4.2. Органи державної виконавчої влади. Функції , форми та методи

державного управління.

Оскільки адміністративне право виступає регулятором управлінських відносин, що складаються в процесі діяльності органів державної влади, є необхідність дати характеристику цих органів та визначити форми і методи їх діяльності.

До органів виконавчої влади належать: Кабінет міністрів України, міністерства, державні комітети, відомства, їх органи на місцях, державні адміністрації в областях, районах та містах Києві і Севастополі, частково органи місцевого самоврядування (сільські, селищні, міські, районі та обласні ради), яким «можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади» (Конституція України, ст. 143, п. 3,4), а також державні підприємства та установи. Повноваження органів виконавчої влади визначені Конституцією України, відповідними законами та іншими нормативними актами. Ці органи спеціально створені для здійснення управлінських функцій і є основними суб’єктами управління. Їх правове становище визначається такими рисами:

– вони здійснюють управління на підставі законів з метою їх виконання;

– всі органи управління безпосередньо або через вищестоящі органи, підконтрольні, підзвітні органам державної влади;

– здійснюючи виконавчо-розпорядчу діяльність, вони діють юридично владно, використовуючи для цього правові засоби нормотворчого, оперативно-виконавчого (розпорядчого) та юрисдикційного (право охоронного) характеру;

– діючи в межах своєї компетенції, органи виконавчої влади наділені необхідною оперативною самостійністю.

Організаційне-функціональне підпорядкування органів виконавчої влади здійснюється на засадах «вертикальної» підлеглості нижчих органів вищим. Така «вертикаль» існує між Кабінетом Міністрів України, розпорядження якого обов’язкові для облдержадміністрацій, яким в свою чергу підлеглі райдержадміністрації. По «горизонталі» здійснюється загальне керівництво з боку вищого територіального органу виконавчої влади відповідними відділами, установами тощо. Місцеві органи виконавчої влади здебільшого знаходяться у подвійній підлеглості. Наприклад, відділ внутрішніх справ райвиконкому підлеглий по «вертикалі» управлінню внутрішніх справ облвиконкому, а по «горизонталі» – райвиконкому, до якого він належить. Але існують органи, які зберігають тільки «вертикальну» підлеглість. Наприклад, місцеві органи міністерств оборони, державної безпеки, держкомітетів з керівництва якістю продукції та стандартам тощо. Такі місцеві органи утворюються на підставі актів відповідних міністерств та держкомітетів. У своїй діяльності по керівництву підлеглими об’єктами ці органи співробітничають з держадміністраціями, виконкомами відповідних рад, їх відділами.

Як бачимо, органи державного управління утворюють складну систему. Місце кожного з них в цій системі визначається: порядком створення, територіальними масштабами їхньої діяльності, характером та обсягом компетенції, порядком вирішення органами виконавчої влади підвідомчих їм питань, джерелами фінансування та способами розпорядження коштами.

За цими ознаками проводиться класифікація органів державного управління.

За порядком створення органи виконавчої влади можна поділити на три види.

– ті, що утворюються органами представницької влади, або обираються громадянами на основі загального, таємного, прямого виборчого права. До них належать Президент України, що обирається всіма громадянами; Кабінет міністрів, міністерства та інші органи, голови місцевих державних адміністрацій, що призначаються Президентом України за подянням прем’єр-міністра, та виконкомами, їхні відділи, що створюються на сесіях відповідних рад народних депутатів.

– органи управління, що створюються вищими органами виконавчої влади. Так, Кабінет Міністрів утворює різні необхідні комітети, головні управління тощо. Ці органи створюються у тих сферах, які не охоплюються діяльністю існуючих міністерств. Наприклад, держкомітет при Кабміні з питань соціального захисту військовослужбовців, гідрометеорології та інші.

– органи виконавчої влади, що утворюються міністерствами, держкомітетами, виконкомами. Так міністерство освіти, відомства зв’язку, статистика та інші створюють свої мережі органів у областях, містах, районах. До цієї групи належить і адміністрація державних підприємств та установ, що утворюються органами управління вищого рівня.

За обсягом територіального впливу органи виконавчої влади розподіляються на центральні, місцеві та міжтериторіальні. Центральні органи – Кабінет Міністрів, міністерства, державні комітети, відомства – діють на території всієї країни, або Автономної республіки Крим. Місцеві органи охоплюють своєю діяльністю територію певної адміністративно-територіальної одиниці (області, району, села). До них належать місцеві держадміністрації, органи самоврядування, місцеві органи міністерств та відомств. Міжтериторіальні органи охоплюють своєю діяльністю частину території держави незалежно від кордонів адміністративно-територіальних одиниць. До них належать, наприклад, Держкомітет України по земельних ресурсах, управління залізниць, повітряного флоту, митні органи тощо.

За обсягом компетенції органи виконавчої влади поділяються на органи загальної (універсальної), галузевої та спеціальної компетенції.

До органів загальної компетенції належать органи, діяльність яких носить характер міжгалузевого керівництва: Кабінет Міністрів, місцеві державні адміністрації, виконкоми рад усіх ступенів. Для них характерні широта компетенції, повноваження загального керівництва та колегіальність у вирішенні підвідомчих питань. Акти їх оформлюються в юридичну форму постанов, рішень, для прийняття яких потрібний кворум.

Органами галузевої компетенції є міністерства, відомства, відділи виконкомів, що мають у своєму підпорядкуванні підприємства, установи і тим самим керують певною галуззю. Під галуззю розуміється поєднання об’єктів управління під керівництвом відповідального органу виконавчої влади за ознаками виробничої єдності незалежно від їхнього географічного розташування. Наприклад, міністерство вугільної промисловості, якому підпорядковані холдінгові компанії «Донвугілля», «Павлоградвугілля» тощо.

За методом вирішення підвідомчих питань органи управління поділяються на колегіальні та єдиноначальні. Колегіальні органи управління очолюються колегією осіб, яка вирішує всі питання, віднесені до їх компетенції (Кабінет Міністрів, Виконкоми місцевих рад). Єдиноначальні органи управління очолюються однією особою – керівником. Він має право остаточного вирішення всіх питань, що знаходяться в його веденні (Міністерства, відомства, відділи виконкомів).

Нарешті, органи виконавчої влади поділяються на бюджетні, госпразархункові, змішані залежно від джерел та методів фінансування. Джерелами фінансування можуть бути державний бюджет, відрахування від прибутків підлеглих підприємств, від обороту, від зборів з видовищ та інші.

Таким чином, органи виконавчої влади є цілісною системою, діяльність якої спрямована на здійснення функцій управління.

Функції виконавчої влади поділяють на політичні та технічні функції, або функції загального управління й спеціалізовані функції, функції здійснення суверенітету (зовнішнього та внутрішнього), економічні, соціальні, соціально-виховні тощо.

Свої функції органи виконавчої влади здійснюють за допомогою певних форм і методів управління.

Форма управління – це зовнішній вияв конкретних дій, які здійснюють органи виконавчої влади, для реалізації поставлених перед ними завдань.

Виділяють дві групи форм управління – неправові і правові. Неправові форми управління не пов`язані з виданням юридичних актів, в наслідок їх застосування не виникають адміністративно-правові відносини. Неправовими вважаються такі форми:

– організаційні дії (проведення зборів, обговорення перевірок, розробка програм, здійснення бухгалтерського та статистичного обліку);

– матеріально-технічні операції (реєстрація, тиражування, розсилка документів, деякі дії міліції: виконання постанови про адміністративний арешт, доставка неповнолітньої дитини до батьків).

Правовими називаються форми, які безпосередньо мають правові наслідки, пов`язані з встановленням і застосуванням норм права. Серед правових форм управління виділяють:

– видання правових актів управління (Укази Президента України, Постанови Кабміну, накази, інструкції);

– укладання договорів (колективні, трудові договори, договори поміж суб`єктами управління, контракти на службу в міліції);

– здійснення інших юридично значущих дій (виконання запису актів громадянського стану, відповіді на пропозиції та заяви громадян, виконання загальнообов`язкових правил (паспортних, санітарно-епідеміологічних та ін.).

Під методом управління зазвичай розуміють спосіб або засіб досягнення поставленої мети

Традиційно управлінські методи в цілому поділяються на наукові та ненаукові, демократичні й диктаторські, державні та громадські, адміністративні й економічні, прямого та непрямого впливу. В результаті того, що одні методи мають загальний характер, притаманний усім видам державної діяльності, усім державним органам, а інші – лише окремим з них, методи управління поділяються на загальні та спеціальні. До загальних методів переважно належать методи переконання та примусу, адміністративного й економічного впливу, нагляду та контролю, прямого й непрямого впливу, регулювання, керівництва та управління (в тому числі оперативного).

Провідним в управлінській діяльності є метод переконання. За допомогою цього методу здійснюється вплив на свідомість людей, забезпечується їх свідома правомірна поведінка. Переконання здійснюється застосуванням виховних, пояснювальних, заохочувальних заходів з метою формування у громадян розуміння необхідності чіткого виконання вимог законів та інших правових актів.

Метод примусу – це система заходів психологічного або фізичного впливу на свідомість і поведінку людей з метою досягнення чіткого виконання встановлених обов`язків розвитку суспільних відносин в рамках закону, забезпечення правопорядку та законності. Примусові заходи адміністративного характеру застосовуються органами виконавчої влади, судами (суддями) для впливу на громадян і посадових осіб з метою виконання ними юридичних обов`язків, припинення противоправних дій, притягнення до відповідальності правопорушників, забезпечення суспільного правопорядку.

Одним з різновидів примусу є адміністративне запобігання. Найтиповішими є такі заходи адміністративного запобігання: 1) вимога припинення окремих дій; 2) перевірка документів; 3) огляд речей і особистий огляд; 4) тимчасове обмеження або заборона доступу громадян до окремих ділянок місцевості чи об’єктів з метою забезпечення громадського порядку, громадської безпеки, охорони здоров’я людей; 5) обмеження або заборона руху транспорту та пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів при виникненні загрози громадській безпеці; 6) закриття ділянок державного кордону; 7) здійснення адміністративного нагляду за особами, щодо яких він встановлений, а також контролю за засудженими до кримінальних покарань, не пов’язаних із позбавленням волі; 8) облік і офіційне застереження осіб; 9) право входити на територію та до приміщень підприємств, установ і організацій, до житлових та інших приміщень громадян; 10) введення карантину при епідеміях і епізоотіях; 11) огляд медичного стану осіб і санітарного стану підприємств громадського харчування; 12) ревізування; 13) контроль і наглядові перевірки.

Адміністративний метод – це засоби впливу органів управління на діяльність підприємств, установ, організацій, посадових осіб та громадян шляхом прямого встановлення їх прав і обов`язків через систему наказів, розпоряджень тощо, у разі порушення яких може бути вжито заходи адміністративного примусу.

Економічний метод полягає у здійсненні впливу на суб`єктів управління через застосування до них різноманітних форм економічного стимулювання: цінового, податкового, тарифного, матеріальних санкцій, преміювання тощо.

Методи управління складають єдину систему заходів впливу, пов`язані один з одним та взаємообумовлені. Поєднання цих методів, вибір найефективніших методів залежно від обставин, дозволяє впливати на поведінку суб`єктів управління і домагатися від них бажаних результатів в реалізації завдань і функцій виконавчої влади.