Экзамен зачет учебный год 2023 / Kommentariy_k_FZ_131-2

Комментируемая статья устанавливает перечень вопросов местного значения городского округа, объединяющий вопросы местного значения поселения и муниципального района, что обусловлено статусом городского округа. Указанные вопросы местного значения подробно рассматриваются в комментарии к ст.14 и ст.15. Дополнительно отметим, что Федеральным законом от 22 декабря 2014 года N 447-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном кадастре недвижимости" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" ч.1 комментируемой статьи дополнена п.43, предусматривающим, что к вопросам местного значения городского округа также относится организация в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" выполнения комплексных кадастровых работ выполнения комплексных кадастровых работ и утверждение карты-плана территории (см. .

ФЗ от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ комментируемая статья была дополнена положением, предусматривающим возможность установления дополнительных вопросов местного значения городских округов с внутригородским делением законами субъектов РФ.

В настоящее время недостаточно ясно, насколько данная нормативная конструкция "вписывается" в существующие принципы разграничения полномочий между уровнями власти. Главный вопрос, ответ на который представляется затруднительным, - это правовая природа дополнительных вопросов местного значения. С одной стороны, перечни вопросов местного значения устанавливаются комментируемым Законом; законодатель, определяя эти перечни, должен был исходить в целом из принципа субсидиарности и необходимости "беспробельного" распределения компетенции. Такой подход в сочетании с установлением "факультативной" компетенции органов местного самоуправления (ст.14.1, 15.1, 16.1 Закона) предполагает, что не может существовать вопросов, необходимость решения которых выявлена, но они не включены в полномочия ни одного уровня власти. С другой стороны, установление дополнительных вопросов местного значения с передачей материальных ресурсов и финансовых средств должно означать, что передающий обладает передаваемыми полномочиями на условиях их обеспечения расходными обязательствами. Тогда закономерно предположить, что речь в этом случае должна идти о наделении городских округов отдельными государственными полномочиями.

О городских округах с внутригородским делением см. также комментарий к ст.10, ст.16.2 Закона.

Комментарий к статье 16.1. Права органов местного самоуправления городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района

1 . Федеральным законом от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ комментируемый Закон был дополнен рядом норм, направленных на формирование двухуровневой модели организации местного самоуправления в городских округах. Отметим, что предложенная в законе возможность внутригородского деления городских округов на самостоятельные муниципального образования представляет особый интерес с точки зрения разграничения компетенции.

Не вызывает сомнений востребованность и актуальность такой модели в крупных городских округах, которые были сформированы путем присоединения к городам других населенных пунктов, и (или) обладающих историческим опытом внутригородского деления на районы с формированием районных органов власти.

Вместе с тем, недопустимо превращение на практике подобной возможности в "кампанейщину", направленную на повсеместное внедрение предлагаемой модели. Следует учитывать, что город, как и другие населенные пункты, представляет собой исторически сложившуюся социальноэкономическую систему. В большинстве случаев это предполагает значительные препятствия к созданию "полноценного" местного самоуправления на территории каждого внутригородского района, поскольку формирование внутригородского деления будет сопровождаться болезненным, нерациональным, искусственным и зачастую невозможным разграничением муниципального имущества, включающего, в том числе, инженерную и коммунальную инфраструктуру, места массового отдыха и т.п.

Закономерно, что законодатель постарался включить в перечень вопросов местного значения внутригородского района вопросы, наиболее приближенные к повседневному обеспечению жизнедеятельности населения. Однако, на наш взгляд, из такого перечня "выбивается" создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, благотворительной деятельности и добровольчества.

2.Столь же закономерно, что законодатель предусмотрел возможность, исходя из ситуации в конкретном субъекте РФ (и даже в конкретном городском округе), закреплять законами субъектов РФ за внутригородскими районами решение дополнительных вопросов из числа вопросов местного значения городских округов. Не ясна в данной ситуации (как и в других подобных случаях, предусмотренных ФЗ от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ) только роль устава городского округа с внутригородским делением в решении данного вопроса.

3.Полномочия органов местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органов местного самоуправления внутригородских районов по решению тех вопросов местного значения, которые закреплены за внутригородскими районами комментируемым Законом и законами субъектов РФ, также могут разграничиваться законами субъекта РФ.

5. Тот же порядок касается закрепления источников доходов внутригородских районов, однако установлен критерий, которым должен руководствоваться субъект РФ, - необходимость сохранения единства городского хозяйства. Это требование также устанавливается при организации местного самоуправления на территории городов федерального значения. При этом установленные законами источники доходов местных бюджетов, которые не были отнесены к доходам внутригородских районов, зачисляются в бюджеты городских округов с внутригородским делением.

На наш взгляд, с учетом предусмотренного современным этапом муниципальной реформы значительного усиления роли субъектов РФ в регулировании вопросов организации местного самоуправления, при формировании городских округов с внутригородским делением, определении их компетенции, состава имущества и источников финансирования, органы государственной власти субъектов РФ во всех случаях должны руководствоваться принципами рациональности и эффективности, и исходить из необходимости сохранения единства городского хозяйства.

Комментарий к статье 17. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения

1. Вопросы местного значения являются одной из составляющих компетенции органов местного самоуправления и дают представление о сферах и направлениях их деятельности. Для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления наделяются соответствующими полномочиями.

Часть 1 комментируемой статьи содержит перечень полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований, которыми они обладают с целью решения вопросов местного значения.

Пункт 1 ч.1 комментируемой статьи закрепляет одно из важнейших полномочий органов местного самоуправления, формирующее основу муниципального правотворчества. Часть 10 ст.35 комментируемого Закона относит принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Подробнее устав муниципального образования и другие муниципальные правовые акты рассматриваются в комментарии к ст.44, 46-48.

2.Официальной символике муниципального образования посвящен комментарий к ст.9.

3.Вопросы создания муниципальных предприятий и учреждений, осуществления финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями рассматриваются в комментарии к ст.51. Закупкам для обеспечения муниципальных нужд посвящен комментарий к ст.54.

4. Пунктом 4 ч.1 комментируемой статьи закреплено право органов местного самоуправления на установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами. При этом следует учитывать, что:

1) регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. Полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам, тарифам для потребителей могут полностью или частично передаваться на основе соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения;

2) полномочиями по организации теплоснабжения, предусмотренными Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении";

3) полномочиями в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренными Федеральным законом от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении".

5. Вопросы организационного и материально-технического обеспечения подготовки и проведения муниципальных выборов рассматриваются в комментарии к ст.23, местного референдума - ст.22, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования - ст.24.

6. Часть 10 ст.35 Закона относит принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. В настоящее время действует Унифицированная система показателей, характеризующих социально-экономическое положение муниципального образования, утвержденная постановлением Госкомстата РФ от 9 января 1998 года N 2 на основании постановления Правительства РФ от 28 октября 1995 года N 1044 "О развитии системы муниципальной статистики".

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2004 года N 307-р в ноябре 2005 года принято постановление Правительства РФ от 11 ноября 2006 года N 670 "О порядке предоставления органами местного самоуправления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования".

Вопросы разработки и утверждения программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципальных образований (п.6.1 ч.1 комментируемой статьи) до принятия Федерального закона от 30 декабря 2012 года N 289-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" регулировались Федеральным законом от 30 декабря 2004 года N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса". В целях синхронизации нормативных правовых актов из последнего было исключено понятие "программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования", а также положения, касающиеся порядка разработки и утверждения таких программ, поскольку действие данного закона распространяется на отношения по регулированию тарифов в области водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, а также утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов и не учитывает отношения в сфере тепло-, газо- и электроснабжения.

Федеральным законом от 29 декабря 2014 года N 456-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в п.6.1 ч.1 комментируемой статьи внесенное вступившее с 1 января 2015 года изменение в части дополнения полномочий органов местного самоуправления по разработке и утверждению программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов, требования к которым устанавливаются Правительством РФ.

Понятие программ комплексного развития систем указанных инфраструктур, а также некоторые положения, касающиеся их разработки и утверждения, закреплены в ГрК РФ.

Такие программы, в частности, представляют собой документы, устанавливающие перечни мероприятий по проектированию, строительству, реконструкции систем электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения, объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и

захоронения твердых бытовых отходов, которые предусмотрены соответственно схемами и программами развития единой национальной (общероссийской) электрической сети на долгосрочный период, генеральной схемой размещения объектов электроэнергетики, федеральной программой газификации, соответствующими межрегиональными, региональными программами газификации, схемами теплоснабжения, схемами водоснабжения и водоотведения, программами в области обращения с отходами.

Программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, городского округа разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления поселения, городского округа на основании утвержденных в порядке, установленном ГрК РФ, генеральных планов таких поселения, городского округа и должны обеспечивать сбалансированное, перспективное развитие систем коммунальной инфраструктуры в соответствии с потребностями в строительстве объектов капитального строительства и соответствующие установленным требованиям надежность, энергетическую эффективность указанных систем, снижение негативного воздействия на окружающую среду и здоровье человека и повышение качества поставляемых для потребителей товаров, оказываемых услуг в сферах электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения, а также услуг по утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых бытовых отходов.

В настоящий момент требования к программам комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов установлены в Постановлении Правительства РФ от 14 июня 2013 года N 502.

7. Опубликование муниципальных правовых актов является необходимым условием вступления их в силу. В первую очередь с этой целью органы местного самоуправления учреждают печатные средства массовой информации. Согласно ст.12 Закона РФ от 27 декабря 1991 года N 2124-1 "О средствах массовой информации" не требуется регистрация средств массовой информации, учреждаемых органами местного самоуправления исключительно для издания их официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов. В качестве учредителя орган местного самоуправления утверждает устав редакции и (или) заключает договор с редакцией средства массовой информации (главным редактором).

Учредитель вправе обязать редакцию поместить бесплатно и в указанный срок сообщение или материал от его имени (заявление учредителя). Максимальный объем заявления учредителя определяется в уставе редакции, ее договоре либо ином соглашении с учредителем. Учредитель не вправе вмешиваться в деятельность средства массовой информации, за исключением случаев, предусмотренных указанным законом, уставом редакции, договором между учредителем и редакцией. Учредитель может выступать в качестве редакции, издателя, распространителя, собственника имущества редакции.

8. Органы местного самоуправления осуществляют международные и внешнеэкономические связи исключительно в соответствии с федеральными законами. Аналогичные положения содержит Федеральный закон от 8 декабря 2003 года N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности". Согласно ст.8.1 внешнеторговая деятельность органов местного самоуправления осуществляется в соответствии с законодательством РФ, а согласно ст.11 муниципальные образования осуществляют внешнеторговую деятельность только в случаях, установленных федеральными законами.

9. С целью повышения качества муниципального правотворчества, оптимизации и повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления кадровыми службами органов местного самоуправления и муниципальных учреждений должны планироваться мероприятия, направленные на организацию профессионального образования и дополнительного профессионального образования выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений.

Федеральный закон от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" в ст.5 в качестве одного из путей обеспечения взаимодействия муниципальной службы и государственной гражданской службы РФ предусматривает единство требований к подготовке кадров для муниципальной и гражданской службы и дополнительному профессиональному образованию. Статья 12 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" относит к дополнительным профессиональным программам программы повышения квалификации и программы профессиональной переподготовки.

Согласно ст.32 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" повышение квалификации муниципальных служащих является одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава муниципальной службы.

1 0 . Федеральным законом от 23 ноября 2009 года N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" перечень полномочий, закрепленных ч.1 комментируемой статьи, был дополнен еще одним пунктом - 8.2. Таким образом, в настоящее время в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления:

- разрабатывают и реализуют муниципальные программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

- устанавливают требования к программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности организаций коммунального комплекса, цены (тарифы) на товары, услуги которых подлежат установлению органами местного самоуправления;

- осуществляют информационное обеспечение мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, определенных в качестве обязательных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, а также предусмотренных соответствующей муниципальной программой в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

- координируют мероприятия по энергосбережению и повышению энергетической эффективности и контролируют их проведение муниципальными учреждениями, муниципальными унитарными предприятиями;

- осуществляют иные полномочия в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

11. Перечень полномочий органов местного самоуправления, содержащийся в комментируемой статье, не является исчерпывающим. Согласно п.9 ч.1 комментируемой статьи органы местного самоуправления могут наделяться иными полномочиями в соответствии с комментируемым Законом, уставами муниципальных образований.

Кроме того, по вопросам, отнесенным в соответствии со ст.14, 15 и 16 комментируемого Закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения, а в случае, предусмотренном ч.3 ст.16.2 Закона, указанные полномочия могут устанавливаться законами субъектов РФ.

12. Положение о возможности перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ, закрепленное в ч.1.2 комментируемой статьи, представляется одним из наиболее дискуссионных среди нововведений ФЗ от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ. Аналогичная норма закреплена ч.6.1 ст.26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В разработанных Министерством регионального развития РФ Методических рекомендациях по подготовке нормативных правовых актов субъектов РФ, направленных на реализацию положений ФЗ от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ, отмечено, что закон субъекта РФ о перераспределении полномочий может распространяться на всю территорию субъекта РФ, либо на территорию отдельных муниципальных образований. Объектом перераспределения могут быть как отдельные вопросы местного значения, так и конкретные полномочия по решению вопросов местного значения, установленные ч.1 ст.17 комментируемого Закона и отраслевыми федеральными законами.

________________

Указом Президента РФ от 8 сентября 2014 года N 612 Министерство регионального развития РФ упразднено.

Единый либо дифференцированный перечень полномочий, относимых к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, устанавливается субъектом РФ исходя из целей перераспределения полномочий (повышение эффективности управления инфраструктурой урбанизированных территорий, реализация проектов развития территорий, сосредоточение ресурсов для эффективного решения одного или нескольких вопросов местного значения и т.п.).

Правовая природа перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ стала предметом обсуждения на заседании Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 9 июля 2014 года (см. URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/053049048124049052055055.html) В

справке по вопросам заседания содержатся разъяснения, исключающие возможность толкования комментируемых положений в смысле перераспределения полномочий от органов государственной власти субъекта РФ органам местного самоуправления. Согласно нормам Конституции РФ, такое перераспределение возможно только путем наделения законом субъекта РФ органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в установленном порядке.

Следовательно, речь в данном случае идет исключительно о перераспределении полномочий от органов местного самоуправления органам власти субъекта РФ. При этом предоставление возможности перераспределения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем их бессрочной передачи законом субъекта РФ органам государственной власти субъекта РФ в качестве государственных полномочий субъекта РФ фактически исключало бы из компетенции муниципальных образований часть собственных полномочий по решению вопросов местного значения, что не соответствует указанным нормам Конституции Российской Федерации и противоречило бы отраслевым федеральным законам, устанавливающим эти полномочия именно как полномочия по решению вопросов местного значения.