2. Місцеве самоврядування і система народовладдя

Сьогодні тривають дискусії навколо питання про характер тієї влади, яку здійснюють територіальні громади безпосередньо та через органи місцевого самоврядування.

Наука про місцеве самоврядування, як це справедливо зазна­чається в спеціальній літературі, починалася зі спроби відповісти на запитання: чи здійснює територіальна громада та її органи ок­рему, відмінну від державної, владу, чи вони виконують функції й повноваження органів держави?

Однозначної відповіді на це непросте запитання немає. В Ук­раїні продовжують існувати та впливати на практику державо­творення дві основні теорії місцевого самоврядування: держав­ницька і громадівська.

В основі державницької теорії лежить ідея децентралізації частини державної виконавчої влади, її деволюції на рівень тери­торіальних спільнот громадян (громад, комун, територіальних колективів) та тих органів, які вони обирають.

Прихильники цієї теорії виступають лише за певну правову, організаційну та фінансову автономію місцевого самоврядування та його органів стосовно центральних та місцевих органів дер­жавної влади, але не самої цієї влади, розглядають самоврядуван­ня як засіб здійснення державних функцій за допомогою недер­жавних за своєю суттю суб'єктів (місцевого населення та його органів).

Згідно з державницькою теорією місцеве самоврядування ор­ганічно вписується в механізм народовладдя, оскільки його ко­ріння — у тій владі, джерелом якої є весь народ, а не його части­на (громада), а обсяг повноважень — у законі, в якому, як відомо, віддзеркалюється державна воля всього народу. Органи місцево­го самоврядування при цьому мають діяти за принципом: «Доз­волено лише те, що передбачено законом».

Місцеве самоврядування при такому підході до його розумін­ня можливе не тільки на рівні територіальних громад (комун), а й на рівні регіонів, зокрема, районів, областей, оскільки держава може визнавати їх теж місцевими колективами, тобто первинни­ми суб'єктами місцевого самоврядування. Місцевими колектива­ми, зазначається, наприклад, у ст. 72 Конституції Франції, є ко­муни, департаменти, заморські території, які вільно управляють­ся виборними радами в умовах, визначених законом.

Державницька теорія місцевого самоврядування отримала найбільше поширення в Європі. Вона започаткована, на наш пог­ляд, ще магдебурзьким правом (магдебурзька грамота, яка нада­валася королем тому чи іншому місту, була класичним актом де­централізації суверенної влади середньовічної держави на рівень цього міста, його територіальної громади) та знайшла своє вті­лення в Європейській Хартії місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування, зазначається в Хартії, — це «право і спромож­ність місцевих властей в межах закону здійснювати регулювання

і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення» (п. 1 ст. 3).

Прихильники громадівської теорії місцевого самоврядування Ірозглядають його первинні суб'єкти — громади — як самостійне /джерело такої публічної влади, яка не належить державі, а є са­мостійною, так званою «муніципальною».

Основні постулати цієї теорії:

1. місцеве самоврядування можливе лише на рівні населених пунктів, бо тільки там, на думку прихильників громадівської тео­ рії, ще збереглися умови для відтворення громад. Щодо інших рівнів адміністративно-територіального поділу держави (наприк­ лад, районів, областей), то там місцеве самоврядування можливе лише у формі добровільних об'єднань територіальних громад сіл, селищ і міст — асоціацій;

2. органи місцевого самоврядування мають вирішувати пи­ тання лише місцевого значення, які випливають із колективних потреб відповідної громади, а здійснення повноважень державної влади має покладатися на місцеві органи державної виконавчої влади;

3. право на місцеве самоврядування є природним і невід'єм­ ним від самої громади, а тому держава лише його визнає та гарантує;

4. при вирішенні питань місцевого значення органи місцево­ го самоврядування мають діяти за принципом: «Дозволено все, що не заборонено законом».

Громадівська теорія місцевого самоврядування започаткова­на практикою державотворення США. Адже добре відомо, що ця держава починалася з самоврядних громад переселенців-колоніс-тів, які згодом об'єдналися в державні утворення — штати, а ці останні — у федерацію — Сполучені Штати Америки.

Певною модифікацією громадівської і державницької теорій місцевого самоврядування є теорія муніципального дуалізму.

Згідно з цією теорією органи місцевого самоврядування є не­залежними від держави лише в суто громадівських справах, а в сфері політичній розглядаються як органи держави, які вико­нують ЇЇ функції і повноваження. Відповідно до цього й ті спра­ви, які покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, мають поділятися на «власні» і «делеговані».

На думку прихильників цієї теорії, при вирішенні власних справ органи місцевого самоврядування мають діяти самостійно і незалежно від державних органів, дотримуючись лише закону, а при вирішенні «делегованих» — під контролем та адміністра­тивною опікою відповідних державних органів.

Теорія поєднання в особі органів місцевого самоврядування функцій місцевого самоврядування з функціями державного керівництва на місцях досить поширена у світовій науковій лі­тературі.

Розглянуті вище теорії місцевого самоврядування (громадів-ська, державницька, муніципального дуалізму)¹ істотно вплину­ли на зміст відповідних розділів Конституції України.

Так, якщо розглядати ст. 140 Конституції України, в якій йдеться про територіальну громаду як первинний суб'єкт місце­вого самоврядування, то можна дійти висновку, що вибір зробле­но на користь громадівської теорії місцевого самоврядування. Про це свідчіть і той факт, що місцеве самоврядування обме­жується в основному самостійним вирішенням питань місцевого значення та зосереджується лише в селах, селищах та містах, ос­кільки населення районів і областей не визнається самостійним суб'єктом місцевого самоврядування.

З іншого боку, ряд важливих положень Основного Закону України написано в дусі державницької теорії місцевого само­врядування. У них послідовно проведено ідею, що коріння місце­вого самоврядування — в тій владі, джерелом якої є весь народ, а не його частина (громада), а обсяг повноважень — у законі. «Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні, — заз­начається, наприклад, у Конституції, — є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування» (ст. 5). «Органи місцевого самовря­дування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» (ст. 19), тобто за принципом: «Дозволено ли­ше те, що передбачено законом».

На користь державницької теорії місцевого самоврядування свідчить також збереження місцевого самоврядування на регіо­нальному рівні, хоч і в якості районних та обласних рад, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, се­лищ, міст.

Певні мотиви концепції муніципального дуалізму звучать в тих положеннях ст. 143 Конституції України, відповідно до яких «органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади», а також що «органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повно­важень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним ор­ганам виконавчої влади».

Отже, обрана новою Конституцією України модель місцевого самоврядування не знімає з порядку денного необхідність по­дальшого наукового осмислення цього явища, а отже, і пошуку досконалішого варіанту місцевого самоврядування з урахуван­ням аналізу практики його функціонування в нашій країні та за її межами.

В Україні, з моменту проголошення її незалежності, вже на­копичено певний науковий потенціал щодо суті місцевого само­врядування, його місця й ролі в системі народовладдя взагалі і взаємодії з державною владою зокрема. При цьому позиції окре­мих авторів також розходяться з питання щодо природи тієї вла­ди, яку здійснюють територіальні громади та органи місцевого самоврядування. Якщо одні з них, в тому числі й автор цього розділу¹ є переконаними прихильниками державницької концеп­ції місцевого самоврядування, то інші послідовно відстоюють громадівську його концепцію. За своєю природою, вважає, на­приклад, відомий правознавець В. М. Кампо, місцеве самовряду­вання виступає «як специфічна форма реалізації публічної вла­ди, відмінної... від державної... Воно втілює місцеві корпоративні інтереси територіальних громад, тоді як держава — загальнона­ціональні інтереси».

На думку ж Л. М. Кравчука, в Україні місцеве самоврядуван­ня має існувати на засадах так званої «громадсько-господар­ської» концепції, яка, як це випливає з подальших роздумів цього автора, є концепцією муніципального дуалізму. «Суть цієї /концепції, — зазначає Л. М. Кравчук, — полягає в тому, що орга-;ни місцевого самоврядування «мають власну суверенну компе­тенцію і права тільки в сфері неполітичних відносин, у місцевих господарських і громадських справах. До цих місцевих справ держава не втручається і вони вирішуються органами самовряду­вання самостійно. В питаннях політичних, загальнодержавних ці органи діють як представники держави»