5. Муніципально-правові відносини

Наслідком дії муніципально-правових норм на суспільні від­носини є муніципально-правові відносини, які виникають в результаті реалізації відповідних правових норм. В найбільш загальному вигляді муніципально-правові відносини можна визначити як врегульовані нормами муніципального права і гарантовані державою суспільні відносини в галузі місцевого самоврядування, учасники яких є носіями юридичних прав і обов'язків.

Змістом муніципально-правових відносин є організація і здійснення місцевої публічної влади в межах прав і обов'язків суб'єктів цих відносин у формах, передбачених Конституцією, законами та іншими нормативно-правовими актами.

Муніципально-правові відносини мають багато спільних рис з іншими правовідносинами, насамперед з конституційно-право­вими, адміністративно-правовими, фінансово-правовими, оскільки муніципальне право є комплексною галуззю публічного права и інститутом конституційного права.

Разом з тим муніципально-правові відносини мають ряд особливостей, зокрема щодо своєї територіальної сфери, щодо суб'єктів і об'єктів, значна частина яких не характерна для інших

правовідносин, а також щодо прав і обов'язків суб'єктів цих відносин та їх форм.

Зокрема, муніципально-правові відносини є відносинами влади (публічної політичної влади), як і відносини щодо органі­зації і діяльності органів державної влади (законодавчої, виконавчої, судової), але суб'єктами цих відносин є насамперед тери­торіальні громади (сільські, селищні, міські), які мають природні права, визнані державою, на відміну від органів державної влади, які мають повноваження, надані їм народом і державою. Муніци­пально-правові відносини мають локальний (місцевий) характер. Через це права й обов'язки суб'єктів цих відносин обмежуються, як правило, відповідними адміністративно-територіальними одиницями.

Муніципально-правові відносини як відносини з приводу організації і здійснення публічної влади, тобто як владні відносини, мають переважно імперативний характер. Але муніципальне право як комплексна галузь права регулює й значне коло інших суспільних відносин (цивільних, сімейних, трудових), які грунтуються на рівності сторін, суб'єктів цих відносин. Відповідні правовідносини складають органічну частину муніципально-правових відносин.

Основними елементами муніципально-правових відносин, як й інших правовідносин, є насамперед суб'єкти, об'єкти, суб'єктивні права і обов'язки суб'єктів.

Суб'єктами муніципально-правових відносин є учасники цих відносин, які мають відповідні суб'єктивні права і виконують відповідні юридичні обов'язки в межах і порядку, передбачених муніципально-правовими нормами.

Основними суб'єктами муніципально-правових відносин є: Український народ, Українська держава; органи державної влади; політичні партії і громадські організації, їх об'єднання і осередки; громадяни України; територіальні громади, жителі відповідних адміністративно-територіальних одиниць; представницькі органи місцевого самоврядування (місцеві ради), виконавчі органи місцевих рад; сільські, селищні, міські голови, органи самоорганізації населення, депутати місцевих рад, посадові особи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації; асоціації та інші об'єднання органів місцевого самоврядування; юри­дичні особи.

Основними об'єктами муніципально-правових відносин є: влада народу; державна влада; права, свободи й обов'язки люди­ни і громадянина; влада територіальних громад; питання місце­вого значення; функції (напрями і види діяльності) суб'єктів місцевого самоврядування; об'єкти комунальної власності; місцеві бюджети, доходи місцевих бюджетів, місцеві податки і збори, місцеві позики; природні блага, природні об'єкти, природні ресурси, об'єкти природно-заповідного фонду, земля; духовні блага (освіта, наука, культура, інформація, пам'ятки історії, культури, архітектури, містобудування); соціальні блага (об'єкти житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуго­вування, громадського харчування, транспорту і зв'язку, охорони здоров'я, фізкультури і спорту тощо); програми економічного та соціально-культурного розвитку сіл, селищ, міст та цільові програми з інших питань самоврядування; плани підприємств і ор­ганізацій; адміністративно-територіальний устрій тощо.

Складовою частиною муніципально-правових відносин є статус, компетенція, повноваження, суб'єктивні права і юридичні обов'язки суб'єктів муніципально-правових відносин, їх гаранти і відповідальність. Зокрема, чинною Конституцією і Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначається статус територіальних громад, місцевих рад як представницьких органів місцевого самоврядування, виконавчих органів рад, сільського, селищного, міського голови, органів самоорганізації

населення.

Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» слід розрізняти, зокрема, повноваження сільських, селищних і міських рад (загальну і виконавчу компетенцію); повноваження виконавчих органів сільських, селищних і міських рад — власні (самоврядні) і делеговані; повноваження сільського, селищного і міського голови; повноваження районних і обласних рад. Серед повноважень обласних і районних рад розрізняють повноваження, які вони здійснюють безпосередньо на своїх пленарних засіданнях, і повноваження, які вони делегують місцевим державним адміністраціям.

За змістом повноважень, зокрема, виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, Закон про місцеве самоврядування в Україні розрізняє повноваження у сфері соціально-економічного розвитку, планування та обліку; у галузі бюджету, фінансів і цін; щодо управління комунальною власністю; у галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку; У галузі будівництва; у сфері освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту; у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища; у сфері со­ціального захисту населення; у галузі зовнішньоекономічної Діяльності, в галузі оборонної роботи, щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою; щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, відзначення державними нагородами, відзнаками Президента України тощо.

Муніципально-правові відносини є багатогранними за своїм змістом і формами, умовами функціонування і розвитку та іншими ознаками.

Відповідно їх можна класифікувати за інститутами і нормами муніципального права, за суб'єктами і об'єктами муніципально-правових відносин, за повноваженнями (правами і обов'язками), за простором і часом, за організаційними і правовими формами тощо.

Пріоритетним видом муніципально-правових відносин є відносини безпосереднього народовладдя, основними формами яких є місцеві референдуми, місцеві вибори, місцеві ініціативи тощо. Головну частину муніципально-правових відносин складає діяльність представницьких органів місцевого самоврядування — сільських, селищних, міських, районних і обласних рад, виконавчих органів сільських, селищних, міських рад та сільських, се­лищних, міських голів.

Муніципально-правові відносини можна поділити також за змістом на матеріальні і процесуальні, за формою — на організаційні і правові; за часом — на короткотермінові і довготермінові; за простором — на місцеві і регіональні; за правовою природою — на правомірні і протиправні правовідносини.

Підставами виникнення, зміни та припинення муніципально-правових відносин, як і інших правовідносин, є юридичні факти, які поділяються на дії та події.

Оскільки муніципально-правові відносини є насамперед і головним чином публічними владними відносинами, які грунтуються на природному праві жителів сіл, селищ, міст самостійно вирішувати питання місцевого значення, то основними юридичними фактами, які зумовлюють виникнення, зміну та припинення муніципально-правових відносин є дії, зокрема прийняття актів суб'єктами системи місцевого самоврядування.

Сучасні теорії муніципального права

Наука муніципального права являє собою сукупність наукових ідей, теорій в галузі місцевого самоврядування. Вона виконує насамперед пізнавальні функції, дає первинні відомості про місцеве самоврядування, відображає те істотне, що властиве цьому інституту в різні історичні періоди, що є характерним та особливим для країн, які його визнають. Тобто в ідеях місцевого самоврядування віддзеркалюються загальні та особливі елементи будь-якої моделі місцевого самоврядування в їх динаміці.

Науковий потенціал самоврядницької ідеї розкривається в сукупності теоретичних конструкцій, базових юридичних понять та категорій, які сприяють оформленню відповідних теорій місцевого самоврядування.

Буття ідеї місцевого самоврядування пов'язане з широкою духовною спадщиною (загальною самоврядницькою ідеєю, вченням про природні права людини, вченням про громадянське суспільство, поглядами буржуазних просвітителів, соціалістів-уто-пістів, представників інших напрямів наукової думки).

В якості ідейного джерела місцевого самоврядування висту­пає вчення про природне право, яке з античних часів є найважливішою філософсько-ідеологічною течією. Еволюціонуючи від наївних уявлень до фундаментальної системи науково обгрунто­ваних поглядів і правових принципів, природне право безсумнівно мало суттєвий вплив на ідею місцевого самоврядування. Суть теорії природного права має вираження в уявленнях про справедливість, що втілюються в загальнолюдських принципах свободи та рівності.

Безпосередньо теорія місцевого самоврядування концентрувалася навколо формування правового ставлення громади до держави. Вся наука про самоврядування веде свій початок від спроби розв'язати проблему, чи має громада окрему, відмінну від держави владу, чи є вона незалежною від держави публічно-пра­вовою корпорацією або міцно включена в державний організм і виконує тільки функції органу держави.

Перша з відомих загальновизнаних теорій організації місцевої влади — теорія, природних прав вільної громади — виникла на початку XIX ст. як реакція на чиновницьке управління з усіма негативними сторонами, коли увага теоретиків філософії держави та права перемістилася з конституційної монархії на представницьку демократію як більш прогресивне втілення ідей правової держави, коли в політичній та філософсько-правовій думці від­булися суттєві зміни поглядів на проблеми демократії та суспільної свободи.

Теорія вільної громади мала суттєвий вплив на розвиток за­конодавства першої половини XIX ст., знайшовши своє відображення в положеннях Конституції Бельгії 1831 р. про особливу «громадівську» владу, а також в розробленій франкфуртськими Національними зборами Конституції 1849 р., яка містила статті про особливі основні права громад.

Вітчизняна наукова думка тривалий час знаходилася під впливом цієї доктрини місцевого самоврядування, джерелами якої вважали слов'янофільські ідеї про особливий шлях руської держави та уявлення про природні права громади.

Представниками цієї теорії були Г. Аренс, Н. Гербер, О. Гірке, А. Токвіль, О. Лабанд, Г, Мауренбрехер, Е. Мейєр, О. Ресслер, А. Шеффлє, Б. Чичерін тощо. Основні начала теорії природних прав вільної громади залучені з бельгійського та французького права. Згідно з цією теорією, поряд з трьома загальновизнаними конституційними владами (законодавчою, виконавчою та судо­вою) слід визнати й четверту — громадівську (комунальну або муніципальну) владу. Громада має право на самостійне та неза­лежне від центральної влади існування за своєю природою, причому держава не утворює, а лише визнає громаду.

На думку прихильників зазначеної теорії, соціальна основа місцевої влади (місцевого самоврядування) — громада з її звичаєвим правом, як територіальний колектив людей, що прожи­вають спільно, сформувалася раніше за державу, яка у свою чер­гу є «федерацією» громад. Громада є інституцією, рівною держа­ві. Громада має самостійне, природне право на існування. Тому право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, регулювати свої власні справи без втручання держави має природний та невідчужуваний характер (за певною аналогією з природними правами людини). Права громади на самоврядування апріорним шляхом виводилися з самої природи громади (вони належать громаді в силу її природи або даруються Творцем). Обґрунтовуючи свободу та незалежність громади, ця теорія зверталася до історії середньовічних громад — вільних міст, їх боротьби за незалежність проти феодальної держави.

Основоположними висновками цієї теорії є: 1) коло громадських справ відрізняється від справ державних; 2) громада є суб'єктом прав, які їй спеціально належать, а тому державне втручання в її справи неприпустиме; 3) органи місцевого самоврядування обираються лише членами громади; 4) посадові особи самоврядування належать до громадських, а не державних агентів та представляють не державу, а громаду. Таким чином, в особі комунальних структур утворюється нібито «держава в державі».

Характерна для цієї теорії ідея невідчужуваності, недоторканності прав громад, як вважають О. Кутафін та В. Фадєєв, була досить вразливою, тому що важко обгрунтувати невідчужува­ність прав, зокрема великих територіальних самоврядних одиниць (департаментів, областей), встановлених державою, з посиланням на їх природний характер. Однак не варто відкидати інші види самоврядування, окрім невеликих сільських та міських громад, бо це не відповідає реальному становищу речей.

На зміну цій теорії прийшла господарська (громадсько-господарська) теорія місцевого самоврядування, яка намагалась обгрунтувати статус самоврядної громади як відмінного від держави суб'єкта права та акцентувала на змісті комунальної діяльності.

Її фундаторами були Р. Моль, А. Васильчиков, В. Лешков та інші. Ця теорія організації місцевої влади виникла в результаті поступового розвитку положень теорії прав вільної громади у пристосуванні їх до умов, коли у процесі історичного розвитку ускладнюються правові стосунки між суб'єктами суспільного життя і підвищується роль держави як регулятора цих стосунків. В основі громадсько-господарської теорії місцевого самоврядування знаходиться запозичене з теорії природних прав вільної громади положення про те, що територіальний колектив — це елемент насамперед громадянського суспільства. Місцеве самоврядування — недержавне за своєю природою, має власну компе­тенцію у сфері неполітичних відносин, до яких держава байдужа, а саме — у місцевих громадських і господарських справах. В ЦІ місцеві справи держава не втручається, і вони вирішуються самими територіальними громадами. Питання ж політичні відносять­ся до компетенції державної влади.

Обидві теорії отримали свій розвиток у громадській (громадівській) теорії місцевого самоврядування. Найвідомішими представниками цієї теорії були В. Лешков та А. Васильчиков. Громадська теорія бачила сутність самоврядування в наданні місце­вій спільноті права самостійно реалізовувати свої громадські інтереси та зберігала за урядовими органами право завідувати тільки державними справами. Тобто вона виходить з протиставлення територіальної громади державі, громадських інтересів — політичним, вимагаючи, щоб суспільство та держава здійснювали свої власні інтереси. В протиставленні громадських та державних інтересів нібито полягає підстава для повної самостійності орга­нів самоврядування. Якщо органи самоврядування займаються не державними, а виключно громадськими справами, то державі байдуже, як здійснюються ці чужі для неї спрією органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення мають діяти за принципом «дозволено все, що не заборонено законом». Однак громадська теорія, як зазначали її критики, змішувала самоврядні територіальні одиниці з різного роду приватноправовими об'єднаннями (промисловими компаніями, благодійними фондами, об'єднаннями вчених, клубами тощо). Критики цієї теорії звертали увагу на те, що існування таких об'єднань завжди має факультативний характер, а існування місцевих спільнот;

— обов'язковий, а зв’язки бачили в «діяльності самоврядних місцевих общин не доповнення, а саме часткову заміну діяльності державноої».

Будучи привабливою у якості теоретичної конструкції, громадівська теорія є дуже вразливою в науковому та практичному відношенні. По-перше, самоврядування не можна повністю ототожнювати з громадським управлінням, по-друге, положения є достатньо абстрактними та не відповідають реальним фактам. Насправді в бшьшості держав місцеве самоврядування не лише визнане, але й октроюроване державою, а повного невтручання суверенної державної влади у справи комун у світі не icнyє. По-трете, прихильники громадської теорії певним чином виправдовують ті прояви місцевого (мікротериторіального) егоїзму, які мають місце в житті кожної країни i нашої зокрема, особливо в періоди політичної та економічної нестабільності. Адже наявність так званих «природних i невід’ємних прав» свідчить не стільки про автономії, скільки про певний «суверенітет» територіальної громади та и opгaнів. А це вже небезпечно для цілісності держави.

Вищезазначені теорії виходили з протиставлення комунального та державного начал. В 2-й половині XIX ст. громадська теорія з її реалізацією природи людини та її можливостей, ролі освіти в yправлінні суспільством, своїх та «явною переоцінкою консерватизму простих людей», певної іррацю-нальності колективних соціальних сил зійшла з вторичної арени. II місце заступила державна (державницъка) теоія місцевого самоврядування. Пік популярності цієї тeopiї припадае на 70-ті pp. XIX ст.

На відміну від громадської ця теорія вбачала в місцевому самоврядуванні частину держави — одну з форм організації місцевого державного управління. Будь-яке управління публічного характеру з цієї точки зору є справою державною.

Основні положення державної теорії місцевого самовряду­вання розроблені німецькими вченими Л. Штейном i P. Гнейстом та детальтше розвинуті їх послідовниками, зокрема, в Pocii В. Безобразовим, А. Градовським, М. Лазаревським, М. Коркуновим, А. Михайловським, I. Беляевим, I., Б. Нольде тощо. Так, А. Михайловський розглядав самоврядування як част­ку загального державного управління, як особливу організацію державної влади на місцях, яка заснована на виборних началах. За цією теорією вибір предметів діяльності не залежить від самоврядних органів, а визначається державою. Всі повноваження в галузі місцевого самоврядування своїм джерелом мають держав­ну владу. Все базується на тому, що держава визнає за необхідне передачу справ на місця, і, по суті, діяльність самоврядування та держави залишається однорідною. Однак на відміну від цен­трального державного управління місцеве самоврядування здійснюється не урядовими чиновниками, а за допомогою місцевих спільнот, місцевих жителів, які зацікавлені в результатах міс­цевого управління. Органи місцевого самоврядування при цьому діють за принципом „дозволено лише те, що передбачено законом”.

Згідно з державною теорією функції органів самоврядування за своєю природою, по суті не відрізняються від функцій державного (місцевого) управління, і тому розподіл справ між місцевими органами коронного управління та органами самоврядування має своїми підставами не відмінність природи цих справ, а лише міркування доцільності: є справи, відносно яких можна передбачити, що з ними краще впораються органи коронного управління, які керуються центральними установленнями (зокрема, справи політичної поліції); навпаки, є справи, які отримають більш повне вирішення, якщо вони будуть надані органам місцевим, зацікавленим не тим, щоб догодити вищому начальству, а тим, щоб задовольнити безпосередньо ним відомі нестатки місцевого населення (зокрема справи дорожні, санітарні). Виступаючи проти роздержавлення місцевих органів влади в особі земств, прихильник державної теорії Б. Нольде зазначав, що самоврядування — така ж сама частина державного управління, як і управління коронне, а суперечку про «власні», «особливі» справи громади та справи, покладені на неї державою, називав «повністю безплідною схоластикою позбавлених життєвого значення фор­мул». Як це не парадоксально, демократичні ідеї Б. Нольде та інших вчених в аспекті державної природи органів самоврядування співпали з прагненнями більшовиків, спрямованими на боротьбу з земським самоврядуванням, послідовну його ліквідацію та заміну на всій території держави системою Рад — централізованою системою органів державної влади. Так, Л. Веліхов пише, що до державної теорії, з відповідними класовими поправками, приєднуються і радянські теоретики, причому радянське само­врядування з його специфічною своєрідністю може бути пояснено лише на основі цієї теорії.

Державну теорію місцевого самоврядування не слід змішувати з іншими концепціями, розробленими юридичною школою конституційного права (Ю. Панейко, А. Градовський, Г. Єллінек, О. Лабанд, X. Прейс тощо), зокрема теорією самоврядних одиниць як юридичних осіб, представники якої бачили у місцевому самоврядуванні не самостійний вид діяльності, а лише часткову заміну державної діяльності. З цієї точки зору органи самоврядування виконують функції державного управління, але є органами не держави як особливої юридичної особи, а міської та неміської громади, провінції, територіальних та інших союзів. Так, Г. Єллінек вважав, що місцеве самоврядування — явище політичне та є продуктом самообмеження держави. На його думку, самоврядування — це «будь-яке публічне управління, яке здійснюється або виключно особами, які не знаходяться на публічній службі, або при сприянні таких осіб». Він виділяв різні правові форми самоврядування: пасивне самоврядування, яке здійснюється державними органами, та активне, яке здійснюється союзами, що виступають не як органи держави, а від власного імені. А. Градо­вський зазначав, що органи громадського управління є «установленнями додатковими, які доповнюють діяльність органів держави, або відають такими предметами, які держава виділила з кола своїх піклувань. Мета самоврядування полягає в тому, щоб притягнути громадські сили до участі в державній адміністрації, а це не можна зробити іншим чином, як ввести громадські уста­нови в коло урядових установлень». Причому органи місцевого самоврядування повинні «діяти на правах державних влад».

На рубежі століть значну активність проявляли різного роду анархосиндикалістські теоретики і практики, які розглядали самоврядування як заперечення держави. Теоретики кінця XIX — початку XX ст. схильні були бачити в самоврядуванні насампе­ред антидержавну сутність. Зокрема, Л. Ґумплович писав, що «протилежністю до «державної діяльності» в більш вузькому її сенсі є поняття «самоврядування»... Якщо «самоврядування» слід розуміти як діючий у державі політичний устрій, то на нього можна дивитись, безумовно, лише як на доповнення до необхід­ної діяльності держави, і слід уявляти собі його тільки в обмеженому розмірі».

Серед представників соціологічних концепцій місцевого самоврядування (до яких відносяться різні авторитарні концепції місцевого самоврядування) важлива роль належить Л.Дюгі, який розглядав це поняття крізь призму соціальної солідарності людей. На його думку, люди солідарні один з одним тому, що: 1) в них є спільні нестатки, задовольнити які вони можуть лише спільним життям; 2) в них є різні нестатки і різні здібності, тому вони забезпечують задоволення своїх нестатків шляхом обміну взаємними послугами, які утворюються в процесі розвитку та застосування їх різних здібностей. Перспективи розвитку суспіль­ства та держави він пов'язував з часом, коли «людська солідарність охопить місцеву, обласну та національну солідарність».

Наприкінці XIX — початку XX ст. набули розповсюдження соціал-реформістські муніципальні концепції, зокрема теорія муніципального соціалізму. її ідеологами виступали реформісти різних країн: посибілісти у Франції, фабіанці та керівники Неза лежної робочої партії в Великій Британії, бернштейніанці у Німеччині, економісти та меншовики у Росії тощо. Серед найбільш відомих ідеологів цієї теорії - М.Загряцков, М. Курчинський тощо. Муніципальний соціалізм являв собою сукупність програмних положень та установок, спрямованих на забезпечення якомога повнішої демократизації місцевого життя. Першою вимогою, яка містилася в муніципальних програмах політичних партій, було наділення міської та сільської громади правами більш широкої автономії. Ще одна вимога полягала у збільшенні представництва населення в органах місцевого самоврядування. Прихильники ідеї муніципального соціалізму сподівалися шляхом послідовних реформ, зміни державного та громадського життя без різких стрибків та потрясінь перебудувати сучасне життя на нових підставах. Тобто її ідеологи виходили з можливості со­ціалістичної еволюції буржуазного місцевого самоврядування як одного з шляхів безреволюційної трансформації сучасного суспільства у соціалістичне. Створення на місцях оплотів демократії, здатних протистояти центральним органам, розширення прав місцевого самоврядування в політичній сфері трактувалося прихильниками муніципального соціалізму як корінна зміна влади у суспільстві.

Слід зазначити, що муніципальний соціалізм нічого спільного з соціалізмом в звичайному значенні цього слова не має. Тези муніципального соціалізму висувалися насамперед в більшості буржуазних партій. Противник цих ідей В. Ленін вважав, що му­ніципальний соціалізм відволікає маси від класової боротьби, та є «соціалізмом в питаннях місцевого управління». Те що виходить за межі місцевих інтересів, за межі функцій державного управління, тобто все, що торкається основних джерел прибутку пануючих класів та основних засобів забезпечення їх панування, все, що зачіпає не управління державою, а устрій держави, тим самим виходить з сфери муніципального соціалізму.

Відомий радянський державознавець П.Стучка висуває поряд з наведеними теоріями ще органічну теорію самоврядування як перехідний напрямок до теорії державної. Органічну школу в соціології представляли Г. Спенсер, Лілієнфельд, Р. Вормс, І. Блюнчлі тощо. «Дана теорія, — писав П. Стучка, - якій відда­вав данину й К. Маркс, прирівнює всю державу до живого орга­нізму. Держава — це складна особа. Низова її організація — це громада. Як низовий соціальний організм, вона має цілий ряд публічно правових повноважень, не делегованих від держави, а які належать їй самостійно, за власним правом, як соціальному організму».

Всі вище наведені теорії, враховуючи їх позакласовий підхід до питання організації місцевої влади, безумовно не могли бути сприйняті послідовниками К. Маркса, В. Леніна тощо. З точки зору ортодоксального марксизму, місцеве самоврядування являє собою державне управління будь-яким колом справ на місцях, яке утворюється шляхом обрання уповноважених на це осіб від пануючого класу місцевого населення, тобто це один з публічних інститутів держави, завдяки якому пануючий клас забезпечує на місцях дотримання своїх класових інтересів. Спробу сформулю­вати так звану соціально-класову теорію місцевого самоврядуван­ня зробили Л. Рейснер, П. Стучка, Л. Веліхов тощо. Останній, обґрунтовуючи наявність місцевого самоврядування в Радянській Росії, зокрема, писав: якщо дотримуватися тих теорій, які висувають самоврядування на противагу державному началу, то слід заперечувати існування місцевого самоврядування в СРСР. Навпаки, якщо бачити сутність справи, виходячи з держав­ницької теорії місцевого самоврядування з відповідними важли­вими класовими поправками, тобто марксистського визначення останнього, дійдемо висновку, що особливий вид пролетарського самоврядування прийняв форму і зміст пролетарсько-класового само вряду вання.

Досліджуючи місцеве самоврядування з точки зору його са­мостійності та взаємовідносин органів місцевого самоврядування з центральними органами, О. Слістратов в 1922 р. в своїй роботі «Очерк административного права» писав: «... щодо адміністративного апарату держави самоврядування означає побудову адміністративних установ на началах відомої їх самостійності, в межах закону, та щільному їх зв'язку з сформованими територіальними, господарськими та іншими групуваннями населення, але при цьому самостійність самоврядування не слід ототожнювати з будь-якою незалежністю органів самоврядування від державної влади».

В роботах вчених цього періоду підкреслювалося, що відносна самостійність органів самоврядної одиниці відрізняється лише ступенем своєї залежності від інших циклів адміністративних установ.

Б другій половині 20-х рр. з'являються роботи, в яких висловлювалася думка, що термін «радянське самоврядування» зберігся через недослідженість проблеми. Поступово з'явилися ідеї, які відкидали це поняття. Розвиток науки, як і рух держави, пішов по такому шляху, який не залишав місця для самостійності територій.

Однак, якщо ідея місцевого самоврядування в нашій країні затрималася в своєму існуванні, на Заході теорія і практика де­мократичного управління йшли пліч-о-пліч, розвиваючись та вдосконалюючись. Кардинальні зміни в соціально-економічній сфері викликали появу муніципальних концепцій, пов'язаних з теорією держави соціального добробуту. Муніципалітети проголошувалися інструментом соціального обслуговування, який забезпечує та охороняє в рівній мірі інтереси усіх класів та прошарків суспільства. Пануюча на Заході, зокрема в США, теорія соціального обслуговування, трактує функції муніципалітетів як один з проявів надкласової природи держави загального добро­буту. Одним з основних завдань муніципалітетів має стати про­понування послуг своїм мешканцям, організація обслуговування населення. Становлення і розвиток держави загального добробуту, розширення комплексу послуг, які надаються громадянам, мало подвійний вплив на функціонування місцевого самоврядування сучасного світу. З одного боку, зросла роль місцевих органів в наданні послуг населенню, в реалізації урядової політики на місцях, що в свою чергу стимулювало зацікавленість держави в ефективності місцевого управління. З іншого боку, посилилася централізація податкової системи, контроль центру за діяльністю місцевого управління. Різка активізація ролі держави в галузі місцевих фінансів призвела до трансформації традиційного ба­лансу між державним контролем за місцевою автономією в економічній сфері, поставивши місцеві органи в залежне становище від центральних влад. Еволюція місцевого управління, таким чином, «значно посилила державну природу муніципальних інститутів, зростивши місцеві справи з загальнодержавними та поставивши виборні муніципальні установи в сильну адміністративну та фінансову залежність від уряду і міністерств».

Сучасна правова доктрина місцевого самоврядування в основному підтверджує, що самоврядування поєднує у собі елементи державного та громадського начал. Поступово відбувається переоцінка традиційних цінностей місцевої автономії і муніципальних свобод. Головний акцент зміщується з питань свободи та невтручання з боку центральних влад в бік таких цінностей, як раціональність, ефективність, економія. Місцеве самоврядування розглядається вже не стільки як загальнодемократична мета, скільки як засіб для вирішення локальних проблем, реалізації інтересів територіальних громад, здійснення на місцях загальнодержавного політичного курсу. Сучасні зарубіжні вчені, як правило, трактують муніципальне управління як відносно децентралізовану форму державного управління на місцях. Так, на думку датських вчених, муніципалітети не є нерегульованою «державою в державі», але виступають у якості місцевих політичних одиниць з відносно великою незалежністю, яка вписується в загальну систему держави. Аналогічних позицій дотримуються М. А. Мутталіб і М. А. Алі Хан, які стверджують, що «положення про місцеве самоврядування як невід'ємне право населення від­повідних адміністративно-територіальних одиниць більш не є актуальним», оскільки місцеві органи «діють в якості агентів держави, а місцеве управління в цілому є інтегральною частиною за­гального політичного механізму управління країною». Фінські вчені, підкреслюючи зв'язок місцевого самоврядування з держав-ною організацією, разом з цим зазначають, що «традиції місцевого самоврядування старіше традицій держави. Тому недоцільно підкреслювати положення держави як органу, який дав права на самоврядування, та презентувати його як первинний суб'єкт суспільного врядування».

Подвійний характер муніципальної діяльності (самостійність в суто місцевих справах та здійснення певних державних функцій на місцевому рівні) знаходить своє відображення в теорії дуалізму муніципального управління (концепція дуалізму повнова­жень місцевого самоврядування, громадсько-державна теорія). За цією теорією муніципальні органи, здійснюючи відповідні управлінські функції, виходять за межі місцевих інтересів і повинні діяти як інструмент державної адміністрації. Органи місцевого самоврядування є незалежними від держави лише в суто громадських справах, до яких держава байдужа, а у сфері політичній розглядаються як органи держави, що виконують її функції і повноваження. Відповідно до цього й ті справи, які покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, мають поділятися на так звані «власні» і «делеговані». Якщо при вирішенні власних справ, на думку прихильників цієї теорії, органи місцевого самоврядування мають діяти незалежно й самостійно від державних органів, дотримуючись лише закону, то при вирішенні делегованих — під контролем та адміністративною опікою відповідних державних органів.

Розглянуті теорії місцевого самоврядування мали суттєвий вплив на муніципальне будівництво нашої країни. Вони істотно вплинули і на зміст відповідних положень Конституції України 1996 р- Так, ст. 7 Конституції «визнає» в Україні місцеве само­врядування, що підводить цей інститут в ранг природного права територіальної громади, а якщо взяти за основу ст. 140 Основного Закону України, в якій йдеться про територіальну громаду як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, то можна дійти висновку, що вибір в нашій країні зроблено на користь громадської теорії. Про це ж свідчить і той факт, що місцеве самоврядування самостійно вирішує в основному питання місцевого значення та зосереджується лише в селах, селищах та містах, як «природних» населених пунктах, а населення районів та областей не визнається самостійним суб'єктом місцевого самоврядування. В цьому аспекті варто зазначити, що Конституція України і профільний закон про місцеве самоврядування від 1997 р., декларуючи статус територіальної громади як провідного, центрального суб'єкту, є «надреволюційними» та безумовно, «йдуть далі» навіть Європейської Хартії про місцеве самоврядування 1985 р., будуючи систему місцевого самоврядування через призму «людського вимірювання», тобто від конкретної особи, людської спільноти, тоді як Хартія керується системою бюрократичних інституцій — органів місцевого самоврядування. Однак ці норми залишаються декларацією, динаміки, механізму функціонування територіальних громад, умов для формування дієздатного місце­вого самоврядування, на жаль, створити не вдалося.

З іншого боку, чимало важливих положень Конституції написано в дусі державної теорії. В них послідовно проведено ідею, що коріння місцевого самоврядування в тій владі, джерелом якої є весь народ, а не його частина (громада), а обсяг повноважень — у законі, тобто за принципом «дозволено лише те, що передбачено законом». На користь державної теорії працює і збереження місцевого самоврядування на регіональному рівні, хоча й в якості районних та обласних рад, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Також державницькій підхід простежується в профільному законі про місцеве самоврядування. Якщо в Конституції територіальна громада фіксується як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, то в Законі закріплюється фактична конкуренція суб'єктів локальної демократії — якщо територіальна громада буде не здатна здійснювати своє право на місцеве самоврядування (а хто це буде визначати, залишається невідомим), то воно буде здійснюватися як відповідальність органів i посадових ociб місцевого самоврядування. Така законодавча можливість фактично нівелює конституційне право територіальної громади на самостійне здійснення місцевого самоврядування, усуває на другий план у вирішенні питань місцевого значення. Такі тенденції свідчать про те, що держава потенційно не довіряє територіальній громаді та в будь-який час може повернутися до цснтралізованого управління, тим більше, що за ним Законом виконавчий орган и ради наділені не тільки самоврядними повноваженнями, а й делегованими повноваженнями державної виконавчої влади, в межах яких вони фактично трансформуються в одержавлені; структури. Kpiм того, за ст. 1-13 Конституци України з питань здійснення територальними громадами повноважень орган ж державної виконавчої влади вони підконтрольні вщповідним ор­ганам державної виконавчої влади. До того ж колосальний обсяг делегованих повноважень фактично унеможливлюе здійснення справ громадських. Тому, на думку деяких вчених, прогноз peaлізації такого сцепарію є сумнівним.

Отже, обрана в Україні модель місцевого самоврядування не знімає з порядку денного необхідність подальшого осмислення цього явища, а відтак i пошуку досконалішого варіанту місцевого самоврядування із врахуванням аналізу практики його функціонування в нашій країні та за її межами. Підводячи підсумки, зазначимо, що навіъ простий перелік теорій та концепцій місцевого самоврядуваиня вказує; на те, що наука розвиваеться та збільшує свої знання про ней важливий інститут публічного права i тільки на базі можна побудувати оптимальну модель місцевого самоврядування України. Взагалі питания про відносини держави га місцевого самоврядування нe втратило своєї актуальності й зараз, а знания уявлень про природу та взаємозв'язок них шетигупв, сформульованих на рубежі XIX — XX ст. ст. необхідне для його успішного вирішення. Теоретичні розробки, присвячені місцевомy самоврядуванню, в наш час вкрай важливо, тому що практика не стоїть на місці та постійно породжує явища, які потребують правового регулювання. Необхідно вивчати теоретичну спадщипу минулого, накопичені розробки про природу місцевого самоврядування, характер компетенції місцевих органів влади, аналізувати історичний досвід законодавчого регулювання місцевого самоврядувапня в Україні та за кордоном.