Глава 3. Полномочия и порядок функционирования законодательной власти.

3.1. Бундестаг.

При нынешних масштабах современных государств осуществление пря­мой демократии почти невозможно. Поэтому в течение времени возникли формы так называемой «опосредованной, представительной демократии». То есть народу требуется его представитель, выражающий его волю и инте­ресы. В современных государствах эту функцию выполняет парламент, со­стоящий из депутатов, избранных народом.

Парламентом, то есть органом представительной и законода­тельной власти, является бундестаг (Bundestag). Бундестаг выбирает фе­дерального канцлера и тем самым принимает решение о формировании пра­вительства, то есть исполнительной власти. Во взаимодействии с бундесра­том (Bundesrat) (палатой земель) бундестаг принимает законы, то есть за­нимается законотворчеством. Парламент контролирует федеральное пра­вительство и органы федерального управления. Самостоятельной функци­ей парламента является принятие бюджета. Для оппозиции, без которой не может обойтись ни одно демократическое общество, бундестаг является важнейшим форумом и трибуной. Парламентское меньшинство, по конститу­ции, имеет возможность получать справки о политике правительства, гото­вить дебаты и запросы, а также с помощью следственных комиссий прояс­нять наиболее спорные моменты.

Депутаты являются представителями народа, по этой причине конститу­ция наделяет их особым статусом. Согласно Основному закону, депутаты парламента «не связаны наказами или указаниями и подчиняются лишь сво­ей совести». Это означает, что депутаты имеют так называемый «свободный мандат». Поэтому «императивный мандат», который подчинял бы депутатов решениям партии, противоречит конституции. Финансовая независимость де­путатов обеспечивается денежной компенсацией. Депутаты, проработавшие в составе парламента не менее восьми лет, обеспечиваются пенсией по дос­тижении пенсионного возраста.

Будучи представителями народа, депутаты всех уровней пользуются осо­быми привилегиями и не могут быть привлечены государственными органами к ответственности на основании заявлений, сделанных ими в ходе дискуссий в парламенте, либо на основании сделанного ими при голосовании выбора. Исключением является клевета.

Индемнитет (свобода слова и высказываний) - это материальный и профессиональный иммунитет. В отличие от процессуального иммунитета, который действует ограниченно во времени только на срок депутатской дея­тельности, этот вид иммунитета действует пожизненно. Это ничто иное, как механизм защиты депутата в случае принятия основополагающих политиче­ских решений (например, использование ядерной энергии, ядерное вооруже­ние бундесвера и т.п.).

Основной закон регулирует и процессуальный или формальный иммуни­тет (свобода от уголовного преследования). В соответствии с ним запреща­ется без разрешения на то бундестага начинать расследование против депу­тата или арестовать его. Разрешение не требуется лишь в том случае, если депутат был взят под стражу в момент совершения преступления либо в те­чение следующего дня после его совершения. Наказание за нарушение пра­вопорядка не является предметом иммунитета.

Немецкий бундестаг избирается на четыре года. Его легислатурный пе­риод заканчивается с созывом нового бундестага. В бундестаге депутаты объединяются в различные фракции. Фракции - это группы депутатов, от которых решающим образом зависит парламентская работа. В них формиру­ется, как правило, единая политическая воля, которая затем находит свое выражение в бундестаге. По существенным вопросам фракция выступает с единым мнением. После объявления предварительных итогов федеральных выборов можно судить о силе фракций. Фракции собираются обычно уже в первый день после выборов, чтобы проанализировать их результаты и обсу­дить организационные проблемы.

Чтобы объединиться во фракцию в соответствии с регламентом бундес­тага необходимо выполнить два условия:

1. Речь должна идти не менее чем о 5% членов бундестага, то есть о 34 депутатах. Соблюдение 5-процентной оговорки должно препятствовать тому, чтобы множество мелких групп злоупотребляло парламентскими воз­можностями, связанными со статусом фракций, и тем самым, вносило бы проволочки в работу бундестага;

2. Депутаты должны принадлежать к одной партии или к таким партиям которые ни в одной из федеральных земель ввиду одинаковой направленно­сти их политических целей не находятся в оппозиции друг к другу. На основа­нии этой оговорки депутаты ХДС и ХСС с 1949 года постоянно образуют коа­лиционную фракцию.

Регламент (die Geschaftsordnung) предоставляет фракциям или 5% чле­нов бундестага исключительное право выступать с парламентскими, в том числе с организационными инициативами в процессе законотворчества и во многих других случаях. Только они могут, например, вносить законопроекты и проекты решений, вносить изменения во время третьего слушания, вносить предложения о переносе заслушивания пункта повестки дня или заседания, ставить под сомнение кворум, только они имеют право требовать создания Следственного комитета, Опросной комиссии, а также проведения поименно­го голосования и т. д. Фракции - это центры парламентской работы.

В рамках регламента могут быть созданы депутатские группы, то есть такие депутатские объединения, которые насчитывают менее 5% депутатско­го корпуса. За депутатскими группами не признаны некоторые права. Они не могут вызывать членов федерального правительства, требовать проведения поименного голосования, а также на основе общепринятой пропорциональ­ной процедуры назначать председателя комитета и некоторые другие вещи.

Каждая фракция выбирает свое правление, которое состоит из предсе­дателя и нескольких заместителей, исполнительных секретарей фракций и других депутатов. Во фракции ХДС/ХСС председатель земельной группы ХСС традиционно является одновременно первым заместителем председа­теля фракции.

Не позднее чем через 30 дней после выборов вновь избранный бундестаг собирается на свое первое заседание президентом бундестага предшест­вующего созыва. С этого момента и до выборов нового президента на засе­дании председательствует старший по возрасту депутат - старейшина. В начале первого заседания утверждается регламент бундестага, который при­нимается каждый раз на один созыв, потому что каждый бундестаг в рамках конституции имеет право решить, как ему организовать свою работу.

Ядром первого заседания являются выборы президента бундестага. Согласно парламентской традиции, восходящей к 1920 году, неписаным пра­вом выдвижения президента владеет самая сильная фракция. Значимость этого высокого поста подчеркивается, прежде всего, протокольным табелем о рангах: после главы государства - федерального президента - президент бундестага является вторым по значению лицом. Президент пользуется пол­ным дисциплинарным правом в здании бундестага. Члены парламента выби­рают также четырех заместителей президента: одного - из фракции, которая выдвинула президента, двоих - из второй по силе и одного - из третьей по силе партии. Президент и его заместители, избираемые абсолютным боль­шинством голосов, образуют президиум. Они сменяют друг друга при ведении пленарных заседаний. Они не могут быть отозваны решением бундестага, что укрепляет их независимость при выполнении ими служебных обязанностей.

Регламентом бундестага предусмотрен общий совещательный орган пре­зидента и фракций для управления работой бундестага - Совет старейшин. В него входят президент, его заместители и 23 других депутата, которые на­значаются фракциями в соответствии с их численностью. В задачу Совета входит согласование вопроса о том, какие фракции назначают председате­лей комитетов и какие - их заместителей. Окончательное решение за плену­мом. Совет старейшин определяет план работы бундестага на следующий парламентский год. Как правило, за двумя сессионными неделями следуют 1-2 недели, свободные от заседаний.

Вскоре после выборов, но задолго до первого заседания бундестага но­вого созыва, начинаются переговоры о составе правительства, так называе­мые «коалиционные переговоры», которые всегда необходимы, если ни одна из фракций не получила абсолютного большинства. Сильнейшая же фракция в правящей коалиции всегда выдвигает своего лидера на пост федерального канцлера, кандидатура которого определена еще задолго до выборов в пар­ламент.

Федеральный канцлер выбирается без прений тайным голосованием. Для избрания ему необходимо получить абсолютное большинство голосов членов бундестага. Избранный утверждается федеральным президентом и в тот же день приносит присягу перед парламентом. Поскольку коалиционные фракции уже пришли к соглашению по персональному составу правительства (кабинета) перед выборами канцлера, то канцлер, как правило, в тот же день может предложить президенту ФРГ на утверждение кандидатуры федераль­ных министров. Сразу после этого президент назначает их и приводит к при­сяге перед бундестагом.

По традиции на следующем пленарном заседании канцлер выступает с правительственным заявлением. Он представляет в основных чертах про­грамму нового правительства. За этим следуют первые большие, как прави­ло, многодневные дебаты нового бундестага. Парламентская система управ­ления сложилась, политическая работа началась.

Основная работа бундестага проводится в комитетах и комиссиях {AusschuRe), которые формируются с учетом численности фракций: во-пер­вых, в комитетах отражается соотношение политических сил всего

бундеста­га, то есть большинство - правящая коалиция, которая выбрала и поддержи­вает правительство, - сохраняется в комитетах, во-вторых, соотношение большинства и меньшинства, то есть силы фракций, отражается и в распре-Делении мест среди председателей комитетов.

Структура бундестага в значительной мере повторяет структуру феде­рального правительства- Как правило, каждому федеральному министерству соответствует комитет бундестага. Важнейшими комитетами бундестага яв­ляются:

• Комитет по проверке результатов выборов, иммунитету и регламенту;

• Комитет по петициям;

• Внешнеполитический комитет;

• Комитет по финансам;

• Комитет по бюджету;

• Комитет по экономике;

• Комитет по вопросам труда и социального обеспечения;

• Комитет по обороне;

• Внутриполитический комитет;

• Комитет по вопросам Европейского союза и т.д.

Бундестаг большинством голосов избирает сроком на 5 лет Уполномо­ченного по вопросам бундесвера для осуществления парламентского кон­троля за деятельностью армии. Уполномоченный действует самостоятельно, если ему становятся известны обстоятельства нарушения основных прав солдат или принципов внутреннего руководства.

Для того чтобы находить компромиссные решения при законодательных конфликтах между бундестагом и бундесратом, статья 77 Основного закона предусматривает создание Согласительной комиссии (Vermittlungsausschub) как промежуточного органа между обеими палатами парламента. В этой ко­миссии каждая федеральная земля представлена одним голосом, а бундес­таг - таким же числом избранных членов. Таким образом, после объединения Германии Согласительная комиссия состояла из 32 человек.

Право вносить законы на обсуждение бундестага (право законодатель­ной инициативы) принадлежит федеральному правительству, бундесрату и самим членам бундестага. В последнем случае законопроект должен быть подписан пятью процентами депутатов. В обоих первых случаях правитель­ство или бундесрат должны принять решение большинством голосов. Зако­нопроекты рассматриваются, как правило, в трех чтениях (Lesung) на пле­нарных заседаниях. В первом чтении прения проходят только в том случае, если решение об их проведении согласовано в Совете старейшин или откры­тия прений требует одна из фракций. Затем законопроект направляется в профильный комитет для детальной проработки.

Часто законопроекты не удается рассмотреть на одном заседании коми­тета, даже если во фракциях проведена очень детальная подготовительная работа. Если речь идет о сложном материале и к тому же о политически спорной цели отдельных законоположений, то нередко проводятся открытые слушания при участии экспертов и представителей заинтересованных сторон. Они служат для того, чтобы дополнить обсуждение научными данными и знаниями о специфических деталях, вызывающих труд­ности. Дополнительной целью слушаний (на практике используется амери­канский термин «hearings») является привлечение внимание прессы и обще­ственности к соответствующему предмету, установление истинного значения темы, упорядочение и продолжение политической дискуссии.

После того, как комитет проделал свою работу и фракции высказали свое отношение к новому варианту законопроекта, он выносится на второе чте­ние. Если законопроект принимается во втором чтении без изменений, то не­посредственно за вторым может последовать третье чтение.

Особая группа законов - законы о принятии или отклонении договоров с иностранными государствами (ратификационные законы) рассматривают­ся только в двух чтениях. Бундестаг в этих случаях имеет возможность толь­ко принять или отклонить закон в целом, так как окончательный текст догово­ра согласован федеральным правительством с иностранным партнером и даже в деталях не может быть изменен бундестагом. Эту же процедуру бундестаг использовал при принятии решения о договоре об объединении с ГДР.

После принятия законопроекта в бундестаге он направляется для утвер­ждения в бундесрат. Если бундесрат принимает положительное решение, то закон визируется профильным федеральным министром, федеральным канцлером. После этого закон передается на подпись федеральному прези­денту (подписание закона президентом - это формальный акт) и затем пуб­ликуется, вступая таким образом в законную силу.

Аналог бундестага на земельном уровне - ландтаг.