Информационное обеспечение государственного управления - Никитов В. А

Для отображения парламента — Федерального Собрания (его палат) модельк? информационного агрегата необходимо выявить и определить:

Ц(1) — краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные цели развития страны;

n(t) — программы (планы) законодательных инициатив и за­ конопроектных работ, во исполнение которых необходимо раз­ рабатывать законы для обеспечения реы1ения общефедеральных, региональных и местных проблем и формирования пакета целей развития государства;

R(t) — ресурсы, выделяемые государством парламенту для обеспечения его всесторонней деятельности;

W(t) — возмущения, влияющие на государство и его пар­ ламент. Под этим понимается любой фактор, действие которого, если не принять соответствуюпдих мер, может нарушить нор­ мальное функционирование праламента, а следовательно, отда­ лить от достижения целей Ц(1);

Y(t) — пооперационная системная технология законопроект­ ной работы парламента;

H(t) — процесс непланируемой смены состояний парламента; V(t) — управляюпдае решения парламента (законы, постанов­

ления, заявления и др.);

A(t) — процесс исполнения управляющих решений;

F(t) — результаты законодательной деятельности парла­ мента;

Z(t) — состояние парламента;

Q(t) — результаты реализации управляющих решений. Входы и выходы информационного агрегата должны быть

заданы соответствующими кортежами (перечнями разрабатыва­ емых законов, их реквизитами, другими показателями), количест­ венно и качественно характеризующими парламент (палату) или любой другой орган — участник законодательного процесса как объект организационного управления.

На помещенном ниже рис. 26 приведена система информаци­ онных агрегатов, отображающая Федеральное Собрание РФ (PIA

— Ji), Президента РФ и непосредственно подчиненные ему ор­ ганизационные структуры (ИА — J2), Правительство РФ (ЙА

-J 3 ) .

Сточки зрения системного подхода Совет Федерации от­ носится к классу информационно-агрегативных систем организа­ ционного управления парламентского типа, реализующих: ло­ кальные операции, операции отношения и системные операции. На концептуальном уровне функционально-полная структура ин­ формационного обеспечения включает в себя информационные ресурсы для реализации всех трех перечисленных классов опера-

140

n{t)

>F(f)

*Z{t)

>0(f)

Рис. 26. Иоформацнонво-агрегативная модель, отображающая взаимодействие трех участнвсов законодательного процесса

ций. при этом осуществляется операционное, фазовое и систем­ ное агрегирование информационных ресурсов и обеспечивается весь "жизненный цикл" законотворческого процесса.

Центральной научной проблемой информатизации государст­ венно-правовой сферы является разработка стратегии парламент­ ской деятельности. Суть ее — в формировании и упорядочении комплекса взаимосогласованных операций законодательного процесса органов трех ветвей власти — представительной, испол­ нительной и судебной, обеспечивающих высокоэффективную ра­ боту Федерального Собрания.

3.2.2. Концепция и основы Информационно-коммуникационной системы Совета Федерации

Наиболее полное, оперативное и качественное информацион­ но-аналитическое обеспечение Совета Федерации и его Аппарата способно дать внедрение автоматизированной Информационнокоммуникационной системы (ИКС), разрабатываемой с исполь­ зованием новейших информационных технологий, с учетом име­ ющегося отечественного и мирового опыта.

Основы Информационно-коммуникационной системы Совета Федерации

В соответствии с Конституцией Совет Федерации и Государ­ ственная Дума как самостоятельные палаты Федерального Со­ брания осуществляют представительную и законодательную власть в стране. Каждая из них руководствуется конституционно установленными полномочиями и федеральными законами, сво­ ими принятыми регламентами, где зафиксированы особенности их формирования и деятельности. Именно в силу специфики Совета Федерации создаваемая Информационно-коммуникаци­ онная система должна быть территориально распределенной

иобеспечивать устойчивое информационное взаимодействие между Руководством Совета Федерации, комитетами (комисси­ ями) и членами комитетов (комиссий), находящимися в центре

ина местах, а также между членами СФ и их помощниками.

При всех различиях в деятельности палат, раздельном прове­ дении заседаний и территориальной удаленности одним из глав­ ных требований к 1Ь1формационно-коммуникационной системе Совета Федерации была необходимость ее работы в тесной ин­ формационной взаимосвязи и едином технологическом цикле

142

с аналогичной системой Государственной Думы. В рамках такого взаимодействия ИКС предполагается реализовать идею автома­ тизации законотворчества как многофазного процесса. Среди наиболее важных его этапов можно отметить такие, как фор­ мирование приоритетных направлений законодательной деятель­ ности на основе анализа целей развития общества, оценку эффективности принятых законов и другие.

Создаваемая ИКС призвана охватить все сферы деятельности Совета Федерации, его комитетов и комиссий, структурных под­ разделений Аппарата и обеспечить доступ к открытым и защи­ щенным государственным информационным ресурсам. Для ус­ пешного вьшолнения закрепленных за Советом Федерации функ­ ций оперативное информационное взаимодействие особенно необходимо с Государственной Думой, Администрацией Прези­ дента, правительством. Государственно-правовым Управлением Президента, федеральными министерствами и ведомствами, ор­ ганами законодательной и исполнительной власти субъектов Фе­ дерации, научными и другими учреждениями и организациями.

Предполагается, что эта система станет одной из основных частей единого российского информационного пространства, объединяющего все государственные и негосударственные ин­ формационные ресурсы, создаваемые органами представитель­ ной, исполнительной и судебной власти, коммерческими струк­ турами.

Не меньшее значение имеет и проблема информационной поддержки решений Совета Федерации по стратегическим воп­ росам, касающимся национальных интересов страны. ИКС долж­ на иметь соответствующие программно-технические средства для коллективной и индивидуальной подготовки и принятия упомянутых решений, быть многопользовательской, многофунк­ циональной, территориально распределенной, обеспечивать эф­ фективную поддержку законодательной деятельности Совета Фе­ дерации, а также возможность удаленного доступа к базам дан­ ных выспшх федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации и других организаций России, СНГ, зарубежных стран.

Характеристика Совета Федерации как объекта информатизации

Согласно положению Конституции в Совет Федерации входит по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государствен­ ной власти, в общей сложности — 178 членов.

143

Как законодательный орган Совет Федерации уполномочен одобрять или отклонять принятые Государственной Думой зако­ ны; при этом обязательному рассмотрению подлежат принятые нижней палатой федеральные конституционные законы, а также федеральные законы по вопросам:

федерального бюджета; федеральных налогов и сборов;

финансового, валютного, кредитного, таможенного регулиро­ вания;

денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Рос­

сийской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Феде­

рации; войны и мира.

К ведению Совета Федерации отнесены такие стратегические вопросы жизнедеятельности страны, как:

утверждение изменений границ между субъектами Федерации; утверждение Указа Президента РФ о введении военного поло­

жения; утверждение Указа Президента РФ о введении чрезвычайного

положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных

Сил за пределами территории Российской Федерации; назначение выборов Президента РФ; отрешение Президента РФ от должности;

назначение на должность судей Конституционного Суда, Вер­ ховного Суда, Высшего арбитражного суда Российской Феде­ рации;

назначение на должность и освобождение от должности Гене­ рального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной па­ латы и половины состава ее аудиторов.

Одно из основных направлений деятельности палаты — зако­ нотворчество, она наделена правом законодательной инициативы. Для организации работы в соответствии с Регламентом в Совете Федерации второго созыва из числа членов палаты образовано одиннадцать постоянно действующих комитетов и одна комиссия; избраны Мандатная комиссия. Счетная группа, группа по контро­ лю за использованием электронной системы голосования.

Непосредственно обеспечивал деятельность Совета Федерации его Аппарат, состоящий из Секретариатов Председателя и замес-

144

тителей Председателя, подразделений правового, информацион­ но-аналитического, финансово-хозяйственного обеспечения, кад­ ровой службы, аппаратов комитетов (комиссий) и других служб.

Сотрудники аппаратов обеспечивают работу в правовом, организационном, информационно-аналитическом плане со­ ответствующих комитетов (комиссий), участвуют в подго­ товке законопроектов, решений и экспертных заключений по законам, подлежащих рассмотрению комитетами в соответствии с их профилем, обеспечивают проведение парламентских слу­ шаний.

Для выполнения своих обязанностей член Совета Федерации вправе иметь до пяти помопщиков, работающих на постоянной основе или по совместительству, а также необходимое количест­ во помощников на общественных началах.

Цели информатизации Совета Федерации и назначение Информационно-коммуникационной системы

Информатизация деятельности Совета Федерации направлена на достижение следующих целей:

повьппение эффективности его законотворческой деятель­ ности;

обеспечение эффективности принятия стратегических решений в штатных и кризисных для страны ситуациях;

совершенствование взаимодействия Руководства и членов Со­ вета Федерации с гражданами и органами государственной власти; повьппение эффективности функционирования Аппарата СФ. Этому и призвана способствовать Информационно-коммуни­

кационная система, вьшолняющая следующие функции: информационное обеспечение деятельности членов СФ, коми­

тетов, комиссий и подразделений Аппарата; формирование и ведение информационных фондов;

информационное взаимодействие (включая электронную поч­ ту) членов СФ, комитетов, комиссий и подразделений Аппарата как между собой, так и с внешними абонентами;

прохождение законодательных актов и законопроектов; информационно-аналитическая деятельность Совета Феде­

рации; коллективная подготовка и принятие стратегических решений;

документооборот и делопроизводство;

145

редакционно-издательская деятельность; доступ пользователей ИКС к информационным фондам и ба­

зам данных Совета Федерации, органов государственной власти и организаций РФ, государств СНГ и зарубежных стран;

офисная деятельность отдельных членов СФ, комитетов, ко­ миссий и подразделений Аппарата;

технологическое обеспечение заседаний СФ в большом и ма­ лых залах;

информационное обеспечение поездок делегаций СФ и отдель­ ных членов СФ, а также выездных мероприятий СФ.

Основные функциональные подсистемы

В соответствии с классической схемой построения АСУ рас­ сматриваемую нами систему можно представить состоящей из двух основных частей: функциональной и обеспечивающей.

Первая определяется составом и содержанием функциональ­ ных подсистем и задач, решаемых в интересах пользователей; вторая — включает техническое, программное, информационное, технологическое и организационное обеспечение.

Состав функциональных подсистем и задач ИКС СФ вытекает из функций Совета Федерации в целом, функций его комитетов, комиссий, структурных подразделений Алшарата, а также оп­ ределяется сформулированными вьппе целями информатизации.

Основными функциональными подсистемами ИКС являются: Парламентские слушания; Планирование; Законопроект; Заседа­ ния Совета Федерации; Законодательство; Делопроизводство; Контроль; Кадры; Аналитика; Статистика; Общественно-полити­ ческие партии и движения; Регион; Электронные справочники; Выборы; Парламентские процедуры и регламент; Согласитель­ ные комиссии; Межпарламентские связи; Материально-техничес­ кое обеспечение; Пресс-центр; Содружество Независимых Госу­ дарств; Комитет по делам Севера и малочисленных народов.

Каждая из них, в свою очередь, включает ряд конкретных функциональных задач.

Информационный фонд ИКС

Основу информационного обеспечения системы составляют базы данных, электронные справочники, архивы и гипертексты, которые в своей совокупности образуют так называемый Инфор-

146

мационный фонд Совета Федерации (ИФ). Его предназначение

— создать такие условия, когда необходимая Руководству, членам СФ, Аппарату СФ информация может быть оперативно найдена, проанализирована, оценена и представлена в удобном виде.

Информационный фонд разрабатывается с учетом уже име­ ющихся (внешних) информационных ресурсов межведомствен­ ных и ведомственных систем с привлечением информации стран СНГ и зарубежных государств.

В его структуре условно выделяются три уровня обработки информации;

верхний — Информационный фонд Совета Федерации, вклю­ чающий централизованные информационные ресурсы общего на­ значения, обеспечивающие решение задач верхней палаты пар­ ламента в целом и его отдельных подразделений;

средний уровень — локальные информационные фонды, обес­ печивающие выполнение функций структурных подразделений Совета Федерации, т. е. его комитетов, комиссий. Аппарата;

нижний — индивидуальные информационные фонды членов СФ и сотрудников Аппарата.

Базы данных по принадлежности делятся на собственные и внешних организаций.

Последние подразделяются на БД, установленные в Совете Федерации целиком или фрагментарно, и те, к которым поль­ зователи ИКС подключаются через коммуникационные средства. По содержанию информации БД классифицируются на правовые, экономико-статистические, справочно-аналитические, внутрипарламентские.

Правовые БД формируются в соответствующих подразделе­ ниях Совета Федерации и его Аппарата, а также в результате информационного взаимодействия с Госдумой, Администрацией Президента, Аппаратом Правительства и Министерством юсти­ ции РФ.

России, органами СНГ, подразделениями ФАПСИ, Централь­ ным банком России и другими организациями.

БД справочно-аналитического характера содержат информа­ ционные материалы пользователей и сведения (данные), поступа­ ющие из Госкомстата России, информационно-аналитических служб Адлшнистрации Президента РФ, Центра экономической конъюнктуры и прогнозирования, федеральных министерств и ведомств, ФАПСИ, научных учреждений, периодической печа-

147

ти, а также из региональных центров глав администраций и из­ бирательных округов.

Внутрипарламентские базы данных представлены двумя груп­ пами — информационными и служебными.

Первые, формируемые информационными службами и от­ дельными пользователями, содержат сведения о документах, раз­ рабатываемых и принимаемых Советом Федерации, стенографи­ ческие материалы хода обсуждения вопросов в комитетах, комис­ сиях, на заседаниях, сведения о членах СФ, о составах и планах работ комитетов, комиссий, кадровые данные, а также справоч­ ники адресов, телефонов и пр.

Служебные БД включают словарную информацию, обеспечи­ вающую автоматизированный ввод и обработку информации, ее упорядочение при хранении, организацию доступа (классифика­ торы, кодификаторы, рубрикаторы, описания информационных блоков и прочее).

Обобщенное описание информации (метаинформация), до­ ступной пользователям в сети баз данных СФ, будет представлено в БД информационных ресурсов Совета Федерации, содержащей:

каталог БД, функционирующих в СФ; общесистемные рубрикаторы и классификаторы.

Информационный фонд должен быть открытым для наращи­ вания количества как внутренних, так и внешних БД.

Состав и структура ИКС

Исходя из целей, назначения и основных направлений автома­ тизации Совета Федерации оптимальным представляется следу­ ющий состав ИКС:

информационно-справочный центр; информационно-коммуникационный центр; информационно-аналитический центр; ситуационный центр;

технологическая автоматизированная информационная систе­ ма документооборота и делопроизводства;

информационные системы подразделений, установленные в ко­ митетах, комиссиях, приемной Совета Федерации и в подразделени­ ях Аппарата; система обработки и хранения секретной информации;

электронные офисы руководства; электронные офисы членов СФ; мобильные информационные системы;

148

система технологического обеспечения заседаний Совета Фе­ дерации;

система управления, администрирования и информационной безопасности ИКС; технологическая система сопровождения и развития ИКС;

центр обучения членов СФ и сотрудников Аппарата.

Кроме того, функционирование ИКС поддерживается внеш­ ними сетями передачи данных.

Принципы построения и развития ИКС

Информационно-коммуникационная система, предназначен­ ная для обеспечения индивидуальной и коллективной деятельнос­ ти членов Совета Федерации и Аппарата, с учетом важности решаемых задач, сложности сбора и обработки информации, территориальной рассредоточенности, относится к классу боль­ ших территориально распределенных систем государственного значения.

Создание подобных систем должно базироваться на концеп­ туально единой интегрированной системной архитектуре про­ граммно-технических средств с широкими функциональными возможностями и предполагает использование общепринятых стандартов.

Главные принципы построения ИКС — открытость, простота управления и администрирования, модульность, защищенность позволяют достичь необходимой надежности функционирования при оптимальном соотношении таких параметров, как стои­ мость, производительность и возможности эволюционного раз­ вития.

В целом разработку и внедрение системы предполагалось вести поэтапно, исходя из важности решаемых задач, наличия финансовых средств, практических разработок и возможностей организационных решений, а также технической и психологичес­ кой подготовленности обслуживающего персонала.

Переход от проектирования автоматизированных систем ад­ министративно-командной экономики к созданию ИКС в услови­ ях формирования и функционирования рыночного хозяйства вы­ звал ряд трудностей методологического характера, главными из которых являются:

перевод народного хозяйства России на рьшочные рельсы коренным образом изменил всю его структуру и систему управ-

149