1.2. Система выборов и референдум.

Законодательная власть принадлежит двухпалатному парламенту. Верхняя палата - Бундесрат (Союзный совет), нижняя - Бундестаг. Бундесрат - это узкая коллегия, состоящая из 41 члена, которая выражает интересы субъектов федерации. Бундесрат, является представительством земель, но не избираемым, а назначаемым. Число представителей земли, зависит от численности населения земли, но не пропорционально ему. При голосовании каждая земля имеет число голосов, равное числу ее представителей. Т.е. земли не равноправны. Земли с населением до 2 млн. человек обладают 3 голосами, от 2 до 6 млн. - 4 голосами, а свыше 6 млн. - пятью. Голоса каждой земли должны подаваться согласованно, т.к. представители каждой земли действуют в Бундесрате по инструкции своего правительства. Однако в отличие от Бундестага, Бундесрат не может быть распущен. В связи с чем, и позволяются трактовки отрицающие Бундесрат, как верхнюю палату парламента.

Бундестаг избирается всем народом Германии. Правом голоса обладает любой гражданин Германии, которому уже исполнилось 18 лет. Пассивным избирательным правом обладает человек, который как минимум один год является гражданином Германии и уже достиг 18-летнего возраста.

В течение всего существования ФРГ закон о выборах 1949 года много раз менялся с помощью федеральных законов (базовым стал федеральный за­кон о выборах от 7 мая 1956 года). Депутаты, а их после объединения должно насчитываться не менее 656 человек¹, выбираются по мажоритарно-про­порциональной системе. Положительным моментом данной системы явля­ется то, что избранный таким образом парламент отражает многообра­зие мнений избирателей. Недостаток ее заключается в том, что добиться при этом правительственного большинства зачастую сложнее, чем при чис­то мажоритарной системе, которая, например, существует в Великобрита­нии.

Чтобы уменьшить опасность раздробленности, которую таит в себе сис­тема пропорциональных выборов, в ФРГ перед вторыми выборами в немец­кий бундестаг в 1953 году был введен пятипроцентный барьер. Феде­ральный закон о выборах предписывает, что при подсчете голосов по зе­мельным партийным спискам учитываются только те партии, которые полу­чают не менее 5% голосов. Эту систему переняли избирательные законода­тельства многих стран, в том числе России. Однако пятипроцентный барьер не действует в отношении тех партий, которые получают в трех избиратель­ных округах прямые мандаты или которые представляют национальное меньшинство, например, Союз избирателей Южного Шлезвига,

представляющий датское меньшинство в Шлезвиг-Гольштейне или лужицкие сорбы в Саксонии.

Пятипроцентный барьер способствовал стабилизации и сокращению чис­ла представленных в парламенте мелких партий. В первом немецком бундес­таге в 1949 году было представлено 12 партий, в шестом - в 1969 году только 4. С появлением «зеленых» в парламенте после выборов 1983 года число партий увеличилось до 5. Их количество, включая партию демократического социализма (ПДС) - преем­ницу восточногерманской социал-демократической партии Германии, составляет 6 партий. В ноябре 1990 года Федеральный конституционный суд вынес решение, согласно которому 5%-ный барьер для первых общегерманских выборов (2 декабря 1990 года) в порядке исключения действует по отдельности на территории старых и на территории новых земель, вошедших в состав ФРГ в октябре 1990 года. Его цель состояла в том, чтобы дать возможность пройти в бундестаг малым пар­тиям новых земель, не имевших общефедеральной структуры. В результате в парламент попали ПДС и партия «Союз-90».

К началу 60-х годов в ФРГ сложилась трехчленная партийно-политическая система. Ее главная особенность в том, что в качестве партий, образующих правительство, выступают две основные политические организации: Социально-демократическая партия Германии (СДПГ) и блок двух клерикально–христианских партий - Христианско-демократический союз (ХДС существует во всех землях ФРГ, кроме Баварии) и Христианско-социальный союз (ХСС, действует в рамках одной земли Баварии). Третья же буржуазно-либеральная Свободная демократическая партия (СвДП) входит в правительство на правах «младшего партнера»; баланса сил. Такая система отличается от двухпартийной тем, что каждая из двух основных партий в определенной степени делит власть, когда к ней приходит с третьим партнером. Но и трехпартийная западно-германская парламентская модель может быть названа лишь условно, так как три ее звена не равнозначны друг другу. СвДП по своим масштабам и влиянию не в состоянии претендовать на роль правящей партии и не полноценна в качестве оппозиции.

Обе крупные партии СДПГ и блок ХДС/ХСС стремятся завоевать в каче­стве союзника малую партию, чтобы сотрудничать с нею на основе разделе­ния труда, вести предвыборную борьбу единым блоком и - в случае успеха на выборах - образовать затем соответствующую правящую коалицию. Этот вид «блоковой» предвыборной борьбы создает впечатление, что избиратель­ное право изначально несет в себе черты мажоритарной системы выборов. Соответственно на выборах в бундестаг противостоят друг другу два канди­дата в канцлеры, каждый из которых представляет соответствующий лагерь. Правда, это в первую очередь и главным образом относится к ХДС. У СДПГ потенциальный «блоковый» союзник появился только в 80-е годы в лице «зе­леных».

Выборы проводятся по избирательным округам. В Германии их насчиты­вается 328. С 2002 года число избирательных округов сокращено до 299, а число депутатов - до 598¹.

Каждый из новых избирательных округов будет в среднем насчитывать около 250 000 жителей, имеющих немецкое гражданство. При этом все федеральные земли лишатся части своих прежних избиратель­ных округов. В земле Северный Рейн-Вестфалия, имеющей самую высокую численность населения, останется 64 избирательных округа (на семь меньше, чем ранее). В Саксонии число избирательных округов сократилось с 21 до 18. Остальные четыре восточногерманские земли, расположенные на севере страны, и Нижняя Саксония потеряют по 2 избирательных округа, а все остальные федеральные земли лишились по одному избира­тельному округу.

Каждый избиратель имеет два голоса: один голос за конкретного канди­дата, от избирательного округа (прямой кандидат), а второй голос за ту или партию (земельный список).

Кандидатов в избирательных округах ФРГ следует определять тайным голосованием членов партии. Можно выдвинуть и независимого кандидата, если он соберет в свою поддержку в избирательном округе 200 подписей. Это относится и к партиям, еще не представленным в парламенте (земельные списки этих партий должны быть дополнительно поддержаны

2000 подписей избирателей данной земли). Выдвижение кандидатов в земельные списки осуществляется на собраниях представителей. Однако на практике их функ­ции зачастую выполняют земельные собрания делегатов или земельные пар­тийные конференции. Поставив кандидата на одно из первых мест в земель­ном списке, ему можно «обеспечить» место в парламенте, если победа в ма­жоритарном избирательном округе окажется под угрозой.

Если какой-то депутат выбывает из бундестага, например, в случае отка­за от мандата или смерти, то его место занимает следующий по порядку кан­дидат из земельного списка данной партии. Это касается как депутатов, про­шедших в бундестаг по прямому мандату, так и для депутатов, которые были избраны по земельным партийным спискам.

В отношении «прямых кандидатов», или как их называют в России «од­номандатников», избранным считается тот кандидат, который собрал боль­шинство голосов (относительное большинство). В случае равного количества голосов у двух и более кандидатов председателю избирательного округа предоставлено право путем жеребьевки принять решение.

Центральная роль партий в проведении выборов - от выдвижения канди­датов в избирательных округах и составления земельных списков и до самой процедуры выборов - способствовала тому, что отдельные беспартийные кандидаты, чье выдвижение и избрание в соответствии с положениями Феде­рального закона о выборах теоретически возможно, на практике баллотировались чрезвычайно редко и ни разу не были избраны.

Так называемые «сверхнормативные» или «дополнительные» мандаты (Uberhangmandate) у партии могут появиться в том случае, если она в изби­рательных округах одной земли получила больше мест за счет первых голо­сов (одномандатников), чем ей полагалось иметь в этой земле по результа­там подсчета вторых голосов (по партийным спискам). При этом другие пар­тии не получают дополнительных мандатов с целью выравнивания баланса.

Часто избиратель отдает свой первый и второй голос за кандидатов раз­ных партий. Например, постоянные избиратели малых партий отдают первый голос кандидату от большой партии, которая предусматривается или являет­ся желанной в качестве партнера по коалиции. В благоприятном случае такие действия на выборах могут обеспечить большой партии «сверхнормативные» мандаты. И, наоборот (что намного важнее), основные избиратели большой партии отдают малой партии, которая предусматривается или является же­лательной в качестве партнера по коалиции, свои вторые голоса, имеющие принципиальное значение для соотношения сил в бундестаге и для преодо­ления малой партией 5%-ного барьера. Этим не только обеспечивается про­хождение малой партии в бундестаг, но и одновременно ее постоянные изби­ратели как бы завоевываются на сторону коалиционного правительства. В связи с такой предвыборной практикой говорят о «заемных голосах», поскольку стойкий, постоянный избиратель определенной партии «ссужает» свой второй голос другой партии, чтобы помочь, таким образом, определенной партийной коалиции получить большинство мест в бундестаге. Таким обра­зом, отдача голосов большой партии в пользу меньшего партнера по коали­ции может обеспечить парламентское большинство. От такой предвыборной стратегии выигрывала в особенности СвДП, в меньшей степени - партия «зе­леных». Обе партии располагают всего лишь 3-4% голосов, подаваемых их постоянными избирателями. Это недостаточно для преодоления 5%-ного барьера. «Заемные голоса» дают возможность обойти эту запретительную оговорку.

В 80-е годы партии старались улучшить представительство женщин в бундестаге и не в последнюю очередь ради того, чтобы в день выборов при­влечь их голоса. Так, «зеленые» ввели у себя в партии (в частности, при рас­пределении мандатов) квоту для женщин, по которой им отводится 50% пар­ламентских мест. Согласно решению СДПГ в отношении квоты, для принятия которого социал-демократам потребовалось более десяти лет, как мужчины, так и женщины должны получать минимум 40% мандатов. ХДС принял в 1996 году решение о «мягком» для женщин кворуме: при проведении всех вы­боров в партии, в том числе и при выдвижении кандидатов в земельные спи­ски, первый тур считается действительным только в том случае, если жен­ский кворум достигает одной трети. Для всех последующих избирательных туров кворум не применяется.

Для частичного финансирования партиям их деятельности им выделяют­ся государственные средства. Эти суммы не должны превышать доходы пар­тии в течение года. Дотации для всех партий в целом не должны превышать 230 млн. марок в год. Мерилом для распределения этих средств является общественная значимость партий, которая измеряется, с одной стороны, их Успехами на европейских, общефедеральных и земельных выборах, а, с дру­гой стороны, размерами финансовых поступлений (членских взносов и по­жертвований), которые партии получают в течение года от физических лиц (до 6000 марок в год с человека).

Каждый поданный за партию голос приносит ей дотацию в размере 1-30 марки в пределах 5 млн. поданных за них действительных голосов. За каждый дополнительный голос они получают по 1 марке. Кроме того, к каждой марке, полученной в качестве членских взносов или пожертвований, доп­лачиваются еще 50 пфеннигов. Право на частичное финансирование имеют только те партии, которые на выборах получили минимум 0,5% голосов (на земельных выборах — 1%). Размеры частичного государственного финансирования не должны превышать суммы всех самостоятельно полученных партией поступлений (относительная верхняя граница). Если собственные поступления ока­зываются ниже, соответствующим образом сокращается и государственное финансирование.

В выборах в бундестаг с 1949 по 1998 год принимали участие и имели представительства в бундестаге следующие партии:

СДПГ - Социал-демократическая партия Германии

ХДС - Христианско-демократический союз

ХСС - Христианско-социальный союз

СвДП - Свободная демократическая партия

КПГ - Коммунистическая партия Германии

БП - Баварская партия

НП - Немецкая партия

Центр - Немецкая партия центра

ОЭВ - Объединение экономического возрождения

НИП/НКП - Немецкая имперская партия/Немецкая консервативная партия.

ОН - Объединение нуждающихся

СИЮШ - Союз избирателей Южного Шлеэвига

ОГБ/СИО - Общегерманский блок/Союз изгнанных и обездоленных

ПДС/ЛС - Партия демократического социализма/Левый список

Вот что пишет по поводу парламентских выборов в Германии в 2005 году в своей статье «Дрезденская ловушка» Виталий Портников: «Обе крупнейшие партии Германии рассчитывали на психологическое преимущество. Еще одно место ХДС/ХСС, полученное к тому же на востоке, давало бы возможность Ангеле Меркель в очередной раз напомнить Герхарду Шрёдеру, что его время истекло. Если бы победила СДПГ, Шрёдер мог в очередной раз появиться перед своими сторонниками с победоносным видом и заявить о готовности стать канцлером. И казалось, что поражение в Дрездене заставит главу правительства смириться с неизбежностью ухода с должности и формированием кабинета во главе с Ангелой Меркель.

Но ничего подобного не произошло. Особенности немецкой избирательной системы сыграли на руку и той, и другой партии. Да, ХДС выиграл выборы и провел в бундестаг еще одного своего кандидата, воспользовавшись «прямым мандатом». Гидо Вестервелле, лидер СвДП, находившийся в Дрездене, заявил, что время Шрёдера истекло и теперь открыт путь к его отставке. Но руководители социал-демократов, оказавшихся в Дрездене первой партией по партийным спискам, продолжают говорить об СДПГ как о сильнейшей партии страны. При этом первенство СДПГ во многом обеспечили сами христианские демократы: не желая появления в бундестаге новых депутатов от конкурирующей партии, они призвали своих сторонников сосредоточиться на голосовании по «прямому мандату», а голос по партийным спискам - что могло бы привести к появлению двух депутатов от СДПГ в случае явного доминирования ХДС - отдать за свободных демократов… В этой сложной формуле может запутаться и специалист по избирательному праву, не то что рядовой гражданин. И когда представители уступившей на выборах партии утверждают, что она и есть сильнейшая, сторонники им верят. А вера сторонников - это и есть психологическое преимущество».¹

Конституция ФРГ однозначно определяет, что законы страны принимаются Бундестагом, а Бундесрат призван выполнять контрольные функции, играть роль своего рода тормоза в случае принятия скоропалительных законопроектов, оказывать влияние на решения Бундестага и федерального правительства. Имея статус органа Федерации и, не являясь земельным органом или «земельной палатой» в собственном смысле слова, Бундесрат отражает один из основных принципов федерализма — единство в многообразии.

Президент выбирается на 5 лет косвенными выборами, как и положено в парламентской республике. Президент республики представляет государство, заключает международные договоры, аккредитует дипломатических представителей, назначает федеральных судей, офицеров, осуществляет право помилования и др. На деле всеми этими полномочиями без контрасигнатуры (правило, по которому издаваемые главой государства нормативные акты недействительны, если не скреплены подписью соответствующего министра, который несет юридическую и политическую ответственность за данные акты)¹ федерального канцлера, президент может воспользоваться лишь в случаи вакантности поста канцлера. Правительство несет ответственность только перед парламентом, как индивидуальную, так и коллективную (ответственность канцлера). Однако, процедура вынесения недоверия правительству в ФРГ, сложнее, чем во Франции. В Германии действует так называемый конструктивный вотум недоверия. Одним блоком голосуется и против федерального канцлера, и за его преемника. Но т.к. предложить кандидатуру канцлера на практике может только (блок) большинства в парламенте, конструктивный вотум применялся только дважды, да и то в обоих случаях его инспирировало правительство, с целью роспуска неугодного парламента. Так как в случае выражения недоверия возможно или назначение нового канцлера или роспуск парламента.²

Подводя итоги этой главы можно сделать вывод, что в Федеративной Республике Германии формирование верхней палаты происходит посредством назначения, то есть не имеет выборного управления. Нижняя палата парламента – Бундестаг избирается по смешанной избирательной системе (328 депутатов избраны по одномандатным округам, остальные – по партийным спискам земель).

Пропорциональная система с земельными списками преследует цель, чтобы все партии были распределены пропорционально поданным за них голосам. Опыт показывает, что наименьшее несоответствие между волеизлиянием электората и распределением мандатов в парламенте проявляется в государствах, использующих модифицированную пропорциональную систему с «национальным округом», к которым относится Германия. С другой стороны, прямой выбор кандидата от избирательного округа дает гражданину шанс, выбрать определенного политика.

По образцу Германии в последние десятилетия смешанную избирательную систему приняли 26 стран (причем наряду с западноевропейскими такие, как Албания, Армения, Сенегал, Япония), и уже сегодня эксперты замечают, что данные реформы позволяют ускорить в этих странах процесс политической структуризации общества и парламента.