Надзор за соблюдением законов и законностью правовых актов.

Предмет и пределы надзора, поднадзорные объекты

Предметом надзора в соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре являются

1. Соблюдение Конституции и исполнение законов (ФКЗ, ФЗ, законы субъектов) со стороны поднадзорных объектов

2. соответствие законам правовых актов

Несоответствие правовых актов действующему законодательству может выражаться в следующих формах

1. Отсутствие фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания правового акта

2. Издание правового акта во исполнение отмененного или утратившего силу закона.

3. Произвольное толкование положений закона, которое лежит в основе правового акта

4. Умышленное искажение смысла закона в изданном правовом акте

5. Неправильный выбор закона, положенный в основу решения представленных в правовом акте вопросов

6. Несоблюдение правил, сроков, формы, процедуры издания правовых актов

Когда мы говорим о пределах прокурорского надзора, то надо иметь в виду следующее

1. За пределами прокурорского надзора находятся деятельность и правовые акты Президента, Правительства РФ, федерального собрания.

2. При осуществлении прокурорского надзора органы прокуратуры не вправе подменять в своей деятельности ведомственный и судебный контроль. (прокурор не может вынести постановление об избрании в качестве меры пресечения заключение под стражу, иначе он подменяет собой суд)

3. При осуществлении прокурорского надзора недопустимо вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного объекта. Означает ли это, что прокурор не вправе изучить оперативно-хозяйственную деятельность – нет не означает, он может это делать для выявления нарушений закона, но давать указания о том, как ее нужно наиболее эффективно осуществлять

Поднадзорные объекты

1. Министерства и ведомства. Прокурорский надзор за ними осуществляет Генеральная прокуратура РФ в лице ее структурного подразделения, соответствующего управления – Управления по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов. Соответственно прокурорскую проверку деятельности ЦБ или какого-либо министерства будет осуществлять соответствующий прокурор управления Генеральной прокуратуры РФ, а вовсе не прокурор города или района, на территории которых это министерство (например) находится.

2. В структурных подразделениях министерств и ведомств прокурорский надзор осуществляют нижестоящие прокуроры. (в зависимости от уровня органа)

3. Представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. Прокурорский надзор осуществляется прокуратура субъекта. Генеральная прокуратура тоже может в силу принципа централизации, но вообще это компетенция прокуратуры субъекта.

4. Органы местного самоуправления

5. Органы военного управления. Проверка будет осуществляться специализированной прокуратурой. Какая именно прокуратура по структуре военной прокуратуры – зависит от того, какой именно орган военного управления нарушил закон. Например, если речь идет о незаконном правовом акте министерства обороны, то главный военный прокурор как заместитель Генерального прокурора.

6. Органы контроля

7. Должностные лица всех этих органов

8. Органы управления, руководители предприятий, учреждений, организаций различных форм собственности

Прокуратура не оценивает законность указов президента. Если постановление правительства не соответствует действующему законодательству, то Генеральный прокурор информирует об этом Президента.

Задача общего надзора – выявление фактов нарушения закона, их правовая оценка, выявление ответственных за нарушение закона лиц, определение причиненного вреда, установление причин и условий возникновения нарушений закона

Нет отрасли права, которой не придется применять прокурор, осуществляющий общий надзор.

Полномочия прокурора при осуществлении проверки

Для того, чтобы решить вышеуказанные задачи, прокурор должен обладать определенными полномочиями.

1. Прокурор вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения поднадзорного объекта, иметь доступ к документам и материалам, касающихся предмета проверки. (при общенадзорной проверке внезапность не обязательна (это же не следственное действие)- как правило созваниваются с администрацией предприятия, учреждения, организации и сообщают, когда прокурор придет с проверкой, какие материалы для него нужно подготовить и т. д.)

2. Прокурор вправе требовать от руководителей и других должностных лиц поднадзорного объекта необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, необходимых для проверки. Соответственно должностные лица поднадзорного объекта обязаны их отдать. Если документы составляют коммерческую тайну, то вправе ли требовать прокурор их – да, придется прокурору их отдать. Даже сведения , относящиеся к государственной тайне прокурор вправе истребовать в ходе общенадзорной проверке (единственное что прокурор должен иметь соответствующий допуск к таким документам). У прокурора есть обязанность охранять служебную тайну и не разглашать сведения, составляющие коммерческую тайну

3. Вправе требовать от руководителей и других должностных лиц выделения специалистов для выяснения возникших вопросов (т. е. руководитель не может сказать “Вот у нас отдел кадров, направо, вот стеллаж – проверяйте что хотите”)

4. Требовать от поднадзорных объектов проведения ревизий и документальных проверок. это одна из форм использования специальных знаний - помощь специалистов может выражаться в форме консультаций, проведения обследований, даче заключений по самым различным вопросам. Ревизии проводятся в кредитно-финансовой сфере, сфере товарно-денежных операций, ревизии может предшествовать инвентаризация. Требование прокурора приступить к выполнению ревизии подлежит обязательному выполнению.

5. вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по предмету проверки.

Ст. 47 ФЗ говорит о полномочиях военных прокуроров при проведении общенадзорных проверок. В частности именно ФЗ определяет порядок проведения ревизий и проверок и возмещения расходов на их проведение. Расходы возмещаются органами военного управления, где состоят на довольствии соответствующие поднадзорные объекты (воинские части, учреждения)

Повод к прокурорской проверке – это любые поступившие в прокуратуру сведения о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурорского реагирования.

Но повода не достаточно – мало ли о чем пишут граждане: “жена не уважает, дети вышли из повиновения”. Это еще не означает, что для прокурорской проверки есть основания.

Основания для проведения прокурорской проверки – это наличие о прокурора данных о признаках состава правонарушения в поступившей прокурору информации (т. е. он делает вывод о необходимости проведения проверки исходя из той информации, которая содержится в поводе)

Поводы

1. Заявления, сообщения, жалобы на нарушение закона от физических и юридических лиц

2. Материалы, полученные из СМИ

3. Материалы контролирующих органов (Счетной палаты например)

4. Материалы уголовных и гражданских дел

Проверки могут быть плановые и текущие (при наличии повода)

Разумеется, есть определенные приоритетные направления в работе прокурора, осуществляющего общий надзор. В отношение каждой отрасли надзора Генпрок издает время от времени приказ, в котором регламентирует и устанавливает приоритетные направления работы соответствующего структурного подразделения. Приказ Генпрокурора № 195 от 7 декабря 2007 года “Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина”

Какие сферы в этом приказе признаны приоритетными –

1. Надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений

2. Надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Этот надзор за правовыми актами осуществляется вне зависимости от поступления информации о нарушении – предполагается, что, например, прокурор в районе не должен дожидаться, пока какой-нибудь из граждан напишет ему о том, что глава администрации принял незаконный правовой акт. Прокурорских работников призывают в приказе к превентивному надзору. Кроме того, прокурор использует свое право на участие в заседаниях представительных и исполнительных государственной власти и органов местного самоуправления.

Плановые проверки могут касаться различных сфер деятельности – например , соблюдение законодательства о собственности, банковского законодательства, таможенного законодательства. Но основной объем надзорной деятельности приходится не на плановые, а на текущие проверки по заявлениям, сообщениям граждан о нарушении закона и т. д. (т. е. по конкретным фактам нарушения закона – когда есть повод)

Проведение общенадзорной проверки – это сложный процесс. Еще до начала проверки, как правило, прокурор должен четко себе представлять задачи этой проверки, составить ее план, в плане содержаться источники информации (где он намерен ее получить), способы ее получения. В план включаются и различные формы использования специальных знаний, содержание задания специалистам, порядок взаимодействия с контролирующими органами. Если речь идет о проверке крупного поднадзорного объекта, в проверке может принимать участие несколько прокурорских работников, которые распределяют между собой отдельные участки деятельности по проверке.

Для проведения проверки необходим повод (если это текущая проверка), но в своей надзорной деятельности при проведении проверки прокурор не связан объемом жалоб – это значит, что он может проверить и выявить нарушения не только те, которые указаны в жалобе, но и иные, которые ему попадутся при проведении проверки (пришли проверять кадры, а накопали еще и в других подразделениях).

Что может содержаться в материалах проверки (исходя из полномочий прокурора))–

1. Документы, содержащие сведения о нарушении закона, могут быть приобщены к материалам проверки

2. Объяснения от должностных лиц.

3. Результаты ревизий и проверок

Но главное не провести проверку и собрать толстую папку материалов, а выявить нарушения закона и подготовить акт прокурорского реагирования. Потому для подготовки акта требуется анализ собранных материалов и выводы. Итоговым документом проверки, который содержит анализ материалов и выводы является справка (она так и называется).Ее готовят должностные лица, которые проверку осуществляли (осуществляет ее как правило помощник прокурора по общему надзору). В справке отражаются

• поводы и основания проведения проверки,

• исследованные в процессе проведения проверки материалы,

• выводы и предложения о формах реализации результатов проверки.

Содержание справки внимательно изучает субъект, который вправе принести тот или иной акт прокурорского реагирования и принимает решение

Проект акта прокурорского реагирования тоже готовят, как правило, не прокурор или его заместитель, а те должностные лица, кто эту проверку по факту осуществляли (помощник прокурора) Другое дело, что эта деятельность в прокурорской системе всегда под контролем, потому что этот акт прокурорского реагирования будет подписывать прокурор или его заместитель (т. е. линейный руководитель)если в проекте акта написаны какие-то глупости, то прокурор или его заместитель его не подпишет, да еще и нагоняй устроит.

При общенадзорной проверке акт прокурорского реагирования приносится в зависимости от характера нарушения закона. Например, если речь идет об издании незаконного правового акта, то приносится протест (прокурором или его заместителем), протест должен быть рассмотрен в течение десяти дней, в течение этого времени правовой акт должен быть отменен или прокурору должен быть дан мотивированный письменный ответ, если поднадзорный объект не согласен с протестом. В последнем случае прокурор использует другой акт прокурорского реагирования – обращение в суд.

Если речь идет о выявлении нарушений в деятельности поднадзорного объекта, то приносится представление. И т. д

В принципе, в общем надзоре применяется весь спектр актов прокурорского реагирования.