Экзамен зачет учебный год 2023 / Kommentariy_k_FZ_131-2

- институты местного самоуправления как основа конституционного строя, одна их форм народовластия (ст.3, 12);

- институты правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления (ст.18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46);

-институты организации и функционирования местного самоуправления как особой публичной власти (ст.130-133);

-институт муниципальной собственности (ст.8, 132) и т.п.

Статьи Конституции РФ являются нормами прямого действия и подлежат непосредственному применению, в том числе судебными органами.

В развитие конституционных принципов местного самоуправления 28 августа 1995 года был принят ФЗ N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который в настоящее время не действует, но, однако, именно он закрепил существовавшую достаточно длительное время систему местной власти. В дальнейшем были приняты ФЗ от 26 ноября 1996 года N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", ФЗ от 25 сентября 1997 года N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (утратил силу) и другие.

Вместе с тем юристы часто отмечают, что текст ФЗ от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не был совершенен, концепция местного самоуправления не была до конца разработана. Далеко не все нормы, содержащиеся в законе, реализовывались на практике. В закон неоднократно

вносились изменения и дополнения. В процессе становления местного самоуправления выявился ряд непредусмотренных Законом вопросов (например, отсутствовала статья, посвященная местной администрации, не определялся статус главы муниципального образования и т.п.). Все это вызвало необходимость принятия комментируемого Закона.

________________

Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2007. С.65.

Комментируемый Закон определяет:

1)общие положения организации местного самоуправления (см. ;

2)принципы территориальной организации местного самоуправления (см. ;

3)перечень вопросов местного значения для каждого типа муниципального образования (см. ;

4)порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (см. ;

5)формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления (см. ;

6) систему органов и должностных лиц местного самоуправления (см. ;

7) систему муниципальных правовых актов, порядок их подготовки, вступления в силу, приостановления действия и отмены (см. ;

8)финансово-экономическую основу местного самоуправления (см. ;

9)порядок осуществления межмуниципального сотрудничества (см. ;

10)основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления (см. ;

11)особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, в закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, на приграничных территориях (см. ;

12)порядок вступления в силу комментируемого Закона и особенности осуществления местного самоуправления в переходный период (см. .

Комментируемый Закон является наиболее масштабным законом, требующим принятия нормативно-правовых актов на всех уровнях власти и длительных подготовительных работ по его реализации.

Нормы, регулирующие вопросы организации местного самоуправления, содержатся и в федеральных кодификационных законах - кодексах. Так, Гражданский кодекс РФ (далее - ГК РФ) определяет, какое имущество является муниципальным, закрепляет положения о порядке образования, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Основные принципы организации местных финансов, источники формирования муниципальных финансовых ресурсов закреплены в Бюджетном кодексе РФ (далее - БК РФ). Налоговый кодекс РФ (далее - НК РФ) закрепляет перечень местных налогов и сборов, определяет налоговые ставки. Земельный кодекс РФ (далее - ЗК РФ) закрепляет полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере. Градостроительный кодекс РФ (далее - ГрК РФ) подразделяет городские, сельские подразделения на виды в зависимости от численности населения, устанавливает требования к описанию и утверждению границ муниципальных образований. ЗК РФ закрепляет полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере. Ряд положений о полномочиях органов местного самоуправления по соответствующим вопросам содержится также в Лесном кодексе РФ (далее - ЛК РФ), Водном кодексе РФ (далее - ВК РФ).

Федеральные законы, регулирующие вопросы местного самоуправления, можно разделить на две группы:

а) законы, регулирующие только отдельные вопросы муниципального управления, например, Федеральный закон от 26 ноября 1996 года N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", Федеральный закон от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Федеральный закон от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества";

б) отраслевые законы, регулирующие отдельные отрасли или сферы общественной жизни. Данные законы не относятся к специальным правовым актам о местном самоуправлении и составляют законодательную основу других отраслей права, но в той или иной степени затрагивают вопросы местного самоуправления. Например, Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие

в референдуме граждан Российской Федерации", Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", Федеральный закон от 29 декабря 1994 года N 78-ФЗ "О библиотечном деле", Федеральный закон от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и т.п.

Как правило, в отраслевых законах присутствуют разделы, закрепляющие полномочия органов местного самоуправления в конкретных отраслях и сферах, что во многом дополняет комментируемый Закон. Так, полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны атмосферного воздуха закрепляются в Федеральном законе от 4 мая 1999 года N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", в сфере гражданской обороны - в Федеральном законе от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ "О гражданской обороне". Следует отметить, что отраслевые законы принимались в разное время и часто до принятия комментируемого Закона. Возникшие в федеральных законах правовые пробелы и противоречия приводят на практике к правовым коллизиям и сложностям в применении норм права. Вместе с тем в законодательстве четко закреплено, что случае противоречия федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы

В настоящее время насчитывается более 300 федеральных законов, в которых содержатся муниципально-правовые нормы. Кроме того, правовую основу местного самоуправления составляют около 1600 федеральных подзаконных актов. В их числе свыше 500 указов Президента РФ, более 1100 постановлений Правительства РФ, нормативные акты иных федеральных

органов исполнительной власти.

________________

Правовое регулирование местного самоуправления в России, субъекте Российской Федерации: Пособие к электронному учебно-методическому комплексу "Стратегия развития муниципальных образований". Часть I / под ред. В.В.Бакушева. М., 2007. С.36.

Важную роль в правовом регулировании муниципального управления играют указы Президента РФ. Именно указами Президента РФ закреплялись основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления, реформировалась система муниципального управления; развивались отдельные его аспекты, например, жилищно-коммунальное хозяйство; проводились преобразования муниципальных органов охраны правопорядка; решались иные вопросы.

Указы Президента РФ издаются на основе Конституции РФ и федеральных законов в их развитие или для восполнения пробелов в законодательном правовом урегулировании местного самоуправления.

Среди Указов Президента РФ можно назвать, например: Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 года N 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации", Указ Президента РФ от 2 ноября 2007 года N 1451 "О Совете при Президенте РФ по развитию местного самоуправления", Указ Президента РФ от 15 октября 1999 года N 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" и др. Источником права также являются ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ.

Значительное место в правовых основах организации муниципального управления также занимают постановления Правительства РФ. Например, постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 года N 1251 "О

Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления" и др.

Нормативные правовые акты Правительства РФ развивают и конкретизируют содержащиеся в законах, указах Президента РФ нормы по вопросам местного самоуправления.

Особое место в системе федеральных нормативных актов о местном самоуправлении занимают решения судебных органов, и в первую очередь постановления Конституционного Суда РФ. Например, постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области".

Конституционный Суд РФ не осуществляет правотворческой функции, однако его решения имеют общеобязательный характер. Вопросы местного самоуправления являются одной из основных проблем, по которым Конституционный Суд РФ выносил решения. Постановления Конституционного Суда РФ о местном самоуправлении, как правило, содержат целый комплекс положений, имеющих нормативный характер и относящихся к порядку решения следующих вопросов:

- определения и изменения территориальных основ местного самоуправления;

-определению структуры органов местного самоуправления;

-взаимоотношениям муниципальных и государственных органов власти;

-порядку делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления;

-осуществлению государственного (административного) контроля за органами местного самоуправления;

-порядку приватизации отдельных объектов муниципальной собственности;

-защите муниципальных избирательных прав граждан;

-порядку отзыва выборных лиц местного самоуправления и т.д.

________________

Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. М., 2009. С.74.

Решения Конституционного Суда вступают в силу немедленно после провозглашения, действуют непосредственно и не подлежат утверждению другими органами и должностными лицами.

И, наконец, вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в различных сферах урегулированы в актах федеральных министерств, служб, агентств.

Третью группу составляют нормативно-правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов РФ, которые регулируют вопросы

организации и деятельности местного самоуправления в порядке, установленном комментируемым Законом (см. . Особое место среди них занимают Уставы (Конституции) субъектов РФ, в которых, как правило, правовое регулирование местного самоуправления осуществляется отдельной главой. Затем идут законы субъектов РФ о местном самоуправлении.

Законы о местном самоуправлении приняты в основном во всех субъектах РФ. В них, как правило, устанавливаются:

-основные понятия и термины местного самоуправления;

-правовая основа местного самоуправления;

-основные принципы местного самоуправления;

-организационно-правовой статус муниципальных образований субъекта

РФ;

-процедура регистрации уставов муниципальных образований;

-формы прямого волеизъявления жителей и другие формы осуществления местного самоуправления;

-система и способы формирования органов местного самоуправления;

-компетенция органов местного самоуправления;

-механизмы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;

-финансово-экономические основы местного самоуправления;

-формы межмуниципального сотрудничества;

-правовые гарантии местного самоуправления;

-формы ответственности органов местного самоуправления, а также контроль и надзор за их деятельностью.

В большинстве субъектами РФ также приняты законы о референдумах; о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований; о порядке отзыва депутата представительного органа и иных выборных лиц местного самоуправления; о правовых актах органов местного самоуправления; о порядке регистрации уставов муниципальных образований; о порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ; о муниципальной службе; об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; о бюджетном устройстве и бюджетном процессе; о порядке ведения реестра объектов, находящихся в муниципальной собственности, и другие. Законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении формировалось одновременно с федеральным законодательством, а в некоторых субъектах даже с некоторым опережением.

Четвертую группу составляют муниципальные правовые акты (см. комментарий к ст.7 и . В отличие от ФЗ от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", комментируемый Закон содержит четкий перечень наименований правовых актов, принимаемых в муниципальном образовании:

1)устав муниципального образования (см. ;

2)правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан

(см. ;

3)нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования (решения по вопросам организации жизнедеятельности муниципального образования и по вопросам внутренней организации деятельности органов местного самоуправления);

4)правовые акты главы муниципального образования (в форме постановлений издаются нормативные акты, в форме распоряжений - решения по конкретным вопросам оперативного характера и индивидуальные акты);

5)правовые акты главы местной администрации (постановления и распоряжения);

6)правовые акты иных органов и должностных лиц местного самоуправления, адресованные подчиненным административным структурам, поэтому правовой формой этих правовых актов являются распоряжения и приказы.

Органы местного самоуправления также вправе заключать соглашения о передаче осуществления части своих полномочий; на объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения; договоры с органами территориального общественного самоуправления на осуществление хозяйственной деятельности с использованием средств местного бюджета и т.п.

Муниципальные правовые акты издаются в процессе практического решения задач и осуществления функций местного самоуправления. Правовые акты органов местного самоуправления устанавливают, изменяют и прекращают муниципально-правовые отношения.

2. Согласно ч.2 комментируемой статьи изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных комментируемым Законом, возможно только путем внесения изменений и дополнений в комментируемый Закон. Это означает, что установление и изменение общих принципов организации местного самоуправления является исключительной прерогативой федерального законодателя. Субъекты РФ не вправе своими нормативными актами устанавливать иные принципы организации местного самоуправления, ограничивать реализацию установленной комментируемым Законом системы принципов. Введение подобной нормы необходимо для обеспечения стабильности законодательных основ местного самоуправления, обеспечения единства построения и функционирования системы местного самоуправления на всей территории РФ и гарантирования прав граждан на местное самоуправление.

При этом возможным остается изменение отдельных аспектов организации местного самоуправления путем внесения изменения в другие нормативные акты, если эти изменения не противоречат комментируемому Закону. Так, например, ст.14 комментируемого Закона относит к вопросам местного значения поселения обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения. Конкретные полномочия органов местного самоуправления в этой сфере устанавливаются иными законодательными и подзаконными актами, и вполне могут изменяться, не

выходя за рамки указанного вопроса местного значения.

________________

Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М., 2007. С.35.

Комментарий к статье 5. Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления

1. В соответствии с Конституцией РФ (п."н" ч.1 ст.72) установление общих принципов организации системы местного самоуправления относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ, соответственно ст.5 и 6 комментируемого Закона определяют полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в этой сфере. Всего комментируемый Закон закрепляет за органами государственной власти РФ четыре вида полномочий в области местного самоуправления:

а) определение общих принципов организации местного самоуправления в РФ (принципы самостоятельности местного самоуправления, организационного обособления, законности, соблюдения прав и свобод граждан в области местного самоуправления, многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления, выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и другие);

б) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления по предметам ведения РФ и в пределах полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;

в) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению;

г) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном комментируемым Законом.

Таким образом, органы государственной власти РФ в области местного самоуправления решают следующие вопросы:

1)обеспечение прав граждан на осуществление местного самоуправления,

аименно:

а) установление прав граждан на местное самоуправление (см. ;

б) закрепление оснований и порядка ограничения прав граждан на местное самоуправление (см. ;

в) определение форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления (см. ;

г) определение прав иностранных граждан в области местного самоуправления (см. ;

д) обеспечение государственных гарантий прав населения на осуществление местного самоуправления (см. ;

2) осуществление полномочий государственных органов в области местного самоуправления, в том числе определение случаев и порядка осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъекта РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления (см. комментарий к ч.2 ст.5, ;

3) территориальная организация местного самоуправления:

а) установление принципов территориальной организации местного самоуправления (см. ;

б) утверждение перечня субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью населения (см. ;

в) утверждение перечня субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с высокой плотностью населения (см. ;

г) установление порядка реализации инициативы населения об изменении границ муниципального образования, о преобразовании муниципального образования (см. комментарий к ч.1 ст.12; ;

4) закрепление перечня вопросов местного значения для разных типов муниципальных образований и определение полномочий органов местного самоуправления по их решению, а также установление принципов правового регулирования полномочий органов местного самоуправления (см. ;

5) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (см. , а именно:

а) определение порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (см. ;

б) издание нормативных правовых актов по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и осуществляет контроль за их исполнением; устанавливает случаи издания таких актов (см. ;

в) осуществление государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств (см. ;

6) формирование системы органов местного самоуправления:

а) установление общих принципов формирования системы органов местного самоуправления (см. ;

б) закрепление перечня вопросов исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления (см. комментарий к ч.10, ;

в) установление оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, главы местной администрации, депутата представительного органа местного самоуправления (см. комментарий к ч.5

ст.36, ч.10 ст.37, ;

г) установление гарантий прав депутатов представительного органа местного самоуправления (см. комментарий к ч.8, ;

д) определение порядка государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц (см. ;

е) осуществление правового регулирования муниципальной службы (см. .

7) правовое регулирование экономической основы местного самоуправления (см. :

а) установление перечня имущества, находящегося в собственности муниципальных образований (см. ;

б) установление порядка и сроков отчуждения муниципального имущества, а также образования особенностей возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, порядка учета муниципального имущества (см. комментарий к ч.6 ст.50; ;

в) установление принципов формирования и исполнения местных бюджетов (см. ;

г) установление принципов выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований (см. комментарий к ст.60, ;

8) регулирование организационных вопросов межмуниципального сотрудничества (см. ;

9) правовое регулирование ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (см. :

а) установление оснований ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления:

- представительного органа муниципального образования перед государством (см. ;

- главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством (см. ;

- органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования (см. ;

-органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими

июридическими лицами (см. ;

б) установление ответственности за неисполнение муниципальных правовых актов органов местного самоуправления (см. ;

в) определение оснований и порядка временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (см. ;

г) определение органов, уполномоченных осуществлять надзор за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, муниципальных правовых актов (см. ;

10) правовое регулирование особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения, наукоградах, на приграничных территориях, в закрытых административно-территориальных образованиях (см. .