Экзамен зачет учебный год 2023 / Kommentariy_k_FZ_131-2
.pdf2 . Часть 2 комментируемой статьи допускает ограничение полномочий федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, комментируемым Законом и другими федеральными законами.
Например, в постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" указано, что Конституция РФ прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (ч.2 ст.15, ч.2 ст.132). Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и принятыми в соответствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей.
3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает, что в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, комментируемому Закону приоритет имеют Конституция РФ и комментируемый Закон.
Комментарий к статье 6. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления
1. В ч.1 комментируемой статьи закреплены общие полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления:
1) правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и в порядке, установленных комментируемым Законом. Из этого следует, что законом субъекта РФ отношения в сфере организации местного самоуправления могут регулироваться только в том случае, если имеется отсылка в комментируемом Законе;
2)правовое регулирование прав и обязанностей, ответственности органов государственной власти субъектов РФ, их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами. Здесь речь идет не только о комментируемом Законе, но и о других федеральных законодательных актах. В данном случае регулирование субъектом РФ прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти других субъектов РФ в сфере местного самоуправления также возможно только по прямому указанию федерального законодательства;
3)правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ
исубъектов РФ. Это означает, что субъект РФ своими нормативными актами не вправе устанавливать специальные полномочия или обязанности для органов местного самоуправления. Возложение на органы местного самоуправления полномочий по предметам ведения субъектов РФ или предметам совместного ведения означает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Таким образом, по смыслу нормы органы местного самоуправления выступают как субъекты муниципально-правовых отношений. Установление для них дополнительных прав, обязанностей и ответственности комментируемым Законом не предусмотрено;
4)правовое регулирование отношений в области местного самоуправления допускается в части регулирования передачи отдельных государственных полномочий субъекта РФ органам местного самоуправления в порядке ст.19 комментируемого Закона. В данном случае субъект РФ регулирует не порядок передачи осуществления отдельных государственных полномочий, а именно передачу конкретных полномочий конкретным законом.
Кроме указанных основных полномочий органов государственной власти в области местного самоуправления, комментируемый Закон закрепляет за органами государственной власти субъекта РФ целый комплекс функций:
1)установление границ территорий муниципальных образований (ст.10);
2)наделение городских поселений статусом городского округа (ст.11);
3)изменение границ муниципальных образований (ст.12);
4)преобразование муниципальных образований (ст.13);
5)изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа
(ст.13);
6) упразднение муниципального образования (ст.13.1);
7) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществлять контроль за их исполнением
(ст.19-21);
8)определение порядка проведения местного референдума (ст.22);
9)определение порядка проведения муниципальных выборов (ст.23);
10)определение порядка проведения голосования по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления (ст.24);
11)установление административной ответственности за нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления (ч.4 ст.32);
12)определение наименований представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования, местной администрации
(ст.34);
13)иные полномочия представительных органов муниципальных образований (ст.35);
14)установление дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района и городского округа
(ст.37);
15)утверждение условий контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ
(ст.37);
16)установление персонального состава конкурсной комиссии муниципального района (городского округа) (ст.37);
17)инициирование расторжения контракта с главой местной администрации (ст.37);
18)правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы (ст.42);
19)порядок организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ (ст.43.1);
20)требования по формированию, утверждению, исполнению местного бюджета и контролю за его исполнением (ст.52);
21)установление предельных нормативов размера оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в муниципальных образованиях, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых является основанием для предоставления дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципального образования (ч.2 ст.53);
22)установление нормативов отчислений от региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ, в бюджеты муниципальных образований (ст.58);
23)устанавливать нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ в соответствии с БК РФ и (или) законодательством РФ о налогах и сборах, в бюджеты муниципальных образований (ч.4 ст.59);
24)распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и (или) заменяющие данные дотации дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений (ст.60);
25)порядок образования районных и региональных фондов финансовой поддержки поселений и предоставления из них дотаций (ст.60, 61);
26)порядок расчета уровня бюджетной обеспеченности поселений в отчетном финансовом году, определения размеров указанных субвенций, централизации части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов
(ст.60, 61);
27)утверждение методики, по которой распределяются дополнительные субсидии для муниципальных образований (ч.2 ст.62);
28)определение общего размера субвенций, предоставляемых из бюджета субъекта РФ местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий
(ст.63);
29)установление ответственности за неисполнение муниципальных правовых актов (ч.3 ст.7);
30)временное осуществление полномочий органов местного самоуправления (ст.75) и т.п.
Основные особенности реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления состоят в следующем:
- данные полномочия ограничиваются сферами ведения субъектов РФ, а полномочия субъектов РФ в сферах совместного ведения с РФ, кроме того, ограничиваются пределами, установленными федеральными законами;
- установление общих принципов организации местного самоуправления относится к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ лишь постольку, поскольку это допускается комментируемым Законом.
2. Часть 2 комментируемой статьи допускает ограничение полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, комментируемым Законом и другими федеральными законами (см. .
3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает, что в случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта РФ, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции РФ, федеральным конституционным законам, комментируемому Закону и другим федеральным законам приоритет имеют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, комментируемый Закон и другие федеральные законы.
Комментарий к статье 7. Муниципальные правовые акты
1. Часть 1 комментируемой статьи наделяет субъектов, решающих вопросы местного значения, правом принимать муниципальные правовые акты.
Нормативные правовые акты - это акты, изданные в установленном порядке управомоченным органом, устанавливающие, изменяющие или отменяющие правовые нормы и соответственно меняющие объем прав,
обязанностей и ответственности субъектов. Нормативные правовые акты рассчитаны на многократное применение и длительное существование.
________________
Руководитель муниципального образования / под ред. И.А.Кокина. М., 2006. С.490.
В отличие от государственных актов, муниципальные правовые акты обладают следующими признаками:
а) в большинстве случаев принимаются по вопросам местного значения, как исключение могут быть приняты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
б) существует два основных способа принятия муниципальных правовых актов: непосредственно населением муниципального образования на местном референдуме или сходе и органом или должностным лицом местного самоуправления;
в) должны быть документально оформлены, т.е. они должны быть приняты в письменном виде с соблюдением всех необходимых реквизитов, к которым относятся название муниципального образования, наименование правового акта, подпись главы муниципального образования;
г) обязательны для исполнения на территории муниципального образования;
д) устанавливают, изменяют общеобязательные правила или имеют индивидуальный характер.
К субъектам, обладающим правом принимать муниципальные правовые акты, относятся:
-население муниципального образования;
-представительный орган муниципального образования;
-глава муниципального образования;
-глава местной администрации;
-иные органы и должностные лица местного самоуправления (например, контрольный орган муниципального образования, избирательная комиссия муниципального образования).
Вся совокупность нормативных и ненормативных актов муниципального образования представляет собой систему муниципальных правовых актов (см. . Среди них высшей юридической силой обладают:
-устав муниципального образования;
-оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном
референдуме или сходе граждан.
Устав муниципального образования - основной нормативно-учредительный акт, определяющий статус муниципального образования и особенности деятельности органов местного самоуправления, закрепляющий организационные, финансово-экономические и иные основы местного самоуправления на территории данного муниципального образования.
Иногда устав муниципального образования называют "малой конституцией", так как и конституция, и устав муниципального образования обладают рядом особенностей:
- предполагает наличие особого субъекта, от имени которого принимается устав (население муниципального образования);
- имеет учредительный характер (устав придает юридический характер сложившимся муниципальным отношениям);
- имеет всеобъемлющий и всеохватывающий характер правового регулирования (устав регулирует все стороны жизнедеятельности местного сообщества);
- обладает высшей юридической силой среди муниципальных правовых актов (все муниципальные правовые акты должны соответствовать уставу, а также заложенной в нем концепции, принципам и нормам);
- является основой для дальнейшего нормотворчества (для реализации устава необходимо принятие иных муниципальных правовых актов);
-обладает особым порядком принятия;
-является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления (см. .
Относительно решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан (см. , образуются полярные мнения. Многие специалисты отмечают, что в России население не привыкло участвовать в местном нормотворчестве, не понимает необходимость этого и не стремится к реализации своих прав. Свидетельством тому является, например, низкая явка населения на референдумы. С другой стороны, в законах отдельных субъектов РФ не предусматривается возможность для полноценного участия населения в принятии решений. В частности, закрепляется, что решения схода носят рекомендательный характер (Владимирская область), право граждан на принятие решений путем референдума ограничивается рамками только
наиболее важных вопросов (Нижний Новгород, Надым).
________________
Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2007. С.85.
Муниципальные правовые акты представительного органа муниципального образования оформляются в виде следующих решений:
1) решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (например, нормативные правовые акты, регламентирующие наиболее важные общественные отношения на местном уровне: порядок проведения муниципальных выборов, порядок управления муниципальной собственностью, организация межмуниципального сотрудничества и т.п.);
2) решения по вопросам организации деятельности органов муниципального образования (например, регламент местной администрации, регламент представительного органа муниципального образования, положения о постоянных комиссиях и т.д.).
По общему правилу решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
Акты, издаваемые главой муниципального образования, в зависимости от статуса главы муниципального образования могут быть оформлены в двух основных организационных формах:
1) постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае выполнения главой муниципального образования обязанностей главы представительного органа муниципального образования;
2) постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных переданных государственных полномочий, а также распоряжения по вопросам организации деятельности местной администрации в случае выполнения главой муниципального образования обязанностей главы местной администрации.
Муниципальные правовые акты, издаваемые иными должностными лицами местного самоуправления. К иным должностным лицам местного самоуправления относятся:
-глава (председатель) контрольного органа муниципального образования;
-председатель избирательной комиссии муниципального образования;
-заместители главы местной администрации;
-руководители структурных подразделений местной администрации и т.д.
Муниципальные правовые акты иных должностных лиц издаются в форме распоряжений и приказов.
2. Согласно ч.2 комментируемой статьи при реализации возложенных на них отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления также могут принимать соответствующие правовые акты, но лишь на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и законами субъектов РФ.
3 . Часть 3 ст.7 комментируемого Закона закрепляет обязательность муниципальных правовых актов и устанавливает пределы их действия в пространстве - территорию муниципального образования. Юридическая сила муниципальных правовых актов определяется тем, что при решении вопросов местного значения органы и должностные лица местного самоуправления наделены юридически-властными полномочиями, а при реализации отдельных государственных полномочий - государственно-властными.
За неисполнение муниципальных правовых актов на виновных может быть наложена ответственность, которая может носить различный характер (см. комментарий к ст.71-. Кроме того, неисполнение муниципальными служащими муниципальных правовых актов может повлечь дисциплинарную ответственность в соответствии с федеральными законами и законами
субъектов РФ.
________________
Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М., 2007. С.43.
4. Российская правовая система в качестве основополагающих принципов провозглашает принцип верховенства закона и иерархичности правовой системы. Часть 4 комментируемой статьи определяет место муниципальных правовых актов в системе правовых актов РФ. Вследствие того, что органы местного самоуправления являются низовым звеном публичной власти, муниципальные правовые акты должны соответствовать положениям всех вышестоящих нормативных актов.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить нормативным правовым актам РФ и субъектов РФ. Муниципальные правовые акты носят подзаконный характер.
5. Часть 5 комментируемой статьи регламентирует действия органов местного самоуправления в случае наличия коллизий между различными нормативными правовыми актами РФ или субъектов РФ. В таком случае орган местного самоуправления в соответствии с ч.2 ст.251 ГПК РФ вправе обратиться в суд с заявлением о признании федерального закона или иного нормативного правового акта РФ, либо закона или иного нормативного правового акта
субъекта РФ противоречащим закону полностью или частично. Орган местного самоуправления вправе обратиться в суд с требованием о признании акта противоречащим действующему законодательству по следующим вопросам:
________________
Там же. С.44.
-организации местного самоуправления;
-установления прав, обязанностей, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
До вступления в силу решения суда органы местного самоуправления не вправе принимать муниципальные правовые акты, противоречащие соответствующим положениям законов и иных нормативных актов РФ и субъектов РФ, содержание которых является предметом судебного рассмотрения.