Часть III регулирует вопросы ратификации Хартии и вступление ее в силу.

14.3. Основные модели (системы) самоуправления и управления в зарубежных странах

В зарубежных странах встречаются различные модели (системы) осуществления публичной власти на местах.

Англосаксонская система присуща Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряду других стран. Характе- ризуется весьма значительной самостоятельностью органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения и разделением функций местного самоуправле- ния и государственного управления на местах. Данной модели присуще отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, опекающих местные пред- ставительные органы. Для решения местных вопросов в административно-территориальных единицах (графствах в Англии и Уэльсе, областях и округах в Шотландии, граф- ствах, округах, тауншипах в США, Канаде, Австралии) жителями избираются местные представительные органы – советы (правления), сроком на два-четыре года. Существует институт контроля за деятельностью органов местного са- моуправления: через центральные министерства (например, инспектирование деятельности муниципальных органов, осуществляемое Министерством образования и науки, внут- ренних дел (полицейская и противопожарные службы) по вопросам своей компетенции), а также через судебные ор- ганы, т. е. косвенный контроль. Данная система не предпо- лагает прямого контроля путем назначения из центра на места чиновников, осуществляющих контроль за законно- стью действий выборных органов.

Романо-германская (континентальная) система сложи- лась в большинстве стран. Это континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток. Романо-германская система характеризуется со- четанием в органах на местах функций местного само- управления и функций государственной власти. Она стро- ится на основе сочетания выборности и назначаемости местных органов. Так, во Франции органами местного самоуправления в коммунах являются коммунальные со- веты, избираемые населением, мэр и его заместители, образующие муниципалитет. Исполнительная власть на уров- не коммун осуществляется мэром и его помощниками, которые избираются на 6 лет муниципальным советом из числа своих членов. Мэр сочетает функции главы муници- пального образования и государственного чиновника.

Иберийская система сложилась в Испании (хотя на сего- дняшний день она Испании несвойственна), имеет место в ряде испаноговорящих государств Латинской Америки.

При иберийской системе местного самоуправления и управления население административно-территориальных единиц (в том числе общин, муниципий) избирает совет и главное должностное лицо данной административ- ной единицы (алькальда, регидора, префекта, мэра); иногда избирается коллегия должностных лиц. В некоторых странах главное должностное лицо избирается не населе- нием, а советом. Префект (регидор и т. п.) одновременно является председателем совета, его исполнительным орга- ном и утверждается правительством (президентом, мини- стром внутренних дел) как его представитель в данной ад- министративно-территориальной единице. Он обладает правом контроля за деятельностью совета. Словом, алькальд (регидор и др.) сосредоточивает в своих руках основные рычаги местного руководства и обладает большой властью. Правда, контроль почти не применяется: алькальду как председателю совета предоставляются широкие возможно- сти не принимать в совете решения, которые он же будет вынужден позднее отклонить.

Система Советов характерна для стран, относящихся к социалистическим (Китай, КНДР, Куба, Вьетнам). В ос- нове этой системы лежит отрицание принципа разделения властей, Советы являются высшим органом государствен- ной власти на соответствующей территории, а не органом самоуправления. Подобный подход закреплен в Конститу- ции Кубы 1976 года, которая характеризует местные ас- самблеи как высшие органы государственной власти на местах, осуществляющие в пределах своего круга ведения государственные функции в соответствующих территори- альных единицах (ст. 101, 102). Советы в свою очередь из- бирают коллегиальные органы государственного управления в данной административно-территориальной единице – ис- полнительные комитеты. Они действуют согласно принципу двойного подчинения: вышестоящему органу управления и соответствующему местному совету. Все органы государства считаются производными от советов и им подчиненными. Нельзя не учитывать, что в социалистических странах ре- альная власть принадлежит партийным организациям коммунистической партии, функционирующим на различ- ных уровнях административно-территориального деления и принимающим все важнейшие решения.

Следует также отметить, что наряду с рассмотренны- ми моделями существуют и другие формы местного управления и самоуправления. В некоторых странах Африки и Океании, сохранившим племенное устройство (трайболизм – приверженность к культурно-бытовой, культовой и общественно-политической племенной обособленности) вожди племени в соответствии со своим положением стано- вятся местными администраторами.

Компетенцию органов самоуправления можно разде- лить на первичную и вторичную.

Первичная компетенция – это то, что можно назвать ме- стными делами: чистота улиц, правильность застройки, система школьного образования, органы здравоохранения, парки, скверы, забота о бездомных, престарелых и т. д.

Вторичная компетенция – это круг вопросов, которые прямо не относятся к местным делам и в которых более заинтересована центральная власть: учет избирателей, призывников, мероприятия оборонного характера и т. д. Объем компетенции местных органов зарубежных стран постепенно увеличивается, в том числе в таких важных сферах, как просвещение, дорожное строитель- ство, коммунальное хозяйство и т. д. Права местных орга- нов в унитарных государствах закрепляются законами и актами правительства, в федеративных государствах – субъектами федерации. В некоторых случаях органы мест- ного самоуправления могут обращаться в законодатель- ные органы с просьбами, петициями об издании зако- нов или других актов, которые предоставили бы им до- полнительные права. Некоторые дополнительные права могут быть предоставлены без издания новых законов, на уровне подзаконных актов.

Основные методы муниципальной деятельности – непосредственное регулирование и управление.

Регулирующая деятельность – это выдача лицензий на право торговли, содержание различных предприятий быто- вого обслуживания, кинотеатров, театров, выдача разреше- ний на занятие промыслами, установление правил торговли, застройки, поведения в общественных местах, выделение земельных участков под строительство и т. д. Управленческой деятельностью можно назвать руководство предприятиями, которые составляют муниципальную собственность. Обыч- но это предприятия коммунального транспорта, коммуналь- ного хозяйства, бытового обслуживания.

Полномочия муниципальных органов классифициру- ются на определенные группы:

1) в сфере финансово-экономической деятельности (принятие местного бюджета, участие в экономических и социальных проектах путем выпуска либо покупки акций, сбор различных денежных средств);

2) в области охраны общественного порядка (в веде- нии местных органов и их исполнительных комитетов часто находятся местные полицейские силы);

3) в области коммунального обслуживания, благоуст- ройства и охраны окружающей среды (развитие транспор- та, дорожное регулирование, местное дорожное строитель- ство, санитарное состояние городов – контроль за тем, как соблюдается законодательство по охране природы, борьба с загрязнением воды, воздуха и т. д.);

4) в социальной сфере (организация помощи неиму- щим, престарелым, инвалидам).

Источники доходов местных органов власти: 1) местные (муниципальные) налоги и сборы:

а) муниципальный подоходный налог; б) налог со стоимости земли; в) налог с доходов компаний; г) налог с собственности (его платят домовладель- цы, владельцы хозяйственных сооружений и земель- ных участков); 2) компенсации за услуги, оказываемые местными органами:

а) выдача разрешений на торговлю; б) потребительские платежи (за воду, вывоз и унич- тожение мусора и т. п.); в) штрафы, налагаемые местными властями. 3) государственные субсидии – выплаты из общего- сударственного бюджета. Субсидии бывают трех видов:

а) общие субсидии, выплачивающиеся регулярно; б) целевые субсидии, которые также выплачиваются регулярно, но на конкретные цели (на образование, куль- туру и т. д.);

в) специальные дотации для отдельных муниципали- тетов, городов и т. д.

Так, в США штатами покрывается 34% всех расходов местных органов, в Канаде вышестоящими властями суб- сидируется 50% расходов местных органов, в ФРГ – 41%.