Вопросы для самостоятельной подготовки

1. Каковы основные формы государственного регулирования деятельности органов местного самоуправления?

2. Как можно определить понятия «предметы ведения», «полномочия», «компетенция», «вопросы местного значения»?

3. В чем состоит принцип субсидиарности?

4. По какому принципу в Федеральном законе 2003 г. разграничены предметы ведения между поселениями, муниципальными районами и городскими округами?

5. Каким должен быть порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями?

6. В каких формах осуществляется взаимодействие государственных органов субъекта РФ с органами местного самоуправления?

7. Какие структуры федеральных органов государственной власти функционируют на территории муниципального образования и как должны строиться их взаимоотношения с органами местного самоуправления?

Тема 6. Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации

1. Становление территориальной организации местного самоуправления.

2. Принципы и критерии определения оптимальной территории муниципального образования.

3. Новая территориальная организация местного самоуправления в РФ.

4. Установление и изменение границ муниципального образования.

5. Преобразование муниципальных образований.

1. Становление территориальной организации местного самоуправления

Территориальная организация - один из самых сложных вопросов формирования системы местного самоуправления. Выбор оптималь­ных размеров территории, на которой должно осуществляться местное самоуправление, зависит от многих противоположно действующих фак­торов и по-разному решался на разных этапах становления и разви­тия местного самоуправления в России. Так Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990) и Закон РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации (1991) определяя территориальные основы местного самоуправления, исходили из сложившегося на тот момент административно - территориального деления: сельсовет, поселок, сельский район, город, район в городе и др. При этом самоуправление нижнего уровня административно подчинялось самоуправлению верхнего уровня.

С принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 года № 154-ФЗ местное самоуправление обособилось от административно – территориального устройства.

Согласно Федеральному закону 1995г., порядок образования, объе­динения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ определялся законодательством субъектов РФ с учетом мнения населения. Субъекты РФ были обязаны своими законами гарантировать учет мнения населения при изменении границ муниципальных образований. Однако в законе не были определены конкретные формы учета мнения населения при установлении и изменении территории и границ муниципальных образований.

Границы муниципальных образований могут не совпадать с грани­цами административно-территориальных единиц субъекта РФ. Логика такого подхода состоит в том, что целевое назначение муниципальных образований и административно-территориальных единиц различно:

• деление территории субъекта РФ на муниципальные образова­ния осуществляется в целях создания условий для решения во­просов местного значения, деление на административно-тер­риториальные единицы предназначено для возможности более эффективного решения вопросов государственного значения;

• на территориях муниципальных образований размешаются органы местного самоуправления, на территориях административно-тер­риториальных единиц — территориальные подразделения (струк­туры) органов государственной власти: Загсы; военкоматы, суды, органы прокуратуры, налоговые и другие органы;

• административно-территориальная единица может не быть муни­ципальным образованием, например, административный район внутри крупного города;

• муниципальное образование (как правило, сельское поселение) может не быть административно-территориальной единицей и не иметь на своей территории органон государственной власти.

Исходя из требований федерального закона, субъекты РФ по-разному подошли к решению вопросов территориальной организации местного самоуправления. При этом были использованы следующие подходы:

Поселенческий подход, основанный на приоритете приближения ор­ганов местного самоуправления к населению. Муниципальными об­разованиями при данном подходе являются все города, поселки, круп­ные сельские поселения и сельсоветы (волости, сельские округа), объединяющие малые поселения.

Экономический подход исходит из того, что критерием для создания муниципального образования должен быть уровень экономического развития, наличие развитой инженерной и социальной инфраструк­туры, позволяющей оказывать услуги населению. В этом случае му­ниципальными образованиями являются только крупные города и ад­министративные районы.

Третий подход состоит в создании двухуровневой системы муни­ципальных образований, в соответствии с административно-территориальным делением субъектов РФ. Муниципальные образования верхнего уровня создаются в крупных городах и административных районах, на которые делится территория данного субъекта РФ. Муниципальные образования нижнего уровня создаются в поселениях или компактных группах поселений (малые города, поселки, волости, сельсоветы), находящихся в границах муниципальных образований верхнего уровня.

На основе изложенных подходов в разных субъектах РФ сложились три основные модели территориальной организации местного самоуправления.

1. Территориальная, или районная, модель. Административный рай­он с расположенными на его территории городами районного значе­ния, поселками, волостями, сельсоветами и сельскими поселениями является единым муниципальным образованием. В городах районного значения, поселках, волостях и сельсоветах на территории района создаются территориальные администрации, подчиненные администра­ции района. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ при данной модели измеряется десятками. Эта модель проще других в управлении и была принята в большинстве субъектов РФ.

Однако она лишала низовые территориальные единицы (в том числе города районного значения и крупные поселки) муниципальной собственности, бюджетных и выборных органов местного самоуправления.

2. Поселенческая, или волостная, модель. Муниципальными обра­зованиями являются все города, волости (сельсоветы) и рабочие поселки. В административных районах создаются местные органы госу­дарственной власти, а местное самоуправление отсутствует. Главной особенностью этой модели - наличие в субъекте РФ не одного, а двух уровней государственной власти: центральной и районной. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ измеряется сотнями.

3. Двухуровневая модель. Муниципальными образованиями явля­ются и административные районы, и поселения внутри районов с раз­граничением между ними полномочий, собственности и источников доходов.

В ряде субъектов РФ сосуществовало несколько моделей одновременно. Муниципальным образованием могли быть и город, и город вместе с окружающим районом, и административный район, и поселения внут­ри района¹.

По данным Государственного комитета РФ по статистике на 1.09.2002 года в Российской Федерации действовало 11482 муниципальных образований, из которых 1511 являлись районами, 571 - город, 254 – городские районы, 450 – поселков, 8426 – сельские округа, 270 – сельские населенные пункты².

Таким образом, с начала принятия ФЗ № 154 в России количество муниципальных образований сократилось с 1994 года (29291 единица) в 2,5 раза.

Сложившаяся в последнее десятилетие неопределенность территориальной организации местного самоуправления, удаленность органов местного самоуправления от населения стали одним из существенных оснований принятия нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ.

В новом законе уточнены принципы территориальной организации местного самоуправления, установлена обязательность формирования муниципальных образований на двух территориальных уровнях – в городских и сельских поселениях и в муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем соответствующих полномочий.