М.В. Абраменко, а.А. Кузнецов История принятия закона о выборах в Государственную думу I и II cозывов

В российской историографии прочно утвердились отрицательные оценки деятельности правительства в области государственного реформирования в начале ХХ века. Политическая история страны представлялась как непрекращавшийся процесс сведения к минимуму всех провозглашенных Манифестом 17 октября уступок¹. Подобные обвинения выдвигались и в адрес закона о выборах, который считался или фиктивным², или проявившим контрреволюционный характер буржуазной оппозиционности³. Главные упреки современников правительству и последующей историографии сводились к тому, что власти отказались ввести в стране демократическую избирательную систему, основанную на всеобщем избирательном праве.

Между тем мало кто пытался выяснить фактическое содержание избирательных проектов правительства и тем более обратить внимание на соответствие проектов, созданных в правительстве и в общественной среде, политическим реалиям России начала ХХ века.

Цель настоящей статьи – показать, что процедура принятия закона о выборах 11 декабря 1905 г. была непростой. В правительстве до декабря 1905 года существовал альтернативный проект введения всеобщих выборов, который, по мнению многих высших государственных чиновников, имел право на жизнь.

Процесс обсуждения выборных систем прошел несколько этапов. Он был тесно связан с развитием политических событий 1905 года: с разработкой Булыгинского выборного закона в феврале-августе, с Манифестом 17 октября и с попыткой правительства выполнить заявленные им преобразования, с совещаниями в Совете Министров по поводу нового избирательного закона в октябре-декабре, и, наконец, с царскосельскими совещаниями – начало декабря 1905 г.

Весна 1905 года ознаменовалась привлечением общественности к обсуждению вопросов государственного переустройства. На первом месте стояла тема будущего представительного учреждения. Согласно сделанному чиновниками МВД анализу российских периодических изданий за февраль-апрель 1905 года: «Большая часть печати склоняется к установлению всеобщей, прямой, равной и тайной подачи голосов, но некоторые издания выставляли эту систему лишь как идеал будущего устройства»⁴. Современная проверка этих результатов, сделанная Р.Ш.Ганелиным, показала следующую картину: «...из 182 газетных и журнальных выписок за январь-апрель 1905 года 25 высказалось за всеобщую, равную, тайную и прямую подачу голосов, 10 за всеобщую, но не прямую и 4 за установление цензов имущественного, грамотности, оседлости, 21 за выборы по сословиям и классам, 18 за выборы от земств, городов, общественных организаций, 6 за выборы по «земскому положению 1864 года» (5).

Не остались в стороне и общественные организации, предлагавшие свои услуги правительству в деле разработки закона о Думе. Некоторые из них выступили со своими программами. Так, в конце весны Московская городская Дума и губернское земское собрание предложили проводить выборы на основе «четыреххвостки». Однако правительство уклонилось от этого и других подобных предложений. Происходило это в силу двух причин: сложившейся практики секретно-бюрократической процедуры обсуждения проектов законов и неготовности власти к совместной работе с общественностью, которая еще не оформилась тогда в виде определенных политических группировок. Точнее будет определить такой ход событий, как вполне закономерный. Правительство не хотело затягивать обсуждение, оно торопилось с созывом представительного учреждения. Доказательством этого служит не только сокращение процедуры принятия закона, но и та ситуация, при которой Особое совещание в Совете министров, проходившее с 26 мая по 28 июня 1905 г. под председательством Д.М.Сольского, стало рассматривать приблизительные разработки закона как оконченный вариант проекта⁶.

При обсуждении в Совете Министров проекта Булыгина ставился вопрос о всесословных, общих, равных выборах с предоставлением в них всем без исключения с условием достижения определенного возраста, права быть выбранными в члены Государственной думы. Однако осуществление его было признано невозможным из-за политической неразвитости масс, опасения неучастия в выборах сельского и городского населения, из-за неграмотности основной части избранников в деле законотворчества.

Принятием закона 6 августа 1905 года власть определила свою позицию по отношению к представительному учреждению. Цензовая система выборов и законосовещательный характер, по утверждению представителей общественности и некоторых чиновников, запоздали. Правовое сознание населения быстро определило, что наиболее активная в политической жизни часть общества обойдена законом. Не определены были и гражданские права, соответствовавшие новому порядку вещей. Этим шагом монархия дала возможность общественным союзам расширить свои программы за счет требования всеобщего избирательного права. Но при этом она оставила для себя возможность «отступления» до последнего окопа в этом вопросе. И политическая ситуация не заставила долго ждать. События осени 1905 г. дали шанс Николаю II либо реализовать эти требования в угоду общественности, либо остаться на твердой позиции. Связано было это с принятием Манифеста 17 октября и программы правительства, предложенной Витте.

С момента принятия Манифеста 17 октября 1905 г. начинается наиболее важный период разработки не только избирательного закона, но и всей правительственной политики. Связан он с тем, что власть в лице Витте попыталась взаимодействовать с обществом и своими либеральными мерами привлечь на свою сторону наиболее сознательную часть политических лидеров, ослабив тем самым революционный напор. К сожалению, общественные деятели оценили этот шаг неадекватно уготовленной им роли и сами повернули власть против себя.

Конец октября – начало ноября были связаны с частыми контактами Витте и общественных деятелей. Поиск претендентов на министерские портфели велся в среде будущих кадетов и октябристов. Д.Н.Шипов и А.И.Гучков мотивировали свой отказ тем, что не представляют большинство земско-городского съезда, в качестве второй причины было выдвинуто: «Желание получить в дальнейшем более ответственное положение, нежели предложенный Шипову пост государственного контролера, Гучкова же оттолкнул возможный скандал, в случае назначения полицейским членом кабинета такой дискредитированной личности, как П.Н.Дурново»⁷. Подобные предложения поступили С.А.Муромцеву, И.И.Пет­рункевичу, князю Г.Е.Львову. Но отчасти из-за отсутствия кандидатов в столице, отчасти намеренно, как было в случае с Муромцевым, которого «обошли, не без основания боясь его податливости», кадетами была послана делегация не с целью диалога, а с целью информирования Витте о политической программе земцев-конституционалистов, как написал позже Милюков. Требования Учредительного Собрания, избранного по «четыреххвостке» и уполномоченного издать «Основной закон», были восприняты как ультиматум, а отсутствие приглашенных им лиц, как прямое нежелание съезда взаимодействовать с ним. Повторный вызов Гучкова и Шипова ничего не дал.

Главная причина провала этих отношений заключается в том, что Витте застал земское объединение в период его оформления в партийные группировки, создания соответствующих программ, которые, чтобы иметь шанс заручиться общественной поддержкой, должны были быть радикальнее правительственного курса. Милюков в «Воспоминаниях» признавал это: «Наш авторитет был производным фактом от нашей политической позиции; он упал бы тот час до уровня «октябристов», если бы мы согласились делать их политику. Я готов признать, что политический запрос многих моих единомышленников был слишком высок. Но воздействовать на него в смысле большей умеренности можно было только путем политического воспитания и опыта. Но такое воспитание требовало времени и в особенности опыта, который накопляли события»⁸.

Однако, если полного диалога с либералами Витте не удалось достичь, то он попытался сохранить его элементы с помощью включения некоторых требований земцев в свою политическую программу. Прежде всего это касалось избирательного закона, который надлежало расширить или совсем видоизменить. Окончательного отношения к всеобщим выборам Витте не смог выработать вплоть до декабря 1905 г. Доказательством этого служит позиция Витте по вопросу о началах избирательной системы, живо описанная в воспоминаниях его соратника по разработке избирательного закона С.Е.Крыжановского: «Он находился в состоянии полной растерянности мысли. А после бесконечных разговоров с безответственной общественностью, совершенно сбитый с толку, находился в большом колебании. Ему очень хотелось пойти навстречу пожеланиям общественников, но вместе с тем он очень боялся всеобщих выборов»⁹.

Сразу после Манифеста 17 октября С.Ю.Витте поручил Крыжановскому пересмотреть закон о выборах «в смысле возможно большего приближения последнего к народным массам». При этом работу над законом надо было закончить в короткий срок, чтобы не остановить подготовку к выборам. Крыжановский тут же предложил не менять существующей системы, а ввести новые разряды избирателей и создать параллельно рабочую курию¹⁰.

Одновременно Витте продолжил совещания с общественными деятелями. На этот раз Е.Н.Трубецкой, М.А.Стахович, Д.Н.Шипов и С.А.Муромцев предложили свой проект, в основе которого лежала «четыреххвостка». В итоге на Совете Министров с 17 по 30 ноября обсуждались три проекта. Первый – общественников, второй – Крыжановского с отдельной курией рабочих, третий – также Крыжановского, но с введением рабочих в избирательные собрания городов и губерний.

Министр народного просвещения граф И.И.Толстой так описал ситуацию, сложившуюся в Совете Министров: «Всякому, мало-мальски занимавшемуся практическим делом ясно, что одно – выработать общую формулу введения всеобщего избирательного права и настаивать на ее непреложности, и другое – провести ее в жизнь. В принципе, сам Витте и некоторые из членов Совета были не прочь принять всю формулу целиком, но колебались, с одной стороны, ввиду технических затруднений и необходимости ломать с основания всю недавно принятую и возводимую правительством систему, а с другой – ввиду опасения, что принятая целиком формула поведет к фальсификации мнения страны благодаря проискам и агитации партий. Колебания, поддерживаемые сведущими людьми, были настолько велики, что большинство Совета постоянно перемещалось с одной на другую, и то, что казалось окончательно решенным в одном заседании, перерешалось в противоположном смысле в следующем... Понятно, что это очень нервировало всех нас, и работа получила какой-то лихорадочный, искусственный характер. Председатель наш утешал и себя и нас тем, что ошибка в фальшь не ставится, что главное, дурно ли, хорошо ли, выработать что-нибудь определенное, что будущая Дума сама поправит нашу работу и что он лично, если хоть один голос раздастся в ней за всеобщие и прямые выборы, будет стоять на стороне этого голоса и поддержит его»¹¹.

Намерение Витте взять в оборот проект общественников выразилось в указании Крыжановскому, как можно больше «обезвредить» детище Муромцева и приложить его к мемории Совета Министров для рассмотрения в Особом совещании под председательством Николая II. Несмотря на то, что большинство Совета Министров высказалось за дополнение действующего закона постановлениями, расширяющими участие населения в выборах, без нарушения оснований избирательной системы, в мемории вполне определенно был поставлен вопрос о том, «что если первая система от 6 августа 1905 г. столь несовершенна, то не стоит ли перейти к всеобщим выборам, о которых уже говорят все и не только под влиянием агитации, но и под влиянием общественного строя»¹². Далее указывалось, что некоторые члены Совета Министров «полагали ныне же обратиться к началу всеобщих выборов в двухстепенной форме, обставленной условиями, обеспечивающими такую постановку их, при которой результаты выборов возможно ближе соответствовали бы взглядам и желаниям большинства населения»¹³. Объяснялось это тем, что правительство должно наконец пойти впереди требований общества, устранив существующую неудовлетворенность правительством в либеральных кругах, и тем самым успокоить страну. Отразилась в мемории и практическая точка зрения, которую историки впоследствии трактовали как «антидемократическую и контрреволюционную»¹⁴. Она опиралась на опыт европейских держав, которые, по словам участников совещания, «даже с прочными классовыми группами и интересами не дошли до всеобщей подачи голосов и крайне осторожно расширяют избирательные права (Англия и Германия) по мере действительной потребности и образованности населения»¹⁵.

Полемика в правительстве завершалась решением в следующей формулировке: «Согласно предуказаниям Манифеста 17 октября, предоставить разрешение сего вопроса Государственной думе, в которой он получит разрешение сообразное с истинными пожеланиями и взглядами населения»¹⁶. Интересно, что Дума так и не воспользовалась этой возможностью, как и общество не откликнулось на диалог с правительством.

Как видно, мемория отразила существование прочного мнения по поводу необходимости введения всеобщего избирательного права. В своей завершающей части она давала краткое разъяснение «обезвреженному» проекту Муромцева. По нему провозглашались равные прямые выборы в городах и двухступенчатые в сельской местности. Сохранялось особое представительство от крестьян и казаков. В выборах участвовали все русские подданные мужского пола, достигшие 25 лет, за исключением монашествующих, обучающихся, военнослужащих, бродячих инородцев; подвергшихся по суду лишения или ограничения прав состояния; губернаторов, градоначальников, полицейских в пределах служебной территории. Членами Думы могли стать лица, владеющие в округе в течение года недвижимым имуществом или торгово-промышленным предприятием, являющиеся выборщиками от округа и владеющие русским языком¹⁷.

Особые совещания, под председательством Николая II, стали завершающими в деле принятия нового закона о выборах. Они проходили 5, 7 и 9 декабря 1905 года в Большом Царскосельском дворце и вошли в историю под именем Царскосельских совещаний. На заседания были приглашены не только министры, но и другие лица, участвовавшие в заседаниях правительства по выработке избирательного закона. В работе совещаний участвовали председатели департаментов Государственного совета, а также А.А.Половцев, граф К.И.Пален, А.С.Стишин­ский, И.Л.Горемыкин, граф А.П.Игнатьев, И.А.Сабуров и Великий князь Михаил Александрович. На первое заседание, состоявшееся 5 декабря 1905 г., были приглашены «общественные деятели» в лице барона П.Л.Корфа, Д.Н.Шипова, А.И.Гучкова и графа В.А.Бобринского. Вопрос, по которому ждали их заключения, касался того, нужны ли прямые выборы в Государственную думу или они могут быть многоступенчатыми. Все приглашенные земцы единогласно высказались за прямые выборы, причем в пользу такой системы высказался даже известный консерватор граф Бобринский¹⁸.

Помимо вопроса о порядке выборов, члены совещания обсуждали вопрос о представительстве различных категорий населения. Были рассмотрены два проекта. Один из них – проект Крыжановского, предполагавший расширение избирательного права. Второй – «обезвреженная» конституция Муромцева. Тон обсуждениям задал Витте, который во вступительной речи представил все слабые и сильные стороны каждого из проектов, не высказавшись определенно в пользу того или иного из них. Тем самым он внес атмосферу работы Совета Министров в Царскосельские совещания, члены которого последовали его примеру и в своих речах скорее отражали ход своих мыслей, чем позицию в вопросе¹⁹. Поскольку протоколы Царскосельских совещаний опубликованы еще в 1917 году²⁰, будет верным обратиться к аргументации сторонников каждого из проектов.

В Царском селе, где присутствовала верхушка царской бюрократии, неожиданно обнаружились многочисленные сторонники всеобщего избирательного права. Почему? В таком случае правительственная политика «наконец совпадет с настроениями партийного сознания», – говорил Н.Н.Кутлер. «Будут устранены условия революционной пропаганды», – заявил министр финансов И.П.Шипов. «Правительство должно быть впереди всех, иначе этот закон «вырвет» первая же Государственная дума», – утверждал петербургский городской голова барон П.Л.Корф. Преобладание в таком случае малограмотного и легко поддающегося агитации крестьянства в Думе не пугало, так как «мужики – опора царя и государства и их интересует не политика, а решение аграрного вопроса», – считали московский земский лидер Д.Н.Шипов, Н.Н.Кутлер и министр торговли и промышленности Д.А.Философов.

Во всех этих заявлениях отражалась подмеченная ранее И.И.Толстым склонность к политическому маневрированию и непонимание реальных последствий реализации в России, не знавшей развитых демократических институтов и традиций гражданского общества, этой простой и потому привлекательной формулы. Однако, как и в случае с Советом Министров, популярность такой системы в глазах общества, ее простота, по сути дела, ставили государство перед перспективой введения «четыреххвостки».

Доводы сторонников правительственного проекта были более реалистичными. По их мнению, ситуация требовала немедленного завершения выборов, и уж никак не остановки, которая могла произойти из-за введения новой системы. Помимо этого колебания правительства могли привести к утрате им своего авторитета. «Тем более, что в политической деятельности чужда поспешность. Нельзя из-за трудностей настоящей минуты поступаться будущим страны», – говорил П.А.Сабуров. Опасение, что в Думе будут численно преобладать малограмотные мужики резонно высказал А.С.Стишинский. Довод о том, что Дума станет трибуной для антигосударственных и антиправительственных сил «...из-за своих тактических установок, желающих противопоставить себя власти», – высказал исполняющий должность министра внутренних дел П.Н.Дурново²¹. Эта аргументация была основательна, так как содержала в себе вполне конкретные опасения, тем более, что некоторые из них были подтверждены уже происшедшими политическими событиями октября-ноября 1905 г. Они показали, что общество в лице его активистов скорее готово пойти на продолжение революции, чем на договор с правительством. Подобная неадекватная реакция могла возобновиться и с принятием всеми всеобщей системы выборов.

Заседание 5 декабря затянулось допоздна. Когда выступавшими были исчерпаны все аргументы, Николай II не сразу решил вопрос, а объявил, что обдумает решение. Позже Витте написал в «Воспоминаниях»: «Я видел, что его величество колебался»²². Но эти колебания в известной степени были следствием отсутствия четкой позиции у самого премьера, на которого в тот период еще возлагались надежды на вывод страны из анархии. В начале заседания 5 декабря он высказался за проект общественников, поскольку «он прост и правилен, он не представляет даже особой опасности...»²³. Однако после нескольких выступлений, в которых критиковался всеобщий избирательный закон, Сергей Юльевич заговорил о том, что «следует скорей созвать Думу, но ее нельзя созвать по закону 6 августа, проект земцев опасен и следует избрать средний путь»²⁴.

В конечном итоге Николай II высказался за проект Крыжановского, так как для России лучше, безопаснее и вернее проект правительства. «Второй проект, мне чутье подсказывает, что его нельзя принять. Идти слишком большими шагами нельзя. Сегодня всеобщее голосование, а завтра недалеко и до демократической республики. Это было бы бессмысленно и преступно»²⁵.

В итоге с незначительными поправками был принят проект правительства. Хотя избирательное право и не было всеобщим, однако не было группы населения, которая принципиально лишалась бы права голоса. Избирательный закон 11 декабря 1905 года обеспечивал представительство как крестьян, так и рабочего класса. В городах право голоса имели все те, кто в течение года нанимал квартиру на собственное имя в пределах городской территории. Таким образом, право голоса в городах было очень близко ко всеобщему²⁶.

Последовавшие вскоре выборы в Думу первого созыва показали, что население обладало самым настоящим избирательным правом, так как выборы проходили в рамках многопартийной системы, каждый мог сам решить, за кого голосовать. Выборы были свободными и тайными. Власть не вмешивалась в эту процедуру, согласно циркулярам МВД, не могла она этого сделать и практически, потому что не имела на местах сплоченную партийную организацию. Но если даже и происходили попытки административного вмешательства, то они только усиливали антиправительственные настроения²⁷. Позже Витте напишет: «И тогда начали сознавать, какие же выборы получились бы, если бы был принят еще значительно более демократический проект общественных деятелей, тогда поняли, что правительственный проект представляет maximum демократичности, которая по тем временам была возможна»²⁸.

В дальнейшем закон не был существенно изменен. В январе-феврале 1905 года были разработаны Положения о выборах для окраин империи. После опыта выборов в I Думу Сенат провел ряд поправок в форме толкований статей закона. Несомненно, что общественность высказалась крайне отрицательно, считая эти «разъяснения» попыткой сократить число выборщиков. По мнению С.Е.Крыжа­новского, закон о выборах, сильно испорченный в первоначальном его тексте и приведенный в хаотическое состояние поправками, внесенными во время совещаний в Царском селе, на самом деле вызывал много затруднений в порядке применения²⁹. Сенаторские поправки были нацелены на то, чтобы очистить закон от противоречий и сделать его пригодным для применения. «Главной целью было устранить двойственное представительство крестьян, которые при буквальном понимании некоторых статей проходили бы в выборщики и по сельским избирательным съездам и одновременно по съездам мелких землевладельцев»³⁰. Для этого крестьянам, купившим землю при содействии Крестьянского поземельного банка, было запрещено голосовать по курии землевладельцев. Помимо этого пассивным избирательным правом стали пользоваться по крестьянской курии лишь домохозяева, самостоятельно ведущие хозяйство³¹. Низшим служащим было запрещено голосовать по служебным квартирам. Сенат не смог избежать некоторых «охранительных» толкований, напуганный составом первой Государственной думы. Так, он попытался устранить всякую возможность создания фиктивных цензов, к чему открывалось как основным законом, так и царскосельскими поправками много способов и лазеек. Сенат также запретил участвовать в выборах по другим куриям лицам, имеющим право голосовать по рабочей курии, даже если бы они обладали необходимым цензом (например, снимали отдельную квартиру в течение года)³². В целом эти поправки существенного влияния на состав II Государственной думы не оказали. Позже часть из них вошла в закон 3 июня 1907 года о выборах.

Таким образом, процесс принятия закона о выборах в I и II Государственные думы показывает, что история уготовила ему роль тактического маневра в политической борьбе в годы первой русской революции. Общественные деятели при всей демократичности системы всеобщего избирательного права видели в ней прежде всего орудие борьбы с властью. Правительство, в лице Витте, со своей стороны использовало закон как способ примирения с общественностью и успокоения революции. Как рассудила история, и то и другое не оправдало себя. Правильность консервативного подхода к закону о выборах подтвердили дальнейшие события, показавшие, что народные представители, избранные на основе даже такого «ограниченного закона», так и не смогли организовать жизнеспособное законодательное собрание и тем более претворить свое основное программное требование о «всеобщих выборах» в жизнь.

В заключение интересно отметить, что положительные оценки российскому избирательному закону дали только иностранцы, восхищавшиеся смелостью и демократичностью правительства Витте.

___________________

¹ См.: Ганелин Р.Ш. Российское самодержавие в 1905 году. Реформы и революция. СПб., 1991. С.3.

² См.: Калинычев Ф.И. Государственная дума в России: Сборник документов и материалов. М., 1957. С.9.

³ См.: Кризис самодержавия в России. 1895-1917. Л., 1975. С.53.

⁴ РГИА.Ф.1276. Оп.1. Д.2. Л.481.

⁵ Ганелин Р.Ш. Указ. соч. С.125.

⁶ См.: Крыжановский С.Е. Воспоминания. Б.м., б.г. С.40.

⁷ Милюков П.Н. Воспоминания (1859-1917). Нью-Йорк, 1955. Т.1. С.325.

⁸ Там же. С.320.

⁹ Крыжановский С.Е. Указ. соч. С.60.

¹⁰ Там же. С.54.

¹¹ Толстой И.И. Воспоминания министра народного просвещения графа И.И.Тол­стого. М., 1997. С.174-175.

¹² РГИА.Ф.1276. Оп.1. Д.41. Л.50.

¹³ Там же. Л.52-53.

¹⁴ См.: Кризис самодержавия... С.234.

¹⁵ РГИА. Ф.1276. Оп.1. Д.41. Л.53.

¹⁶ Там же.

¹⁷ РГИА. Ф.1544. Оп.1. Д.21.

¹⁸ См.: Толстой И.И. Указ. соч. С.190-195; Шипов Д.Н. Воспоминания и думы о пережитом. М., 1918. С.380-386.

¹⁹ См. там же. С.195-196.

²⁰ См.: Протоколы Царскосельского совещания 5-9 декабря 1905 года // Былое. 1917. №3.

²¹ Там же. С.254-256.

²² Витте С.Ю. Воспоминания. М., 1960. Т.3. С.130.

²³ Былое. Указ. соч. С.253.

²⁴ Там же. С.256.

²⁵ Там же. С.259.

²⁶ См.: Леонтович В.В. История либерализма в России. С.444.

²⁷ См.: Крыжановский С.Е. Указ. соч. С.78-80.

²⁸ Витте С.Ю. Указ. соч. С.130.

²⁹ См.: Крыжановский С.Е. Указ. соч. С.96.

³⁰ Там же.

³¹ См.: Демин В.А. Государственная дума России: механизм функционирования. М., 1996. С.20.

³² Там же.