Экзамен зачет учебный год 2023 / Kommentariy_k_FZ_131-2

Соответственно, границы муниципального района должны быть установлены "с учетом транспортной доступности" административного центра для жителей всех поселений, входящих в его состав. Однозначного определения "пешеходной и транспортной доступности" в настоящее время нет. При определении границ муниципальных образований на практике руководствовались не данными принципами, а сложившимся административно-территориальным устройством.

Исключение из данного правила составляют:

-территории с низкой плотностью населения;

-отдаленные местности;

-труднодоступные местности.

Всписок исключений также следовало внести города федерального значения Москву и Санкт-Петербург, закрытые административные территориальные образования, наукограды, приграничные территории, для которых предусмотрен особый порядок организации местного самоуправления.

Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения.

Как уже отмечалось выше, данное требование корреспондируется с требованием ст.83 ЗК РФ, в соответствии с которым границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы.

Кроме того, в соответствии со ст.1 Федерального закона от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ "О землеустройстве" территории населенных пунктов являются объектами землеустройства. Определение местоположения границ объекта землеустройства (в том числе населенного пункта) осуществляется посредством выполнения работ по землеустройству (описанию местоположения границ объектов землеустройства). В результате таких работ согласно ст.20 Федерального закона от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ "О землеустройстве" подготавливается карта (план) объекта землеустройства, форма и требования к составлению которой утверждены постановлением Правительства РФ от 30 июля 2009 года N 621.

Таким образом, описание местоположения границ населенных пунктов вносится в государственный кадастр недвижимости на основании карты (плана) объекта землеустройства.

Порядок описания местоположения границ объекта землеустройства утвержден приказом Минэкономразвития России от 3 июня 2011 года N 267. Указанным Порядком, в том числе предусмотрено, что описание местоположения границ объектов землеустройства осуществляется с использованием сведений государственного кадастра недвижимости и то, что границы муниципальных образований, границы населенных пунктов не должны пересекать границы земельных участков в соответствии с внесенными в государственный кадастр недвижимости сведениями о таких земельных участках.

Кроме запрета на пересечение границами городских, сельских населенных пунктов границ муниципальных образований в соответствии ЗК РФ, рассматриваемая норма корреспондирует также с вышерассмотренной

нормой п.3 ч.1 комментируемой статьи о том, что в состав населенного пункта входят исторически сложившиеся земли и прилегающие земли общего пользования.

Так, Тульской областной Думой 28 февраля 2005 года принят Закон Тульской области N 555-ЗТО "О переименовании муниципального образования "город Богородицк и Богородицкий район" Тульской области, установлении границ, наделении статусом и определении административных центров муниципальных образований на территории Богородицкого района Тульской области". Частью 1 ст.3 указанного закона статусом городского поселения наделено муниципальное образование рабочий поселок Товарковский Богородицкого района и установлены его границы согласно картографическому описанию (приложение 4) и карте-схеме (приложение 2). Частью 2 ст.3 того же закона статусом сельского поселения наделено муниципальное образование Товарковское Богородицкого района и установлены его границы согласно картографическому описанию (приложение 8) и карте-схеме (приложение 2); село Товарково определено его административным центром.

При этом территория микрорайона совхоза "Товарковский" с расположенными на нем жилыми домами вошла в состав муниципального образования рабочий поселок Товарковский.

Жители указанных домов микрорайона совхоза "Товарковский" села Товарково обратились в суд с заявлением об оспаривании закона в части исключения территории, занятой жилыми домами микрорайона совхоза "Товарковский", из территории, на которой осуществляется местное самоуправление органами местного самоуправления муниципального образования Товарковское Богородицкого района Тульской области в части, касающейся установления границ муниципального образования, и включения территории, занятой указанными жилыми домами, в территорию, на которой осуществляется местное самоуправление органами местного самоуправления муниципального образования рабочий поселок Товарковский Богородицкого района Тульской области в части, касающейся установления границ муниципального образования.

При рассмотрении материалов дела Тульским областным судом установлено, что решениями исполкома Товарковского поселкового Совета депутатов трудящихся от 23 сентября 1975 года N 13 "Об отводе земельного участка под строительство центральной усадьбы совхоза Товарковский" и исполкома Богородицкого городского Совета депутатов трудящихся от 02 декабря 1975 года N 20 "О предоставлении в бессрочное пользование земельного участка под строительство центральной усадьбы совхоза Товарковский" указанному совхозу был выделен и предоставлен в бессрочное пользование земельный участок площадью 3 га под строительство центральной усадьбы совхоза "Товарковский". Жилой дом года N <...> микрорайона совхоза "Товарковский" был сдан в эксплуатацию в 1976 году, жилые дома года N <...> и года N <...> указанного микрорайона были сданы в эксплуатацию в 1986 году, что подтверждается техническими паспортами. Место проживания заявителей - микрорайон "Товарковский", с момента заселения жилого дома года N <...> то есть, начиная с 1976 года и на протяжении многих лет относился и до настоящего времени относится к территории, на которой управление осуществлялось сначала органами государственной власти села Товарково, а с введением местного самоуправления на территории Российской Федерации осуществляется органами местного самоуправления села Товарково (единый бюджет, выборные органы, регистрация места жительства, недвижимости, актов гражданского состояния, совершение нотариальных действий и т.п.); жители микрорайона совхоза "Товарковский", как жители села Товарково, участвовали

в выборах депутатов Товарковского сельского Совета, впоследствии - Собрания депутатов муниципального образования Товарковское; до настоящего времени платят местные налоги в бюджет муниципального образования Товарковское.

С учетом изложенного суд обоснованно сделал вывод о том, что территория села Товарково и, следовательно, сельского поселения - муниципального образования Товарковское, исторически сложилась в границах вместе с территорией микрорайона совхоза "Товарковский".

Однако, при установлении границ муниципального образования Товарковское и муниципального образования рабочий поселок Товарковский законодатель Тульской области, в нарушение указанных выше норм Федерального закона, разделил исторически сложившиеся земли населенного пункта село Товарково, не включив их часть, а именно микрорайон совхоза "Товарковский" с расположенными в нем жилыми домами года N <...> в состав сельского поселения Товарковское, а отнес их к территории муниципального образования - рабочий поселок Товарковский.

Учитывая изложенные выше обстоятельства, суд правильно пришел к выводу о противоречии закона Тульской области от 14 марта 2005 года N 555ЗТО, в оспариваемой части, федеральному законодательству указав, что оспариваемый закон области нарушает права заявителей, поскольку они лишаются социальных льгот, установленных для сельского населения, а также нарушает их право на осуществление местного самоуправления через избранных ими представителей в Собрание депутатов муниципального образования Товарковское (см. определение Верховного Суда РФ от 23 сентября 2009 года N 38-Г09-11).

В соответствии с п.13 ч.1 комментируемой статьи территория поселения не может входить в состав территории другого поселения. Таким образом, устанавливается критерий целостности территории муниципального образования, т.е. все муниципальное образование должно иметь непрерывную границу. Кроме того, границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта, территория поселения не может находится внутри территории другого поселения, границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.

Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района. Таким образом, распространение двухуровневой модели местного самоуправления на крупные города не осуществляется, т.к. признается нецелесообразным. Городской округ остается одноуровневым, т.е. он не входит в состав муниципального района и не содержит в своем составе самостоятельных городских и сельских поселений.

При этом надо учитывать, что в соответствии с ФЗ от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ введены еще два вида муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением и внутригородские районы. При этом в городском округе с внутригородским делением предусматриваются муниципальные образования второго уровня: внутригородские районы. При этом и на данный вид городских округов распространяются требования рассматриваемого пункта.

Границы муниципального района устанавливаются с учетом двух факторов:

- необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района;

- необходимости создания условий для осуществления на всей территории муниципального района отдельных переданных государственных полномочий.

Следовательно, территория муниципального образования должна быть такой, чтобы проживающее в ее границах население было объединено общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к ведению местного самоуправления. В этой связи на территории муниципального образования желательно наличие социальной и коммунальной инфраструктур, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных переданных государственных полномочий.

Территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района. Таким образом, определение территории муниципальных образований строится на следующих общих подходах:

- во-первых, вся населенная территория РФ делится на муниципальные образования;

- во-вторых, в районе создается двухуровневая модель местного самоуправления;

- в-третьих, при определении статуса и границ муниципального образования учитываются такие факторы, как численность и плотность населения, пешая и транспортная доступность, развитие инфраструктуры. Наличие муниципальной собственности (в отличие от Закона 1995 года) не является обязательным условием для создания муниципального образования.

Как указано выше, границы муниципальных образований устанавливаются законами субъекта РФ, при этом границы входящих в их состав населенных пунктов устанавливаются (изменяются) генеральными планами поселений (городских округов) - то есть, совсем другим документом. В связи с этим, с учетом того, что населенный пункт не является застывшим образованием, генеральные планы поселений и городских округов до сих разрабатываются, а в разработанные вносятся изменения, комментируемая статья содержит положение о том, что разделение населенных пунктов, влекущее несоответствие границ и (или) статуса муниципальных образований, существующих на день такого разделения, положениям п.5 ч.1 комментируемой статьи, должно осуществляться одновременно с изменением границ и (или) преобразованием таких муниципальных образований (см. ч.1.1 комментируемой статьи). Таким образом, при внесении изменений в генеральный план поселения (утверждаемый органами местного самоуправления) в части изменения границ населенного пункта, которое влечет за собой необходимость границ муниципального образования, соответствующие органы местного самоуправления одновременно должны выходить с инициативой о внесении изменений в закон субъекта РФ, установивший границы данного муниципального образования.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет условия наделения городского поселения статусом городского округа.

На статус городского округа могут претендовать только города, где есть "сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения и осуществления отдельных переданных государственных полномочий".

Инфраструктура составляет основу организации пространственного размещения жилой застройки, объектов муниципального хозяйства и социальной сферы на территории муниципального образования. Муниципальное хозяйство представляет собой сложный комплекс различных подотраслей, тесно связанных между собой и объединенных общей целью удовлетворения потребностей населения в муниципальных услугах. Инфраструктура муниципального образования - комплекс сооружений и коммуникаций, обеспечивающий функционирование и устойчивое развитие муниципального образования. Как правило, выделяют инженерную,

транспортную, социальную, жилищную и экологическую инфраструктуры.

________________

Система муниципального управления / под ред. В.Б.Зотова. СПб., 2008.

Городской округ представляет собой сложную социально-экономическую систему, включающую в себя следующие сферы:

а) градообразующая сфера: предприятия и организации:

-составляющие экономическую основу городского округа;

-предопределяющие облик городского округа;

-профессиональную и квалификационную структуру трудоспособного населения;

-стиль жизни;

б) градообслуживающая сфера, в том числе инженерная и транспортная инфраструктуры, а именно: здания, сооружения, коммуникации; данная сфера обеспечивает содержание жилищного фонда, предоставляет жилищные, коммунальные, транспортные, бытовые, торговые и другие муниципальные услуги;

в) социальная инфраструктура (организации, предоставляющие населению медицинские, образовательные, культурные, досуговые, физкультурноспортивные муниципальные услуги).

Комментируемый Закон устанавливает особые требования к развитию инфраструктуры городского округа: ее уровень должен обеспечивать не только возможность решения вопросов местного значения (см. , но и осуществления отдельных переданных государственных полномочий (см. .

При наделении городского поселения статусом городского округа должны учитываться перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения. Данный генеральный план принимается представительным органом поселения в соответствии со стратегией развития муниципального района и субъекта РФ, в состав которых входит данное городское поселение. При разработке генерального плана

также учитывается мнение населения, проживающего в данном городском поселении, так как в соответствии с комментируемым Законом проекты планов и программ развития муниципального образования в обязательном порядке выносятся на публичные слушания (см. .

3. Комментируемый Закон также вводит критерий определения территорий с низкой плотностью населения. К ним относятся территории, плотность населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в РФ. Перечень подобных поселений утвержден распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 года N 707-р. Согласно данному распоряжению к территориям с низкой плотностью населения относятся 140 районов и семь автономных округов в полном составе.

4 . Частью 4 комментируемой статьи соответственно устанавливается критерий определения территорий с высокой плотностью населения. К ним относятся территории, плотность населения в которых более чем в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в РФ. Перечень подобных поселений также утвержден распоряжением Правительства РФ от

25 мая 2004 года N 707-р.

Комментарий к статье 12. Изменение границ муниципального образования

1. Согласно ч.2 ст.131 Конституции РФ с учетом мнения населения допускается изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Комментируемый Закон развил это конституционное положение в комментируемой статье. Следует отметить, что, в отличие от предыдущего Закона, комментируемый Закон содержит гораздо большее количество норм, регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления.

Часть 1 комментируемой статьи впервые наделяет федеральные органы государственной власти правом выходить с инициативой изменения границ муниципального образования. С подобной инициативой теперь могут выступать: население муниципального образования, органы местного самоуправления и органы государственной власти РФ и ее субъектов.

В качестве основных причин, приводящих к необходимости изменения границ муниципального образования, могут быть названы государственные, муниципальные, общественные и частные интересы:

а) к государственным интересам относятся интересы РФ и субъектов РФ в обеспечении условий сохранения природных ресурсов, охраны государственных объектов историко-культурного и природного населения, территорий традиционного проживания коренных малочисленных народов;

б) муниципальными интересами являются интересы в обеспечении условий устойчивого социально-экономического развития поселений и межселенных территорий, функционирования муниципальных систем инженерной и транспортной инфраструктур;

в) общественными интересами в сфере градостроительной деятельности могут быть стремления ограничить вредное воздействие хозяйственной деятельности на окружающую среду, улучшение экологической ситуации и т.п.

Необходимость расширения территории муниципального образования может быть также связана с экономической целесообразностью. Например, для успешного развития и функционирования муниципального образования необходимо построить крупный промышленный или сельскохозяйственные комплексы или присоединить завод по изготовлению строительных материалов, который территориально размещается в другом муниципальном

образовании.

________________

Система муниципального управления / под ред. В.Б.Зотова. СПб., 2008.

С.114.

Предложения об изменении границ муниципального образования хотя бы одного из указанных субъектов должны быть рассмотрены в порядке, определенном законом субъекта РФ. Учет мнения населения соответствующих территорий при изменении границ муниципального образования должен обеспечиваться путем определения в законах субъектов РФ конкретной формы - местного референдума. Причем, согласно комментируемому Закону, инициатива населения об изменении границ муниципального образования должна реализоваться в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Соответственно, инициатива органов местного самоуправления и органов государственной власти об изменении границ муниципального образования должна оформляться решениями органов местного самоуправления и органов государственной власти.

Процесс изменения границ муниципального образования включает в себя, как правило, следующие этапы:

- выдвижение инициативы об изменении границ муниципального образования;

-выявление мнения населения;

-проведение голосования;

-принятие закона субъекта РФ об изменении границ муниципального образования;

-внесение изменений в устав муниципального образования;

-внесение изменений в государственный реестр муниципальных образований РФ.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет обязательность учета мнения населения по вопросам изменения границ муниципальных районов. Комментируемый Закон определяет, что изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного:

1)путем голосования, предусмотренного ч.3 ст.24 Закона, либо

2)на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном ст.25.1 Закона. В данном случае также обязательно учитывать мнение представительных органов соответствующих муниципальных районов. Часть 2.1 комментируемой статьи закрепляет обязательность учета мнения населения по вопросам изменения границ муниципальных районов. Однако мнение населения муниципального образования не всегда должно быть выражено через формы прямого волеизъявления или формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Согласие населения поселений и городских округов может быть выражено представительными органами соответствующих поселений и городских округов по вопросам изменения границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов.

Соответственно мнение населения муниципальных районов выражают представительные органы муниципальных районов. По данным вопросам не требуется проведения голосования граждан.

3. Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного ч.3 ст.24 Закона, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном ст.25.1 Закона, с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

4. В том случае, если изменение границ муниципальных районов и поселений не влечет переход населенных пунктов к территориям других муниципальных районов и поселений, проведение местного референдума, голосования жителей или схода граждан не требуется. Мнение населения в таком случае выражает соответствующий представительный орган местного самоуправления.

Положения ч.4 комментируемой статьи в соответствии с определением Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 года N 214-О-П "По жалобе гражданина Севашева Александра Васильевича на нарушение его конституционных прав ч.4 ст.12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предполагают учет мнения населения при соответствующем изменении границ муниципальных районов и поселений, что должно осуществляться в порядке, устанавливаемом в конкретизирующих содержащуюся в ч.4 ст.12 комментируемого Закона норму законах субъектов РФ, уставах и иных нормативных правовых актах муниципальных образований.

В связи с появлением нового вида муниципальных образований - городских округов с внутрирайонным делением и внутригородских районов, появилась необходимость в регулировании изменения границ. В соответствии с введенной ФЗ от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ ч.4.1 комментируемой статьи изменение границ внутригородских районов осуществляется с учетом мнения населения каждого из внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.

5. В соответствии с ч.5 комментируемой статьи уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно установленных Законом норм, не является достаточным основанием для инициирования процедуры изменения границ поселений. Отметим, что Законом иных ограничений для инициирования такой процедуры не установлено.

Если численность населения сельских населенных пунктов уменьшилась более чем на 50% относительно установленных законом норм (в поселении, состоящем из одного сельского населенного пункта, численность должна составлять не менее 1000 человек, на территориях с высокой плотностью населения - не менее 3000 человек), а также по иным причинам границы муниципальных образований могут быть изменены в порядке, установленном комментируемым Законом.

Комментарий к статье 13. Преобразование муниципальных образований

1. В ст.13 комментируемого Закона предусматривается возможность проведения преобразования муниципального образования. Под преобразованием муниципальных образований понимается процесс, протекающий в следующих формах:

-объединение муниципальных образований;

-разделение муниципальных образований;

-изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения;

-изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения;

-изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статуса городского округа;

-изменение статуса городского поселения в связи с лишением его статуса городского округа;

-изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением;

-изменение статуса городского округа в связи с лишением его статуса городского округа с внутригородским делением;

-присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением;

-выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

Дополнительно отметим, что комментируемая статья предусматривает также следующие способы преобразования муниципальных образований, которые могут затронуть городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы:

- объединение двух и более внутригородских районов (ч.3.2 комментируемой статьи);

- разделение внутригородского района с образованием двух или более внутригородских районов (ч.6.1 комментируемой статьи).

Территориальная организация местного самоуправления подвержена определенной динамике. Любое муниципальное образование может быть в дальнейшем преобразовано или упразднено. В отличие от преобразования процесс упразднения муниципального образования предполагает утрату местным сообществом, на базе которого было создано муниципальное образование, способности к самостоятельному осуществлению местного самоуправления (см. . Создание, преобразование и упразднение муниципального образования непосредственно связано с процессом установления и изменения его границ (см. комментарий к ст.11, .

Преобразование муниципальных образований в РФ в современных условиях - процесс нередкий, при этом в связи с определенными трудностями при реализации полномочий органов местного самоуправления на определенной, достаточно небольшой территории, (недостаточность финансов, трудовых ресурсов и пр.) - наиболее часто встречается