Экзамен зачет учебный год 2023 / Kommentariy_k_FZ_131-2

преобразование в форме объединения муниципальных образований - поселений.

Так, например, в Ленинградской области за период с 2009 по 2013 годы принято 5 законов о преобразовании муниципальных образований в форме объединения; в Республике Бурятия принято 7 законов о преобразовании в форме объединения муниципальных образований; в Вологодской области - 52 закона о преобразовании муниципальных образований, в Республике Алтай - 54.

Что касается преобразования новых, установленных ФЗ от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ, муниципальных образований, то в соответствии с комментируемым Законом, городские округа с внутригородским делением могут быть созданы только путем преобразования существующих городских округов (изменения статуса городского округа с наделением его статуса городского округа с внутригородским делением (с одновременным образованием внутригородских районов).

При этом при указанном преобразовании городского округа с его наделением статусом городского округа с внутригородским делением законом субъекта РФ должны быть урегулированы следующие вопросы:

- о границах и статусе городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов (ч.1.1 ст.10, ч.2 ст.11 Закона);

- о составе муниципального имущества внутригородских районов и источниках доходов местных бюджетов исходя из установленных для внутригородских районов перечней вопросов местного значения и необходимости сохранения единства городского хозяйства (ч.4 и 5 ст.16.2 Закона);

- о сроках полномочий представительного органа городского округа с внутригородским делением и представительных органов с внутригородским районом (ч.5.1 ст.34 Закона);

- о порядке избрания представительного органа городского округа с внутригородским делением (ч.5 ст.35 Закона);

- о численности депутатов представительного органа городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов (ч.7.1 и 8 ст.35 Закона);

- о порядке избрания и полномочиях главы городского округа с внутригородским делением и глав внутригородских районов (ч.2 ст.36 Закона);

- о сроках внесения изменений в устав городского округа с внутригородским делением и принятия уставов внутригородских районов, а также о сроках формирования органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов (ч.5.1 ст.34 Закона).

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет перечень субъектов, которые могут выступать инициаторами преобразования муниципальных образований:

-население муниципального образования;

-органы местного самоуправления;

-органы государственной власти субъектов РФ;

-федеральные органы государственной власти.

Причем, если первые три являются традиционными субъектами, обладающими данным правом и по Закону 1995 года, то федеральные органы государственной власти впервые наделяются этим правом в соответствии с комментируемым Законом.

Предложения о преобразовании муниципальных образований хотя бы одного из указанных субъектов должны быть рассмотрены в порядке, определенном законом субъекта РФ. Учет мнения населения по данному вопросу должен обеспечиваться путем определения в законах субъектов РФ конкретной формы - местного референдума.

При этом инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, установленным ч.4 ст.22 Закона является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом. Законами субъектов РФ должны быть конкретизированы условия проведения таких референдумов. При этом федеральный закон не содержит требования о том, что условия проведения референдума по преобразованию муниципальных образований должны содержаться в законе субъекта РФ, устанавливающем порядок преобразования муниципальных образований. Данный вопрос рассматривался в судебных инстанциях (см., например, определение Верховного Суда РФ от 24 мая 2006 года N 88-Г06-4).

3. Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.

В соответствии с ч.3.1 комментируемой статьи по вопросам объединения поселения с городским округом не требуется проведения голосования граждан, так как согласие населения поселения и городского округа выражают представительные органы данных муниципальных образований.

Кроме этого, по вопросам объединения поселения с городским округом также требуется согласие населения муниципального района, на территории которого расположено поселение, о выделении поселения из состава района. Это согласие населения также выражает представительный орган соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.

Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.

Данная норма связывает территориальное устройство муниципальных образований в субъекте РФ и административно-территориальное устройство субъектов РФ, хотя в целом, исходя из Конституции РФ, а также системного анализа норм Закона, можно сделать вывод о независимости муниципального

иадминистративно-территориального устройства. Данной позиции придерживается и Конституционный Суд РФ (см. постановлении от 3 ноября 1997 года N 15-П). В определении от 15 мая 2007 года N 406-О-П Конституционный Суд РФ отметил, что устанавливаемое субъектом РФ правовое регулирование его административно-территориального устройства не может подменять правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления. Таким образом, в целом, определенная независимость муниципально-территориального и административнотерриториального устройства позволяет формировать территорию муниципального образования без установления условий со стороны соответствующего субъекта РФ. Однако в случае с комментируемой нормой, жесткая привязка муниципально-территориального и административно- территориального устройства вызвана тем, что одна и та же территория (городского округа) является одновременно и муниципальным образованием,

иадминистративно-территориальной единицей.

Так, например, в соответствии с Законом Калужской области от 1 октября 2012 года N 327-ОЗ "О преобразовании муниципальных образований городского округа "Город Калуга" и городского поселения "Поселок Куровской" и внесении в связи с этим изменений в отдельные законы Калужской области" преобразованы путем объединения муниципальные образования городской округ "Город Калуга" и городское поселение "Поселок Куровской". При этом муниципальное образование городское поселение "Поселок Куровской" утрачивает статус муниципального образования со дня вступления в силу данного закона. Кроме того, в результате указанного преобразования муниципальных образований административно-территориальная единица Калужской области "Поселок Куровской" упраздняется и включается в состав административно-территориальной единицы Калужской области "Город Калуга". В связи с указанными преобразованиями данным законом вносятся соответствующие изменения в закон Калужской области, устанавливающей административно-территориальное деление данного субъекта РФ.

Федеральным законом от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ комментируемая статья дополнена ч.3.2, устанавливающей порядок учета мнения населения при преобразовании нового вида муниципальных образований. В соответствии с указанной частью, объединение двух и более внутригородских районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения каждого из соответствующих внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.

4.В случае если объединение муниципальных районов не влечет изменение границ иных муниципальных образований, мнение населения выражают представительные органы каждого из объединяемых муниципальных районов. Таким образом, не требуется проведения ни местного референдума, ни голосования жителей, ни схода граждан по вопросу преобразования муниципальных образований.

5.Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного ч.3 ст.24 Закона, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном ст.25.1 комментируемого Закона.

6. В случае разделения муниципального района мнение населения выражает представительный орган муниципального района. По данному вопросу комментируемый Закон не требует проведения форм прямого волеизъявления жителей муниципального образования.

Таким образом, процесс преобразования муниципального образования представляет собой определенный процессуальный порядок производства и состоит из следующих этапов:

1) выдвижение инициативы о преобразовании муниципального образования (от населения муниципального образования или органов местного самоуправления, или органов государственной власти субъектов РФ, или федеральных органов государственной власти);

2) выявление мнения населения (или на голосовании жителей, или через представительный орган муниципального образования);

3) принятие закона субъекта РФ о новом административнотерриториальном устройстве;

4)внесение изменений в устав муниципального образования;

5)внесение изменений в государственный реестр муниципальных образований.

Федеральным законом от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ комментируемая статья дополнена новыми ч.6.1-6.3, устанавливающими порядок учета мнения населения при реализации различных форм преобразования новых для Закона муниципальных образований: городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов. В соответствии с ч.6.1 комментируемой статьи, разделение внутригородских районов осуществляется с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного его представительным органом. То есть, мнение населения учитывается по тому же принципу, что и при объединении внутригородских районов. При этом при объединении внутригородских районов учитывается мнение населения объединяемых районов, а при разделении внутригородского района - мнение населения образуемых внутригородских районов.

Присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением (ч.6.2. комментируемой статьи), а также выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением (ч.6.3 комментируемой статьи) осуществляется с согласия населения городского округа и соответствующего поселения (внутригородского района) в соответствии с уставами муниципальных образований, а также с учетом мнения населения муниципального района, из состава которого исключается или в состав которого включается соответствующее поселение. Кроме того, внутригородской район, выделяемый из городского округа с внутригородским делением, в обязательном порядке должен быть наделен законом субъекта РФ статусом городского или сельского поселения.

7. В соответствии с ч.7 комментируемой статьи к преобразованию муниципального образования также относится изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа (либо лишением этого статуса). Такое преобразование, прежде всего, вызвано с созданием сложной социальной, транспортной, инженерной и иной инфраструктурой, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ.

В случае изменения статуса городского поселения (наделение или лишение его статуса городского округа) мнение населения выявляется путем голосования (см. . Причем голосование проводится раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района (из состава которого выделяется или в состав которого включается городское поселение). Комментируемый Закон четко определяет, что при отсутствии согласия населения изменение статуса городского поселения не допускается. Согласно ч.7 комментируемой статьи вопросы изменения статуса городского поселения должны регулироваться законами субъектов РФ.

8 . Часть 7.1 комментируемой статьи предусматривает изменение статуса городского округа:

1) в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением, либо

2) лишением его статуса городского округа с внутригородским делением.

Такое изменение осуществляется законом субъекта РФ с учетом мнения населения соответствующего городского округа в соответствии с его уставом и законом субъекта Российской Федерации. Лишение муниципального образования статуса городского округа с внутригородским делением влечет за собой упразднение внутригородских районов.

В соответствии с ч.7.2 комментируемой статьи, введенной ФЗ от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения либо изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статуса городского поселения осуществляется законом субъекта РФ исключительно с согласия населения соответствующего поселения, выраженного путем голосования. Порядок проведения указанного голосования установлен ст.24 Закона, а также законодательством о выборах и референдумах.

При этом смена статуса городского поселения на сельское и сельского поселения на городское должна сопровождаться одновременными изменениями в административно-территориальном устройстве субъекта РФ, производимыми с таким расчетом, чтобы преобразованное поселение не перестало соответствовать требованиям, установленным ст.2 и 11 Закона. Так, при преобразовании городского поселения в сельское все городские населенные пункты (города и поселки городского типа) на его территории преобразуются в сельские. При преобразовании сельского поселения в городское, как минимум один населенный пункт на территории указанного поселения должен получить статус городского населенного пункта (города либо поселка городского типа).

Преобразование муниципальных образований влечет создание вновь образованных муниципальных образований в случаях, предусмотренных ч.3, 4, 5, 6 комментируемой статьи.

Комментарий к статье 13.1. Упразднение поселений

1. В ст.13.1 комментируемого Закона предусматривается возможность проведения процедуры упразднения муниципального образования. Под упразднением муниципального образования понимается утрата местным сообществом, на базе которого было создано муниципальное образование, способности к самостоятельному осуществлению местного самоуправления.

Часть 1 комментируемой статьи определяет, что упразднение поселений допускается только при соблюдении следующих условий:

а) поселение должно классифицироваться как территория с низкой плотностью сельского населения. Перечень субъектов РФ и их отдельных районов, относящихся к территориям с низкой плотностью населения, утвержден распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 года N 707-р. Например, к территориям с низкой плотностью населения отнесены Республика Саха (Якутия), в Приволжском федеральном округе: в Республике Марий Эл - Килемарский и Юринский районы, в Пермской области - Горнозаводский и Красновишерский районы;

б) поселение должно располагаться в труднодоступной местности;

в) поселение должно быть малочисленным: численность населения сельского поселения должна составлять не более 100 человек, обладающих избирательным правом;

г) жители поселения должны выразить желание об упразднении поселения, а именно сход граждан должен принять решение об упразднении поселения (в подобном малочисленном поселении не создается представительный орган муниципального образования, а его функции осуществляет сход граждан).

Территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории.

2 . Часть 2 комментируемой статьи содержит перечень субъектов, которые могут выступать с инициативой об упразднении поселений:

- население муниципального образования (данная инициатива оформляется решением, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении (см. ;

- органы и должностные лица местного самоуправления (данная инициатива оформляется решением представительного органа муниципального района, на территории которого находится данное поселение);

- органы государственной власти субъекта РФ (данная инициатива оформляется решением законодательного органа государственной власти субъекта РФ);

- федеральные органы государственной власти (данная инициатива оформляется решением соответствующих федеральных органов государственной власти).

Упразднение поселений осуществляется только законом субъекта РФ, принимаемым законодательным (представительным) органом субъекта РФ. Никакие другие органы и должностные лица государственной власти, и органы и должностные лица местного самоуправления не вправе принимать решение об упразднении поселения.

Таким образом, процесс упразднения поселения представляет собой определенный процессуальный порядок производства и состоит из следующих этапов:

- выдвижение инициативы об упразднении поселения (от населения поселения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ или федеральных органов государственной власти);

- выявление мнения населения поселения (или на сходе жителей или через представительный орган поселения);

-принятие закона субъекта РФ об упразднении поселения;

-внесение изменений в устав муниципального района;

-внесение изменений в государственный реестр муниципальных образований.

3.В соответствии с ч.3 комментируемой статьи, упразднение поселений осуществляется с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Комментируемый Закон также накладывает некоторые ограничения на проведение процедуры упразднения муниципального образования. Закон субъекта РФ об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

4. В Российской Федерации не редки случаи, когда возникает необходимость упразднения фактически нефункционирующих поселений. В настоящее время не предусмотрена процедура упразднения обезлюдевших поселений - поселений, в которых отсутствуют жители, обладающие избирательным правом, и в связи с этим невозможно проведение схода для принятия решения об упразднении поселения. Это вызывает трудности на практике, связанные с невозможностью упразднения таких фактически не функционирующих

муниципальных образований .

________________

URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29? OpenAgent&RN=268283-6&02

Так, например, как указывает исследователь данного вопроса С.А.Праскова, в Тайшетском районе Иркутской области существует сельское поселение "Брусовское муниципальное образование", в состав которого входит один населенный пункт - сельский поселок Брусово, относящийся к категории труднодоступных и отдаленных местностей. Согласно данным Избирательной комиссии Иркутской области, на момент проведения первых выборов депутатов представительного органа и главы данного муниципального образования (на 9 октября 2005 года) в Брусовском муниципальном образовании было зарегистрировано 116 избирателей. Но уже при проведении выборов главы Брусовского муниципального образования 2 декабря 2007 года на его территории было зарегистрировано всего 19 избирателей, поэтому выборы депутатов представительного органа не проводились, а функции представительного органа осуществлял сход граждан. По данным Федеральной службы государственной статистики на 1 января 2009 года, в поселке Брусово не было зарегистрировано ни одного жителя. В соответствии с данными Избирательной комиссии Иркутской области на 1 июля 2010 года на территории Брусовского муниципального образования

также не было зарегистрировано ни одного избирателя .

________________

Праскова С.В. Упразднение муниципальных образований: критерии допустимости // Журнал российского права. 2011. N 3. С.57-64.

Для решения данной проблемы Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 165-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - ФЗ от 23 июня 2014 года N 165-ФЗ) комментируемая статья дополнена ч.4, в соответствии с которой в случае, если в поселении отсутствуют жители, обладающие избирательным правом, органы государственной власти субъекта РФ вправе принять решение об изменении административнотерриториального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит упразднение всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, с последующим упразднением поселения - также законом субъекта РФ.

Так, например, законом Тюменской области от 6 октября 2014 года N 71 "Об объединении, упразднении отдельных населенных пунктов, входящих в муниципальное образование Омутинский муниципальный район Тюменской области, и о внесении изменений в отдельные законы Тюменской области" упразднена деревня Норная Журавлевского сельского поселения, расположенная в границах Омутинского муниципального района Тюменской области, в связи с прекращением существования.

Часть 4 комментируемой статьи также устанавливает, что территория