных мер, обеспечивающих рост регионального социально-экономического развития. Эти обстоятельства неизбежно влияют либо на систему органов, либо на их структуру, состав функций и полномочия. Но во всех этих случаях речь идет о специфике задач управления на частях территории РФ, а территории местного само- управления являются к тому же частями территорий ее субъектов

Однако это не исчерпывает все возможные оттенки в трактовке данного понятия. Например, иногда оно может указывать на террито- риальный принцип организации дела и т. д.

Наиболее четкие научные, правовые и организационные очертания получило региональное управление в административных границах субъектов РФ и отчасти местного самоуправления (в некоторых случаях потому, что территориальная основа местного самоуправления может быть уточнена в обновленном законодательстве о местном самоуправ- лении). Оно представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления по руководству на данной территории всеми подведом- ственными им отраслями и сферами деятельности. Но такое понимание регионального управления применительно к территориям субъектов РФ и местного самоуправления верно в его соотношении с федеральным

Раздел VII. Основы административно-правовой организации управления...

управлением. Если последнее увязывать с территориальным фактором, то оно также является территориальным в том смысле, что распростра- няется на всю территорию РФ.

Это означает, что управление в границах территорий субъектов РФ и местного самоуправления осуществляется в пределах государственного управления РФ в целом и в этих пределах имеет свою организационно- правовую самостоятельность и значение.

Это также означает, что те или иные региональные проблемы долж- ны решаться и решаются на федеральном уровне управления, о чем будет сказано подробнее ниже.

Административно-правовое регулирование регионального управле- ния в субъектах РФ осуществляется на разных уровнях: федеральном, субъектов РФ, местного самоуправления.

Условно можно выделить три блока нормативных актов, которые связаны с административно-правовым обеспечением управления в ре- гионах:

а) Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, акты Президента РФ и федеральных органов исполни- тельной власти;

б) конституции республик, уставы субъектов РФ, законодательство субъектов РФ, правовые акты их органов исполнительной власти;

в) правовые акты органов местного самоуправления применительно к их территориальной сфере деятельности.

В правовом обеспечении реализации принципа территориального развития призван сыграть важную роль «Градостроительный кодекс Российской Федерации». Именно в нем градостроительная деятельность определяется как деятельность, в частности, по развитию территорий, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроитель- ного зонирования. Нормативными правовыми актами предусматривается также паспортизация территорий субъектов РФ, направленная на при- нятие мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Ее сущность и порядок осуществления ре- гулируются нормативно-правовыми актами МЧС России.

При этом роль и полномочия органов исполнительной власти в об- ласти правового обеспечения регионального управления ограничены законодательством и связаны с его исполнением. Их реализация долж- на исключать ущемление прав и интересов субъектов РФ и местного самоуправления.

Важнейшие ориентиры в области рационального сочетания обще- государственных и региональных аспектов в деятельности государ- ственных органов и органов местного самоуправления определены в Стратегии государственной национальной политики РФ, утверж- денной Указом Президента РФ от 19 декабря 2012 г., государственной программе «Региональная политика и федеративные отношения»,