Информационное обеспечение государственного управления - Никитов В. А
..pdfЖизненный цикл информационного обеспечения государственного управления
Сфера правового регулирования информационного обеспече ния государственного управления должна охватывать весь его
э*сизненный цикл: ''проектирование — создание — эксплуатация
— замена''. Последний этап замены характеризуется процессами поддержания его в актуальном состоянии. Возможны стратегии замены систем по критерию интегральных эксплуатационных расходов или по принципу переоценки.
Система прав, обязанностей и ответственности в сфере информационного обеспечения государственного управления
Государственная политика по информационному обеспе чению должна проводиться по многим взаимоувязанным на правлениям, прежде всего Правительство Российской Феде рации обязано разрабатывать государственные программы в об ласти информационного обеспечения гра:ж:дан, государства, общества.
Следует законодательно закрепить ряд прав органов государ ственной власти и управления в рассматриваемой сфере, одно из них — право на формирование программ информационного обеспечения на основе выявления и обобщения информационных потребностей пользователей (потребителей) информации, кото рые должны содержать прогнозируемые долгосрочные, средне срочные, краткосрочные и оперативные требования к содержа нию, виду, объему, источникам, регламенту и порядку представ ления необходимой пользователям (потребителям) информации.
Прежде чем формировать такие программы, органы государ ственной власти и управления должны иметь право на получение
сведений об информационных системах, сетях, ресурсах, услугах, а право на их деятельность по созданию информационного обес печения, распространению информации и информационных услуг
должно определяться законодательно. Реализация этого права осуществляется в порядке, определенном Федеральным законом "Об информации, информатизации и защите информации".
Обязанности органов государственной власти и управления це
лесообразно изложить в |
виде ряда законодательных |
норм, |
а именно они обязаны: |
|
|
формировать информационные ресурсы в соответствии с их |
||
компетенцией, |
|
|
выдавать информацию из государственных ресурсов другим |
||
государственным органам, |
организациям и физическим |
лицам |
20
в установленные сроки и за установленную стоимость, эффектив но использовать национальные информационные ресурсы в про цессе государственного управления,
сохранять и поддерживать государственные информационные ресурсы в актуальном состоянии,
обеспечивать сохранение государственной, коммерческой, служебной и личной тайны при формировании и использовании государственных информационных ресурсов.
В этой связи необходимо также законодательно закрепить
ответственность за следующие нарушения:
отсутствие полноты и несвоевременность формирования ин формационных ресурсов в соответствии с компетенцией органа государственной власти и управления,
несвоевременность предоставления или отказ от предостав ления информации другим законно заинтересованным органам государственной власти, а также организациям и физическим лицам;
предоставление органам государственной власти и управле ния недостоверной и некачественной информации,
нарушение государственной, коммерческой, служебной и лич ной тайны;
порча или утрата документов; сокрытие, умышленное искажение информации об источниках
угроз, недостоверность и ложность информации, создаваемой и рас
пространяемой СМИ, нарушение прав интеллектуальной собственности на инфор
мацию, неустановление правил предоставления информации,
нарушение правил получения и потребления информации, незаконное получение и использование информации с ограни
ченным доступом, создание некачественных информационных технологий
и средств их обеспечения, нарушение прав и свобод личности, связанных с информацией,
незаконное использование персональных данных, компьютерные преступления, нарушение запрета отнесения открытой информации к инфор
мации с ограниченным доступом, нарушение правил лицензирования и сертификации в инфор
мационной сфере; нарушение в пользовании глобальными информационными
сетями и системами, в том числе сетью Интернет. Финансирование и экономическое регулирование деятельнос
ти в этой области следует осуществлять из федерального и мест-
21
ных бюджетов по статье расходов "Информатика" ("Информа ционное обеспечение"), если речь идет об органах государствен ного управления. Но системы информационного обеспечения, сети и технологии могут быть объектами собственности физичес ких и юридических лиц, государства. Права собственности и ав торства в этом случае регулируются Федеральным законом "Об информации, информатизации и защите информации".
В процессе деятельности используются современные элек тронные системы и средства для коллективного анализа и обсуж дения принимаемых решений. Это относится, например, к заседа ниям органов власти Российской Федерации с использованием средств отображения результатов голосования. Поэтому и здесь необходимо предусмотреть следующие нормы:
информация, предоставляемая пользователям в режимах их коллективного и индивидуального информирования с примене нием ситуационных центров, ситуационных комнат, средств ото бражения и оперативной передачи данных (видеоконференций, экранов, табло, средств проведения селекторных совещаний), подлежит обязательному электронному протоколированию и до кументированию,
информационное обеспечение оперативной деятельности ор ганов государственной власти и управления с использованием электронных систем для перевода с одного языка на другой должно сертифицироваться и лицензироваться в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Для обеспечения требуемой оперативности и достоверности приема, передачи и представления информации органам государ ственной власти и управления применяются электронная циф ровая подпись, электронное визирование документов.
Правовой ремсим информационно-аналитической и документационной деятельности
Для осуществления этих видов деятельности важно законода тельно закрепить целый ряд норм.
Ответственность за своевременность подготовки, полноту, достоверность, непротиворечивость и сопоставимость информа ционных данных, полученных по результатам информационноаналитических исследований, несут юридические и физические лица, подготовившие эти данные, материалы, рекомендации и ва рианты решений.
Проведение информационно-аналитических исследований не должно вести к нарушению государственной, коммерческой, слу жебной и личной тайны.
22
Информационно-аналитические исследования, проводимые юридическими и физическими лицами по заказам органов госу дарственной власти, оформляются между ними договором.
Если исследования выполняются иностранными гражданами и организациями на территории Российской Федерации, то они не должны противоречить законодательству Российской Федерации.
Для проведения таких исследований используются все виды государственных и негосударственных информационных ресур сов и систем информационного обеспечения, во втором случае
— по договорам между органами государственной власти и вла дельцами соответствующих информационных ресурсов и систем.
Результаты исследований, проведенных юридическими и фи зическими лицами, оформляются в виде документированной ин формации и относятся к государственным информационным ре сурсам, подлежащим учету и защите в составе государственного имущества.
Представление пользователям информации должно обеспечи ваться в трех режимах:
регламентном, т. е. в соответствии с заявленной ими пери одичностью представления данных;
по запросам (заданиям), т. е. в соответствии с содержанием запросов (заданий) на выдачу требуемой информации;
незамедлительно, когда речь идет об ^шформации, требующей принятия пользователями оперативных решений.
Что касается очередности, то она определяется системой при оритетов, задаваемой органами государственной власти.
Документационная деятельность (документооборот) органов государственной власти должна охватывать полный жизненный цикл нормативных правовых актов, обеспечивая необходимой информацией текущее и перспективное планирование нормотворческих работ, внесение проектов нормативных правовых актов, разработку проектов нормативных правовых актов в требуемые сроки, согласование, экспертизу, визирование, принятие, подпи сание, вступление в силу, официальное опубликование, государ ственную регистрацию, контроль исполнения.
Организация этой деятельности включает следующие ком плексные функции:
прием, учет и организация исполнения входящих документов ("Прием документов"),
подготовка, оформление, согласование и рассылка докумен тов ("Исполнение документов"),
подготовка, оформление, согласование, выпуск, рассылка и опубликование решений ("Выпуск решений"),
контроль подготовки, прохождения и исполнения документов, поручений и решений ("Контроль"),
23
архивное хранение документов и решений ("Архив"), справочно-информационная поддержка подготовки и испол
нения решений и документов ("Справка").
Полнота жизненною цикла документооборота обеспечивает ся функциональными блоками операций: прием, исполнение, под готовка текстов, визирование, контроль документов, контроль решений, выпуск, рассылка, опубликование, архив, справка.
Создание и сопровомедеиие систем информационного обеспечения органов государственной власти и управления
Данные системы можно разделить на следующие виды: федеральные системы информационного обеспечения, системы информационного обеспечения, находящиеся в сов
местном ведении Российской Федерации, ее субъектов и местных органов (далее — системы совместного ведения),
системы информационного обеспечения субъектов Российской Федерации,
негосударственные системы, используемые в интересах предо ставления информационных услуг органам государственной власти и управления»
Системы информационного обеспечения на федеральном уровне создаются по решению федеральных органов государст венной власти и управления. Системы совместного ведения — по решению федеральных и органов власти и управления субъектов Российской Федерации, системы информационного обеспечения субъектов Российской Федерации — соответственно на основании решений органов власти и управления этих субъектов.
Для организации негосударственных систем достаточно реше ния юридических и физических лиц.
Создание и сопровождение этих систем осуществляют ор ганизации, юридические и физические лица, уполномоченные на ведение этого вида экономической деятельности в области ин форматизации, в первых двух случаях финансирование следует предусмотреть в федеральном бюджете в статье расходов "Ин форматика" ("Информационное обеспечение"), для субъектов Федерации необходимые средства выделяются из бюджетов са мих субъектов, что касается юридических и физических лиц, владеющих негосударственной формой собственности, они осу ществляют эти мероприятия за счет своих средств.
ГЛАВА 2
ЭТАПЫ СОЗДАНИЯ АВТОМАТИЗИРОВАННЫХ СИСТЕМ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Для формирования концепции и законодательной базы инфор мационного обеспечения органов государственной власти и управ ления Российской Федерации весьма уместно проанализировать ранее существовавпше тенденции и этапы государственной поли тики в этой области, в том числе в создании автоматизированных систем управления на уровне предприятий, отраслей. Правитель ства и Верховного Совета СССР. Поскольку системы этого класса предназначались для сбора, накопления, обработки, хранения и выдачи информации органам власти и управления разных уровней и включали в себя информационные ресурсы, организаци онно-функциональное, функциональное, программное, техничес кое, технологическое, правовое, кадровое и финансовое обеспече ние, целесообразно, на наш взгляд, именовать их для общности автоматизированными системами информационного обеспечения соответствующих организационных структур.
Как мы уже отмечали, начиная с 60-х годов заметно стала активизироваться и расишряться деятельность органов отечест венной информационной инфраструктуры, их базовую основу составили автоматизированные системы управления. Все больше коллективов специалистов различного профиля (по экономике, автоматизации управления, информационным технологиям, сис темному анализу, моделированию, телекоммуникациям и т. д.) включаются в процесс формирования новой информационной индустрии, оказывают существенное влияние на все сферы жизне деятельности общества. В результате стала складываться все более четкая линия государства на решительное улучшение поло жения в этой сфере. По своей сути эти внедряемые поэтапно соответствуюпще АСУ были средствами обеспечения информа цией процессов управления на уровне предприятий, отраслей, органов власти и т. д.
25
Их созданию и развитию придавался статус приоритетных работ, которые координировались высшими партийными и госу дарственными органами.
2.1. Автоматизированные системы предприятий и отраслей
Работы по информатизации, начатые в 50-х годах, интенсивно велись прежде всего в оборонных отраслях, где были сосре доточены значительные материальные и интеллектуальные ре сурсы страны, в то время как в социальной сфере каких-либо положительных сдвигов в этом плане не наблюдалось. Фи нансирование производства и поставок вычислительной техники, разработка программ информационного обеспечения осущест влялись строго централизованно, на плановой основе. Широкий доступ граждан к информационным ресурсам государства в этот период отсутствовал, так как они были сосредоточены в крупных общегосударственных, отраслевых и территориальных вычисли тельных центрах. Автоматизированные системы создавались, как правило, по отраслевому и территориальному принципу и концептуально основывались на командно-административных методах управления.
После выхода постановления ЦК КПСС и Совета Министров
СССР от 6 марта 1966 г. "Об улучшении организации работы по созданию и внедрению в народное хозяйство средств вычисли тельной техники и автоматизированных систем управления" зна чительно активизировались pa6oTjbi по созданию и практичес кому внедрению автоматизированных систем управления пред приятиями (АСУП), технологическими процессами (АСУТП), отраслями (ОАСУ). Больше внимания стало уделяться поиску путей, методов и средств совершенствования производственных процессов, управления народным хозяйством, в том числе за счет применения автоматизированных систем, повышения квалифика ции руководителей. Достаточно сказать, что в период 1966— 1970 гг. в отраслях промышленности, на транспорте, в стро ительстве, здравоохранении, просвещении было создано и внед рено 417 АСУ, в том числе 19 ОАСУ, 151 АСУП. За это же время было разработано 174 АСУТП, что объективно способствовало повышению производительности труда. Создание АСУ в СССР
принимало все более массовый характер. В январе 1972 г. на Всесоюзном совещании по применению вычислительной техники и АСУ на предприятиях и в отраслях промышленности был рассмотрен комплекс проблем, связанных с производством вы числительной техники, координацией работ по созданию автома-
26
тизированных систем и подготовке кадров, типизацией проект ных решений, планированием и финансированием работ в этой области. Одним из важных его итогов стала организация специ ализированных групп по разработке наиболее актуальных про блем (улучшение методов и структуры управления с учетом влияния АСУ, математического обеспечения АСУ, их унифика ции и типизации и др.).
О масштабах развернувшихся работ можно судить хотя бы по такому показателю. В 1971—1975 гг. было разработано и внед рено 2364 АСУ разных классов, или почти в пять раз больше, чем в предыдущие пятилетки. Работы по созданию систем осущест влялись на основе "Общеотраслевых руководящих методических материалов по созданию автоматизированных систем управле ния предприятиями (АСУП)", утвержденных ГКНТ СССР от 10 мая 1971 г. № 145, и "Руководящих указаний по разработке и внедрению отраслевых автоматизированных систем управле ния (ОАСУ)", утвержденных ГКНТ СССР от 9 декабря 1971 г. №479.
С каждым годом число внедряемых систем возрастало,
ик 1983 г. насчитывалось уже 2600 АСУП и 288 ОАСУ. В целом по стране действовало свыше 5 тыс. систем различных уровней
иклассов.
2.2.Автоматизированная система плановых расчетов
Кразработке такой системы (АСПР) приступили в 1972 г., ее создание и внедрение осуществлялось поэтапно. Для этого было привлечено 140 научно-исследовательских институтов, проектных организаций и вычислительных центров Госплана СССР и Гос планов союзных республик, министерств, ведомств, АН СССР.
Первая очередь АСПР, включающая более 3 тыс. планово-эконо мических задач, решаемых на ЭВМ в Госплане СССР, Госпланах союзных республик, была сдана в эксплуатацию в 1977 г., а в 1980 г. число решаемых задач достигло 10 тыс.
Основные принципы и методические основы ее создания изло жены в [69]. АСПР представляла собой человеко-машинную сис тему, предназначенную для подготовки перспективных и текущих государственных планов и совершенствования контроля за их выполнением. При этом перед разработчиками ставилась задача обеспечить функциональную, информационную и организацион ную совместимость ее с взаимодействующими ОАСУ, АСУП и другими системами (АС ГС, ЦСУ СССР, АСУ Госснаба СССР,
АСУ НТИ и др.). Имелось в виду, что АСПР составит ядро общегосударственной автоматизированной системы сбора и об-
27
работки информации для учета, планирования и управления на родным хозяйством (ОГАС), что предусматривалось принятыми на XXV съезде КПСС "Основными направлениями развития народного хозяйства СССР на 1976—1980 годы".
К сожалению, наметившаяся в этот период попытка разработ ки научно обоснованной концепции и методологии ОГАС прак тически не была реализована.
2.3. Проект общегосударственной программы информатизации на 1991—2005 гг.
В конце 80 — начале 90-х годов такой проект был разработан Государственным комитетом СССР по вычислительной технике и информатике с участием большого количества научно-исследо вательских институтов, проектных организаций, министерств, ве домств. Советов Министров союзных республик. Исходной пози цией для ее создателей стала "Концепция информатизации совет ского общества", одобренная Комиссией Верховного Совета
СССР по транспорту, связи и информатике.
Что отличало проект новой программы? Отмечая наше резкое отставание в информатизации от США, ее авторы выдвигали предложения по развитию главных направлений, излагали прин ципы государственной политики в этой области.
Впервые за многие годы этот документ был ориентирован на регулируемую рыночную экономику и охватывал все сферы жиз недеятельности общества.
Само формирование программы предполагало открытый конкурсный отбор проектных предложений по информатизации объектов и процессов, а ее финансирование должно было идти за счет заказчика, средств банковского кредита, общественных или специализированных фондов и ассоциаций.
Проект включал следующие разделы:
применение средств вычислительной техники и информатики в народном хозяйстве,
инфраструктура информатизации, разработка и производство средств вычислительной техники
и информатики, организационно-экономическое обеспечение средств процес
сов информатизации, макроэкономические показатели информатизации.
Однако все попытки вьшести проект Программы на рассмот рение Верховного Совета СССР оказались безуспешными.
Несмотря на широкий фронт работ по созданию АСУ, отсут ствовала единая сформировавшаяся концепция и методология
28
автоматизации организационного управления. Концептуальным недостатком многих межотраслевых, отраслевых систем, АСУ предприятиями, организациями и другими объектами и видами деятельности являлось отсутствие в них единой методоло гической основы выбора состава и содержания автоматизи
руемых функций (операций) |
организационного управления. |
Это приводило к тому, что в |
едином народно-хозяйственном |
комплексе СССР многие автоматизированные системы разных уровней управления оказывались функционально, информа ционно и организационно несовместимы между собой как по "вертикали", так и по "горизонтали". Язык описания функциональных задач и подсистем, отображающих идентичные народно-хозяйственные процессы, в ряде АСУ существенно различался. Разработчики многих АСУ подвергались соблазну искусственно расширять количество решаемых функциональных задач за счет их дезагрегирования на отдельные процедуры, виды деятельности, экономические и другие показатели без оценки реального эффекта и полезности от внедрения систем. Из-за этого процессы подготовки информации для принятия решений пользователями АСУ разных уровней часто оказы вались не синхронизированы как во времени, так и по тер ритории страны. Автоматизированный обмен информацией между АСУ разных министерств и ведомств был практически невозможен.
2.4.Информационное обеспечение Совета Министров СССР
В70—80-х годах одним из центральных направлений инфор мационного обеспечения деятельности Совета Министров СССР
было создание, внедрение и развитие Информационно-вычис лительной системы (ИВС) государственного уровня, предназ наченной для совершенствования управления народным хозяй ством страны. В этих работах, осуществлявшихся при центра лизованном бюджетном финансировании, участвовали более 60 ведущих научно-исследовательских и проектных институтов, организаций различных министерств, ведомств и все союзные республики.
Необходимо отметить, что система была создана на отечест венном оборудовании, в состав которого входили технические федства серии ЕС ЭВМ, и по своим тактико-техническим и функ циональным характеристикам не имела тогда аналогов в мире, что, безусловно, являлось заслугой отечественных специалистов.
В сферу ее информатизации были включены Совет Министров
СССР, общесоюзные и союзно-республиканские министерства
29