Лекция 1 Политическая система Российской Федерации

Отличительные особенности современной российской политической системы. Правовой основой политической системы демократического государства является Конституция, которая определяет политическое устройство, характер взаимоотношений общества и органов государственной власти, права и свободы человека, порядок и принципы образования органов власти. Современная политическая система России определена Конституцией, принятой на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г.

В соответствии со ст. 1 Российская Федерация есть демок­ратическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Определение Российской Федерации в качестве демократического государства раскрывают, прежде всего, положения о том, что единственным источником власти в России является народ, который эту власть осуществляет как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления.

Демократичность российского государства проявляется и в том, что его граждане равноправны и обладают широкими правами и свободами, в том числе правом участвовать в управлении делами государства. В российском государстве установлена выборность органов законодательной власти и представительных органов местного самоуправления, ряда руководящих должностных лиц: президента, глав региональной (наделение полномочиями) и местной администрации и т.д.

Характеристика российского государства в качестве федеративного указывает на форму его устройства. Федерация – это государство, состоящее, в свою очередь, из государств и (или) государственно-подобных образований, близких по статусу к государству. В состав Российской Федерации входят республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа.

В Российской Федерации, наряду с федеральными органами государственной власти, осуществляющими свои полномочия на всей ее территории, действуют органы государственной власти соответствующих субъектов федерации. Они обладают всей полнотой государственной власти на своей территории в пределах своих полномочий. Субъекты Российской Федерации имеют свое законодательство; их статус закреплен не только в федеральном законодательстве, но и в конституциях республик, уставах краев, областей, округов, городов федерального значения. Федеративное устройство России отражено в структуре ее представительного и законодательного органа – Федерального собрания, состоящего из двух палат – Совета федерации и Государственной думы.

Для России с ее огромными территориями, множеством регионов, значительно отличающихся друг от друга природными и экономическими условиями, большим разнообразием исторических и национально-культурных особенностей проживающих в ней народов именно последовательный федерализм является оптимальной политико-юридической формой сочетания главных интересов Российской Федерации в целом и ее субъектов.

Характеристика в качестве правового государства означает, что в организации и деятельности Российской Федерации превалируют принципы права, а не мотивы политической целесообразности. Правовое государство «связано» правом, исходит из признания неотчуждаемых (прирожденных) прав и свобод человека и возложения на государство обязанности соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Власть осуществляют только те, кто на это уполномочен Конституцией и законами, причем в рамках предусмотренных ими предметов ведения и полномочий. Гарантирована судебная защита прав и свобод человека и гражданина.

Понятие «республиканская форма правления» характеризует государство, в котором все высшие органы государственной власти либо избираются, либо формируются общенациональными избранными представительными учреждениями. Республиканская форма правления предполагает также, что соответствующие лица избираются в коллегиальные органы на определенный срок и что решения в этих органах принимаются большинством.

Главой государства в Российской Федерации является президент, избираемый гражданами сроком на четыре года, а представительным и законодательным органом – Федеральное собрание (парламент), одна из палат которого – Совет федерации – составляется из двух представителей от каждого субъекта Российской Федерации, а другая – Государственная дума – избирается населением сроком на четыре года.

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на три самостоятельные ветви: законодательную, исполнительную и судебную. На общефедеральном уровне законодательную власть осуществляет Федеральное собрание, исполнительную – Правительство, а судебную – федеральные суды (Конституционный суд, Верховный суд, Высший Арбитражный суд и иные федеральные суды). Президент РФ не относится к какой-либо из трех властей, а «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (ч. 2 ст. 80).

В Российской Федерации признается идеологическое и политическое многообразие, предполагающее многопартийность. Общественные объединения равны перед законом, что подразумевает пресечение попыток восстановления монополии какой бы то ни было партии.

Следует отметить, что политическая система России находится в стадии становления, так как не все конституционные нормы реализованы в политической практике. Поэтому формальное наличие демократических политических институтов не означает реального функционирования демократической политической системы. Как отмечается в одном из научных аналитических обзоров, в рамках существующей политической системы «происходит выстраивание авторитарной властной вертикали, формирование политической системы иерархически структурированных властных отношений, при которых существует единственный центр принятия решений, политическое общество практически отсутствует, а рядовые граждане отстранены от участия в политике (да и сами не ощущают потребности в политическом участии)»¹. Опасность подобных тенденций остается, несмотря на формирование гражданского общества и расширение пространства публичной политики.

В качестве основных принципов демократической организации общества, требующих закрепления в Конституции, необходимо выделить следующие: создание политических институтов, способных исключить тиранию, что предполагает возможность законной смены правителя; создание условий, при которых защита прав граждан станет определяющей в карьере политиков; соблюдение прав меньшинств; установление пределов полномочий государственных институтов; разделение властей как по горизонтали (на законодательную, исполнительную и судебную), так и по вертикали (федеральную, региональную и местную); создание условий, предотвращающих посягательство на всевластие, для чего необходимо, чтобы институциональные интересы каждой ветви или этажа власти не совпадали.

Для создания такого политического механизма, считает В. Никонов, необходимо соблюдение двух принципов¹. Первый гласит: политический процесс должен действовать и развиваться в соответствии с правилами и процедурами, которые неподконтрольны одному человеку, даже самому могущественному. Этому критерию наша Конституция, по мнению российского политолога, скорее не отвечает, так как была написана людьми, находившимися в эпицентре политической борьбы, и закрепила их успех в этой борьбе. Не случайно действующую Конституцию называют «ельцинской».

Второй принцип заключается в том, что существующие конфликты, которые порождает эпоха, не должны влиять на процесс создания политической системы. Конституция писалась под влиянием вполне конкретной политической ситуации, когда стояла задача принизить значение законодательной власти после ожесточенного столкновения президента России со Съездом народных депутатов Российской Федерации. Таким образом, конфликт начала 1990-х гг. наложил неизгладимый отпечаток на Конституцию, что и сейчас отражается на российском политическом процессе.

М. Краснов называет период, когда принималась Конституция РФ, революционной сменой общественного строя². Как писал Ф. Лассаль, во время таких радикальных перемен конституции – «это существующие в стране фактические отношения силы»³. Такие конституции искажают последующее развитие государственности. В российской Конституции также проявил себя принцип «победитель получает все». И хотя относительный баланс между властными институтами установлен, тем не менее он стал не итогом компромисса между разными политическими силами, а отражением собственных взглядов разработчиков Основного Закона на смену советской системы. Поэтому создать сбалансированную систему сдержек и противовесов не удалось, и этот дисбаланс вновь приводит к моноцентризму власти.

Тем не менее российская Конституция действует, а все политические субъекты и государственные институты следуют закрепленным ею правилам, что позитивно отражается на политической стабильности.

Устойчивое продвижение к демократии в России возможно только в том случае, если российское общество не будет ограничено идеями и опытом вчерашнего дня, отмечают А.А. Галкин и Ю.А. Красин. Модель представительной демократии на Западе дает много сбоев, поэтому отечественные политологи предлагают строить парламентские институты в сочетании с поиском ответов на вызовы, которые брошены демократии современностью¹.

Для демократического развития общества принципиально важно налаживание контроля за деятельностью правительства как государственного института, способного в большей степени узурпировать власть. Для этого существуют различные механизмы, в зависимости от формы правления и национальных особенностей страны: принятие бюджета парламентом и контроль представительным органом власти за расходованием финансов, объявление вотума недоверия парламентом, общественный контроль за деятельностью силовых структур и другие, которые, к сожалению, используются не в полной мере.

Для проведения эффективной государственной политики необходима согласованная деятельность парламента и правительства. С этой целью законодательная власть корректирует и поддерживает усилия исполнительной власти по реализации стоящих перед обществом задач, посредством принимаемых законов обеспечивает легитимацию внутренней и внешней политики, проводимой правительством.

Р.И. Сементковский писал: «…Если верно, что всякий народ имеет правительство, какого он заслуживает, то не менее верно, что и всякий общественный класс пользуется тем влиянием в государстве, какого он заслуживает, или, обобщая эту мысль, мы скажем, что политические формы данной страны тем меньше вызывают нареканий, чем полнее граждане умеют удовлетворять непосредственным требованиям жизни, чем полнее они исполняют свой общественный долг. Во всяком случае, только это условие придает политической форме определенное содержание, а вместе с тем и устойчивость»¹. 

Демократия не сможет стать консолидированной, если политическая власть неэффективна, так как не оправдавшиеся надежды на быстрое повышение качества жизни могут породить немало двусмысленностей относительно правомерности выбранного пути. Поэтому взаимодействие всех ветвей власти должно отвечать главной цели – решению социальных и экономических проблем общества, созданию условий для реализации материальных и духовных потребностей человека. Это возможно лишь при условии проведения эффективной политики властей, гармонично сочетающих в себе полномочия и ответственность перед обществом и гражданином.

Особенностью российской Конституции является то, что президент не входит ни в одну из ветвей государственной власти, он как бы стоит над ними, выполняя роль арбитра, гаранта обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Институт президентства для России новый, и для его успешного функционирования необходимо четкое разделение власти, сложившаяся исполнительная вертикаль, легитимность, опора на влиятельную организацию и парламентскую фракцию. Ни одно из этих условий в России в 1990-е гг. не выполнялось. Лишь на парламентских выборах 2003 г. президентской команде удалось сформировать парламентскую фракцию, обладающую конституционным большинством. В результате президент вынужден был поступаться принципами, подменять указами правотворческую деятельность парламента, вступать в конфронтацию с ним. Разногласия между властями он может регулировать только с помощью согласительных процедур или путем разрешения спора в суде.

Говоря о взаимодействии ветвей власти, подразумеваются, как правило, законодательная (представительная) и исполнительная. Месту и роли судебной власти в системе разделения властей уделяется меньше внимания. Эта российская особенность отражает традиционный взгляд на судебную власть как на силу, полностью подконтрольную партийно-государственной номенклатуре. Судебная власть призвана поддерживать систему правового регулирования в обществе, защищать права и свободы человека. Она обладает средствами для реализации данных задач и способна стать мощным фактором взаимозависимости и взаимодействия различных ветвей власти.

Кроме общепризнанных трех ветвей власти, ряд исследователей выделяют четвертую – власть средств массовой информации, которые по своему воздействию могут соперничать с другими ветвями власти. Здесь речь идет, прежде всего, о влиянии на принятие государственных решений, политическую ситуацию в стране, а не о реальном осуществлении власти.

Реформы политической власти в 2000-х гг. На реализацию принципа разделения властей существенно влияет взаимодействие федеральных органов государственной власти с региональными (органами государственной власти субъектов федерации). Именно на данном направлении были сосредоточены усилия президента в начале 2000-х гг. Причиной явилась резко обозначившаяся политика децентрализации 1990-х гг., которая привела к экономическому спаду и снижению административного потенциала государства. Отечественный политолог В. Гельман, суммируя оценки различных исследований, выделил следующие тенденции, способствующие децентрализации:

1. Передача регионам важнейших ресурсов: институциональных (возможность принятия регионами законов, противоречащих федеральным); административных (самостоятельное формирование органов власти в субъекте, влияние на назначение руководителей федеральных структур, включая силовые, влияние на региональные власти финансово-экономических и криминальных структур); экономических (переход под контроль региональных администраций части государственной собственности и значительной доли бюджетных средств – до 60%).

2. Нарастание асимметрии в отношениях между Центром и регионами, в политическом и экономическом статусе самих регионов, вследствие распространения практики двусторонних договоров о разграничении полномочий между субъектами федерации и Центром (в 1990-х гг. было заключено 42 договора с 47 субъектами¹) и предоставления эксклюзивных прав некоторым этническим республикам (Татарстан, Башкортостан), а также экономически процветающим регионам.

3. Утрата Центром рычагов воздействия на региональные политические процессы, превращение региональных элит в ведущих акторов общероссийского политического процесса, способных играть роль «группы вето» в ходе федеральных выборов, вынуждая Центр к новым уступкам².

Весной 2000 г. обозначились основные направления внутренней политики нового президента: реорганизация государства с целью укрепления Центра, а также всей вертикали власти; отстранение бизнес-элиты от центров политической власти; либерально-рыночные нововведения в экономическую и социальную поли-тику.

Для реорганизации вертикали государственной власти были созданы семь федеральных округов (Центральный, Северо-Запад-ный, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный), ставших промежуточным и одновременно связующим звеном между Центром и регионами России. Основной задачей полномочных представителей президента в федеральных округах являлось приведение политики и правовой базы субъектов Федерации в соответствие с общефедеральным законодательст-вом и государственной политикой. Введение полномочных представителей в Совет Безопасности Российской Федерации и фактически и формально повысило их статус над всеми губернаторами, а также над большинством федеральных министров и законода-телей.

В 2010 г. для решения социально-экономических проблем и политической стабилизации на Северном Кавказе был создан Южный федеральный округ, а центр Северо-Кавказского федерального округа был перенесен в Пятигорск. Назначенный полномочным представителем президента в Северо-Кавказском федеральном округе А.Г. Хлопонин одновременно вошел в состав правительства РФ в ранге заместителя председателя правительства.

Хотя в решении о создании федеральных округов указывалось, что задача президентских полпредов – не руководство регионами, а регулирование и координация действий федеральных органов власти на местах, их деятельность первое время порождала серьезные конфликты. Однако уже через год после создания федеральных округов и института полпредов президент выразил удовлетворение реформой, выделив среди ее положительных следствий приведение законодательных актов регионов в соответствие с федеральной Конституцией.

Вторая важная реформа в механизме государственной власти – реорганизация Совета федерации, верхней палаты Федерального собрания – также серьезно ущемила статус региональных лидеров. Губернаторы и председатели региональных законодательных собраний, являвшиеся по статусу и членами верхней палаты, должны были уступить места в Совете федерации рядовым представителям региональных исполнительных и законодательных органов. В результате уменьшались как возможности влияния региональных лидеров на центральную власть, так и политический вес самих регионов. Региональные лидеры выступили против реформы, но в июле 2000 г. вынуждены были уступить объединенным усилиям президента и Государственной думы.

В-третьих, президент создал для губернаторов Государственный совет – совещательный орган, призванный давать стратегические рекомендации для разработки новой законодательной базы. Как и Государственный совет, созданный некогда Александром I, он не обладает реальными властными полномочиями. Новое коллективное представительство губернаторов несравненно менее влиятельное, чем прежнее: Госсовет собирается не чаще одного раза в три месяца, а в промежутках от его имени действует президиум из семи губернаторов. Поскольку президиум регулярно полностью сменяется, он, как и Госсовет, не может приобрести роли реального властного института.

В отношениях с регионами была применена тактика отказа от договорных отношений. Так, к 2002 г. осталось в силе 14 договоров с субъектами федерации, остальные были тем или иным путем денонсированы¹, что привело к выравниванию политических статусов регионов.

Изменение налогового законодательства снизило поступления в региональные бюджеты, сделав их более зависимыми от трансфертов из Центра, который к тому же стимулировал перераспределение собственности в регионах в пользу общероссийских финансово-промышленных групп.

Важным шагом по укреплению вертикали власти стало принятие поправок к действующему законодательству, которые дали президенту право временно отстранять от должности губернаторов, в отношении которых было возбуждено уголовное дело, а также распускать законодательный орган власти субъекта федерации, не исполняющий постановления суда. На главах субъектов федерации теперь лежала ответственность не только за выполнение предвыборных обещаний, но и за исполнение федеральных законов, указов президента, актов правительства и судебных решений.

Реформирование осуществлялось и по другим направлениям. В 2001 г. был принят закон «О политических партиях», запретивший регистрацию региональных партий, которые чаще всего управлялись региональными элитами. В 2002 г. были внесены изменения в федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которые предусматривали избрание не менее 50% депутатов органов законодательной власти субъектов Российской Федерации по пропорциональной системе. Целью этих преобразований являлось повышение роли партий как в федеральном, так и в региональном политическом процессе.

Реформа государственного механизма в начале 2000-х гг. позволила федеральной власти повысить управляемость регионами, оказывать влияние на политическую элиту субъектов федерации и с наименьшими препятствиями проводить в жизнь свою волю, что привело к стабилизации политической жизни в стране.

13 сентября 2004 г., выступая на расширенном заседании правительства с участием глав субъектов Российской Федерации, президент предложил новую реформу политической власти, вызванную необходимостью повысить эффективность органов власти в решении всего комплекса стоящих перед страной проблем. Реформа была продиктована захватом школы в Беслане и другими террористическими актами, осуществленными на территории страны. Суть предложений президента сводилась к следующим преобразованиям:

1. Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации избираются законодательными собраниями территорий по представлению главы государства. Такой принцип формирования высшей исполнительной власти в регионах соответствует принципам образования федерального правительства.

2. Одним из механизмов, обеспечивающих реальный диалог и взаимодействие общества и власти в борьбе с террором, становятся общенациональные партии. В интересах укрепления политической системы страны введена пропорциональная система выборов в Государственную думу.

3. Образована Общественная палата как площадка для широкого диалога, обсуждения гражданских инициатив, проведения общественной экспертизы ключевых государственных решений и законопроектов, касающихся перспектив развития всей страны и имеющих общенациональное значение. В январе 2006 г. Общественная палата приступила к работе.

В соответствии со ст. 32 Конституции РФ каждый гражданин имеет право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления. В действительности это право остается декларативным, потому что граждане, не имеющие поддержки финансовых, административных, корпоративных или криминальных структур, не могут всерьез рассчитывать на успех в предвыборной борьбе. Поэтому нередко к руководству регионами приходили политики, обязанные своим избранием соответствующим структурам и строившие свою деятельность исходя из их интересов, а не из интересов большинства граждан. Поскольку должность руководителя администрации являлась выборной, то, несмотря на недовольство народа, добиться смещения такого руководителя федеральным органам власти было сложно. Президент предложил эту систему власти сделать полностью подконтрольной федеральному Центру, так как именно президент является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, поэтому за низкую эффективность работы органов государственной власти в субъектах федерации он несет персональную ответственность. Однако в последние годы выяснилось, что кадровый резерв на замещение губернаторских должностей весьма ограничен, а системная работа по формированию корпуса современных управленцев не ведется.

В каждой стране, ставшей на путь демократизации, складывается своя система власти, которая основывается как на международном опыте, так и на национальных особенностях. Демократия в России только ищет свой путь, который сможет привести к созданию эффективной системы власти, заботящейся о людях и поддерживаемой обществом.

Голосование по партийным спискам введено с целью ускорить политическую социализацию граждан, которые, по замыслам реформаторов, будут вынуждены разбираться в политических программах партий, чтобы сделать правильный выбор. Предполагается, что такая система затруднит приход во власть популистам, демагогам и другим политикам, для которых интересы людей не являются определяющим критерием в практической политической деятельности, а политические партии будут разрабатывать свои программы, исходя из интересов тех или иных больших социальных групп, которые станут электоральной базой политических субъектов. Эффективность деятельности каждой политической партии можно будет определить по результатам политической практики после прихода к власти. Политическая партия, не оправдавшая ожиданий избирателей, на следующих выборах гипотетически не сможет добиться поддержки, обеспечивающей ей место в новых органах государственной власти. Такая схема эффективно работает в ряде демократических стран.

В российское законодательство были внесены также следующие изменения: установлен семипроцентный барьер для прохождения политической партии на выборах в российский парламент; предоставлено право политической партии, победившей на выборах в региональный парламент, предлагать президенту своего кандидата на пост главы исполнительной власти субъекта федерации.

Практическое решение вопросов повышения эффективности государственной власти неизменно приводит к дискуссии о потенциальных опасностях, подстерегающих общество на данном пути. Так, современные споры о «вертикали власти» предполагают три различных взгляда на проблему: во-первых, это средство для обеспечения единства, силы и эффективности государства; во-вторых, временная мера, связанная с террористической угрозой; в-третьих, курс на свертывание демократии в стране, подрыв неокрепших демократических ценностей и институтов¹.

Для того чтобы у граждан не возникали опасения за демократическое будущее, необходимо, во-первых, создание такой системы власти и управления, которая не подавляла бы многообразие существующих в обществе интересов и потребностей, а способствовала их реализации, и, во-вторых, характерными чертами каждого человека должны стать стремление к согласию и общественной солидарности, а также потребность контроля за властью. Е. Ясин отмечает: «…Даже при достаточно жестком контроле, основанном на праве, неопределенность, свойственная свободным выборам, реальная многопартийность, политическая конкуренция, свобода печати, независимость суда, разделение властей и защита прав собственности изначально составляют тот минимум, при котором демократия, пусть не сразу, но со временем станет органическим свойством российского государства. Минимум, благодаря которому она позволит нам воспользоваться выгодами, возникающими в результате сочетания стабильности и динамичности, свойственных современной демократии»².

Некоторые исследователи отмечают в политической системе современной России родовые пятна в целом традиционной для России модели правления – самодержавно-бюрократической. Ее общая черта – исключение реальной политической конкуренции. Такая схема возникла еще в годы Первой русской революции, когда под давлением организованных народных масс самодержавие было вынуждено объявить свободы и разрешить ограниченную политическую конкуренцию. Суть методологии, возведенной последующими действиями царизма в ранг политики, можно определить следующим образом: всякая оппозиция – в целом нежелательное, а когда это возможно, и недопустимое явление, но, если возникает необходимость считаться с нею, предпочтительнее навязывать ей правила игры «сверху», меняя их в зависимости от соотношения сил в политической палитре.

Возникшая в России политическая система стабильно работает при условии популярности политического лидера и доверия к нему со стороны народа. И наоборот, при снижении привлекательности власти для общества возникают серьезные сбои, которые чаще всего преодолеваются нелегальными или нелегитимными методами.

Для снижения рисков, заложенных, по мнению Б. Межуева, в политической системе, необходима смена конституционного строя, который должен сочетать принцип идеократии и демократии. Сохранение существующего режима должно, на его взгляд, обеспечиваться неким надпартийным идеократическим органом, не претендующим на оперативное вмешательство в политический процесс. Этот идеократический орган должен сформулировать основные принципы общегосударственной политики и допускать к выборам только такие политические силы, которые отвечают данным принципам. Тем не менее наличие идеократического компонента государственного строя России не отменяет необходимости конкуренции политических сил, представляющих несовпадающие интересы разных слоев населения страны, а также их различные представления об оптимальном социально-экономическом и международном курсе государства. Такое предложение российского политолога основывается на опасении возникновения экономических кризисов, которые могут разразиться при снижении цен на энергоносители и непременно перерастут в политические¹.

Вероятно, данная конструкция может работать, но лишь при условии замены идеократического органа консолидированным партнерством государства и гражданского общества, которое может создавать соответствующие правила игры, лишающие маргинальные политические силы права участвовать в реальной политической борьбе. Любой другой вариант идеократического органа приведет к диктатуре, причем не закона, а конкретного политического деятеля или политической силы.

Одним из важнейших условий адаптации политической системы к новым вызовам современности является наличие механизмов, позволяющих минимизировать риски принятия ошибочных и непрофессиональных решений, что предполагает наличие открытых площадок для обсуждения возможных вариантов решений, согласования позиций различных социальных групп. По мнению А. Рябова, нынешняя политическая система России не обладает подобными адаптивными механизмами. Государственная дума «ни по структуре представительства, ни по кадровому составу не способна играть роль самостоятельного центра принятия решений. В условиях “сжатия” пространства публичной политики, отсутствия влиятельной оппозиции нет и иных институтов для согласования интересов и выработки оптимальных решений»².

В таких условиях эффективность принятия решений исполнительной властью значительно снижается. Для того чтобы увязать деятельность политической партии с принятыми законами и решениями правительства, необходимо соотнести исполнительную власть с политической партией, получившей большинство в парламенте. В российских условиях такой подход возможен лишь при условии выдвижения политической партией своего представителя на пост председателя правительства, который должен состоять членом данной политической партии. В таком случае действия правительства будут ассоциироваться с принимаемыми ведущей партией решениями и соответственно общество не будет отделять конкретного правительственного чиновника от общего курса – успешного или ошибочного.

В постсоветское время произошли существенные изменения в институциональной системе России:

• повышение уровня либеральности и демократизма, расширение прав и свобод человека, что привело к большей самостоятельности граждан;

• сохранение противоречивости формально-правового пространства (системы действующих в государстве законов, подзаконных и административных норм), что открывает возможность для неправовых и в то же время ненаказуемых действий;

• не полное соответствие юридических норм реальным условиям жизнедеятельности общества, а потому их невысокая легитимизация. Когда новые нормы воспринимаются обществом как легитимные, они реализуются в массовых практиках и способствуют позитивному изменению институтов, в противном случае – отторгаются как необоснованные, несправедливые;

• низкая эффективность государственного контроля за выполнением правовых норм;

• преимущественно консервативная направленность социокультурных норм массовых групп (крестьян, рабочих, мелких служащих, пенсионеров), что приводит к сопротивлению в практическом освоении новых законов и правил (в том числе демократических);

• повышение эффективности институциональных регуляторов социальной активности, что связано с продвижением России в сторону либерализации и демократизации государственных и общественных институтов¹.

Политическая ответственность является определяющей составляющей эффективной политической системы. В современной российской ситуации крайне важно исключить возможность перекладывания ответственности за принятые решения на другие политические институты. В данном случае должна быть ясность, какой политический институт отвечает за те или иные решения и с какой политической партией следует ассоциировать проводимую политику.

Механизмы современной российской Конституции позволяют без ее изменения создать надежное правительство и работоспособный парламент при условии ответственности за деятельность обоих политических институтов той политической партии, которая получила поддержку большинства на выборах в Государственную думу.

Форма правления российского государства. Наиболее распространенная в современном мире форма правления – республика. Источником власти здесь является народ, высшие органы власти избираются гражданами. В зависимости от того, кто формирует правительство, кому оно подотчетно и подконтрольно, республика подразделяется на три разновидности: парламентскую, президентскую и смешанную.

В соответствии с Конституцией Россия провозглашена республикой. Так как среди политологов нет единой точки зрения относительно формы правления в современной России, уместно подробнее остановиться на характеристике республик.

Американский политолог Х. Линц выделил основные черты президентской и парламентской систем¹. Для президентской системы характерно следующее: 1) президент и парламент избира-ются прямым голосованием на определенный срок независимо друг от друга (дуалистическая легитимность), каждый имеет свой срок полномочий; 2) президент обладает значительными полномочиями, на основе которых он действует, не нуждаясь в одобрении парламента; 3) президент формирует кабинет министров и администрацию; 4) отстранение президента от должности возможно только путем импичмента.

В президентской республике глава государства одновременно выступает и в качестве главы правительства. Чаще всего он избирается непосредственно народом, руководит внутренней и внешней политикой, является верховным главнокомандующим. Президент назначает членов кабинета министров, которые ответственны только перед ним. Для президентской республики характерно жесткое разделение властей и их значительная самостоятельность. Недостаток такой системы – дуалистическая легитимность президента и парламента. Кроме того, она не стимулирует формирования сильных партий, так как президент скорее заинтересован в сохранении клиентелистских отношений.

Парламентская система характеризуется следующими чертами: 1) единственным демократически легитимным институтом является парламент: если предусматривается прямое избрание президента народом, то президент не может конкурировать с главой правительства в сфере власти; 2) правительство зависит от доверия со стороны парламента или, по крайней мере, от его лояльности.

Главная особенность парламентской республики – образование правительства победившими на выборах в парламент партиями. Руководитель правительства (премьер-министр или канцлер) официально не является главой государства, но это реально первое лицо в политической иерархии. Роль президента обычно ограничивается представительскими функциями.

Существует также смешанная система, для которой характерно следующее: 1) президент и парламент (как в президентской системе) избираются прямым голосованием (дуалистическая легитимность); 2) исполнительная власть включает в себя два института: избираемый на основе прямых всенародных выборов президент (как в президентской системе) и зависимое от парламента правительство (как в парламентской системе); 3) президент, как в любой президентской системе с исполнительной и законодательной властью, имеет ограниченное влияние на формирование правительства¹. Следует отметить также возможность роспуска парламента президентом для выхода из тупиковой ситуации.

Среди смешанных вариантов чаще всего различают две формы: премьер-президентскую и президентско-парламентскую. Наиболее полный анализ отношений между президентской и законодательной властью в республиках, в которых президент и парламент обладают независимой друг от друга легитимностью, содержатся в работе М. Шугарта и Дж. Кери².

Премьер-президентская республика характеризуется наличием у президента существенных исполнительных полномочий, основной объем которых, тем не менее, принадлежит правительству, опирающемуся на доверие парламентского большинства. Именно данный тип республики Морис Дюверже назвал «полупрезидентской», исходя из французского опыта Пятой республики.

Президентско-парламентская республика отличается тем, что правительство назначается президентом по согласованию с парламентом и, как правило, президент имеет право распускать парламент, а также широкие полномочия в законодательной области.

Российская политическая система с учетом полномочий президента значительно отличается от западноевропейских парламентских форм правления. Немецкий политолог Э. Шнайдер считает, что Россия соответствует модели президентской системы. Единственное обстоятельство, указывающее на парламентский характер российской формы правления, по его мнению, заключается в том, что Государственная дума может добиться роспуска неугодного ей правительства. Правда, она лимитирована определенным сроком: если дважды в течение трех месяцев выразит недоверие правительству или откажет ему в доверии по его запросу. Эта процедура может иметь место лишь в течение первого года после выборов или за полгода до президентских выборов, ибо в эти сроки президент не имеет права распускать Государственную думу. Это обстоятельство позволяет некоторым исследователям (В. Стеффани) обозначить политическую систему России как «парламентскую форму правления с доминированием президента»¹.

Шнайдер сравнивает форму правления в России с французской и американской моделями и делает вывод, что она не является копией французской модели, но ориентируется скорее на нее, чем на американскую. Правда, в отдельных пунктах она отклоняется от французской и приближается к американской. Это касается срока полномочий президента, возможности импичмента, президентского вето, права на законодательные инициативы, ежегодных посланий «О положении в стране»¹.

Французский специалист по государственному праву Желар определил в основе нетипичной российской конституции доли западных образцов следующим образом: «Влияние французской конституции – на 50%, американской – на 30, а российского имперского наследия – на 20%»².

Российская форма правления отличается от французской в следующих пунктах (Р. Фуртак): 1) запрет на совмещение должности в правительстве с депутатским мандатом; 2) неограниченное право президента издавать указы; 3) отсутствие у члена правительства, ответственного перед парламентом, права на визирование официальных актов президента; 4) прямое подчинение президенту ключевых ведомств; 5) баланс сил: вето обеих палат парламента вынуждает президента подписать неодобряемый им закон лишь в том случае, если он сам не проявляет законодательной активности³.

О симбиозе различных конституций в российском варианте Основного Закона упоминает также Владимир Рыжков. Он полагает, что российская Конституция напоминает отчасти французскую, отчасти немецкую, отчасти американскую. Так, ежегодные выступления президента с посланием Федеральному собранию характерны для американской конституции, а система назначения правительства напоминает французскую. В российской модели федерализма очень много аналогий с германской федерацией⁴.

Основываясь на исторических особенностях и сложившейся политической практике, отечественная политическая наука придерживается мнения о том, что Россия – президентская республика. Однако ряд политологов не согласны с таким утверждением, исходя из конституционных особенностей нашей политической системы.

Российский политолог В. Никонов считает, что «мы имеем дело со смешанной президентско-парламентской моделью, где имеются посты и влиятельного президента, и премьера, зависимого от парламента»¹. Такую же точку зрения высказывает О. Зазнаев, который аргументирует свой выбор тем, что для этой модели характерны всенародные выборы президента, формирующего правительство с полного или частичного согласия парламента и имеющего право распустить законодательный орган власти при выражении им недоверия к кабинету министров. В России президент назначает председателя правительства с согласия Государственной думы, а членов кабинета – по предложению председателя правительства. Таким образом, отличительной чертой российской формы правления является двойная ответственность правительства: перед президентом и перед нижней палатой парламента, что не позволяет считать ее чисто президентской².

Схожей позиции придерживается Б.И. Макаренко. Анализируя российский политический строй, он делает вывод: «Институционально Россия никак не может считаться “чисто президентской” и тем более “суперпрезидентской” республикой и близка к “президентско-парламентской”»³. Однако в реальной российской политической практике сложилась ситуация, отличная от классических определений. Конституционное большинство в Государственной думе уже во второй раз подряд принадлежит политической партии, которая в качестве основной задачи выдвигает поддержку президентского курса, что существенным образом сказывается на отношении парламента к правительству. Президент лишь формально согласовывает кандидатуру премьера, так как партия полностью поддерживает его кадровую и законодательную политику, проявляющуюся в представлении соответствующих законопроектов для одобрения в Государственную думу. Поэтому Б. Макаренко полагает, что «республика, по своему институциональному устройству близкая к президентско-парламентскому типу, в политической практике функционирует как чисто президентская»¹.

Другие исследователи (С.А. Грановский) считают, что в России парламентско-президентская форма правления, обосновывая свой выбор тем, что президент, избираемый народом, имеет полномочия действовать независимо от правительства, а наряду с президентом функционирует правительство, ответственное перед парламентом².

Исходя из сочетания конституционного оформления и политической практики современной России, можно сделать вывод о промежуточном характере республиканского устройства между президентско-парламентской и президентской формами правления. С высокой долей вероятности можно утверждать, что на такой характер формы правления доминирующее влияние оказывает личностный фактор главы государства. Складывающаяся политическая ситуация позволяет предположить, что в новой конфигурации власти правительство станет более самостоятельной структурой и тогда форма правления приобретет классический президентско-парламентский вид.

Как полагает Джон Мюллер, «…основная привлекательность демократии состоит не в том, что она является или может стать идеально совершенной формой правления, а в том, что при всем своем несовершенстве имеет несомненные преимущества по сравнению с другими»³. Форма республиканского устройства должна определяться политико-культурными особенностями каждой страны.

Федерализм в России. С демократией неразрывно связана и такая форма территориального устройства, как федерация. Так, известный американский исследователь федерализма Д.Дж. Элейзер утверждает, что федерализм представляет собой «территориальное выражение демократии»¹. Федеративное устройство России закреплено в Конституции 1993 г. Оно основывается на принципах государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, равноправия и самоопределения народов.

Автор солидарен с отечественным политологом Г.И. Грибановой, которая рассматривает федерализм в качестве самоуправляющегося гражданского общества, опирающегося на договор-соглашение между гражданами, устанавливающее во имя свободы и прав человека партнерские взаимоотношения с органами государственной власти, делегирующее при этом различным уровням власти соответствующие предметы ведения и полномочия².

Конституция России закрепляет конкретный численный, видовой и именной состав субъектов федерации. Изначально в состав Российской Федерации входило 89 субъектов: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, одна автономная область и 10 автономных округов. Исторически они появлялись и видоизменялись в разное время как внутренние образования РСФСР (за исключением Тувы), что отражено в Конституциях РСФСР 1937 и 1978 гг., а в последующем было оформлено Федеративным договором от 31 марта 1992 г. (Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации). Количественное изменение субъектов федерации в последние годы связано с укрупнением некоторых из них. Так, Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ с 1 декабря 2005 г. объединены в Пермский край³; Красноярский край, Эвенкийский и Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономные округа с 1 января 2007 г. объединены в Красноярский край¹; Камчатская область и Корякский автономный округ с 1 июля 2007 г. образовали Камчатский край². 1 января 2008 г. Усть-Ордынский Бурятский автономный округ вошёл в состав Иркутской области³, а с 1 марта 2008 г. в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа образовался Забайкальский край⁴.

В настоящее время в состав Российской Федерации входит 83 субъекта: 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города фе-дерального значения, одна автономная область, 4 автономных округа.

Отношения Центра и субъектов федерации в России поставлены на правовую основу. Конституцией разграничены предметы ведения и полномочия каждого субъекта: определено, какие вопросы решают только центральные органы правления (внешняя политика, оборона, федеральные энергетические системы, транспорт, связь и др.), какие относятся к совместному ведению (природопользование, образование, культура, здравоохранение и т.п.).

Регламентация прочих вопросов составляет область исключительного ведения субъектов федерации. По этим вопросам региональные органы правления обладают всей полнотой государственной власти. При принятии федерального закона по вопросам, не входящим в компетенцию центральных органов правления, действуют нормативно-правовые акты субъекта федерации.

В Конституции заложен принцип сохранения целостности государства, который, однако, может сочетаться с правом наций на самоопределение. Подчеркивается, что право одной нации на самоопределение всегда ограничено правом другой нации, а право отдельной нации на самоопределение ограничено правом всего многонационального народа на сохранение целостного государства. Наряду с национальным, правовым и экономическим регулированием отношений между субъектами и Центром в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения центральные органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему государственной исполнительной власти.

Таким образом, конституционные основы российского федерализма создают предпосылки для совершенствования управления огромной страной, упрочения государственности, территориальной и социальной целостности, развития демократии посредством соблюдения прав и законных интересов различных национальностей, обеспечения необходимого баланса экономических, политических, этнических и социальных сторон общественной жизни. Однако реализация заложенных в конституции предпосылок в повседневной политической практике наталкивается на серьезные препятствия, приводящие к существенным нарушениям основ федеративного устройства. Противоборство между тенденциями децентрализации и централизации, демократическими и авторитарными методами управления привело к созданию противоречивого федерализма, который А. Салмин назвал фиктивным¹, а В. Ковалев номинальным². М.Х. Фарукшин придерживается сходного мнения, характеризуя российский федерализм как неустоявшийся, имеющий «по ряду признаков более декларативный, чем реальный характер»³. Население оказалось отдалено, а иногда исключено из процесса принятий решений и участия в федеративных политических связях.

Г.И. Грибанова предполагает, что «в условиях демократического транзита политические элиты оказываются вынужденными для сохранения территориальной целостности страны нередко обращаться не только к демократическим, но и авторитарным инструментам воздействия, усиливая уровень централизации государственного управления», чем объясняется противоречивость федеративных реформ¹.

Исходя из исследований современных российских ученых, можно констатировать, что в России сложилась специфическая федеративная система, которой присущи следующие черты:

• смешанный этнотерриториальный характер построения федерации, чреватый этноконфликтами;

• асимметричность масштабов федеральных единиц и, соответственно, неравный вес голосов проживающего в них населения;

• неравенство статусов субъектов федерации (различия между республиками и другими субъектами, наличие субъектов федерации, входящих одновременно в состав других субъектов);

• экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов, которые значительно отличаются друг от друга по условиям жизни и труда граждан, по степени эффективности социальной инфраструктуры, по удельному весу и роли демократических институтов и процедур, по уровню политической активности и характеру политических предпочтений электората;

• дотационность большинства субъектов федерации, а следовательно, их зависимость от субвенций федеральной власти;

• меньший авторитаризм региональных элит, чем в Центре, контроль за их деятельностью со стороны гражданского общества и правовых институтов;

• высокая роль субъективного фактора, связанная с личностью главы региона.

Учет перечисленных особенностей российского федерализма представляет собой непременное условие позитивного решения проблем, связанных с совершенствованием взаимоотношений Центр – регионы в публичной сфере.

Специфика российского федерализма определяется также социокультурными особенностями страны, историческим опытом взаимоотношений Центра и регионов. Для российского федерализма характерно соединение национально-государственного и административно-территориального принципов построения системы правления, что связано с многонациональным составом населения страны. Согласно переписи населения 2002 г. в России проживают представители 160 этносов². Однако, в отличие от других государств, в России сложилась асимметричная форма федерализма: республики (государства) обладают большим объемом прав, чем края, области, города и округа (территории) во взаимоотношениях с Центром.

Все больше исследователей и политиков полагают, что реальный российский федерализм должен представлять собой территориальную форму демократии, предусматривать строгое разграничение функций и собственности между федеральной и региональной властями, передачу властных функций и финансов в регионы, вместе с ответственностью за реализацию полномочий и использование средств.

Демократизация общественной жизни в России требует федерализации отношений между Центром и регионами. Федерализм – это залог целостности государства, так как регионам неза- чем стремиться к отделению от России, если им уже гарантиро-вано самостоятельное развитие. По убеждению автора, возрож-дению российского федерализма будет способствовать демокра-тизация политического режима и активизация гражданского об-щества.