ГЛАВА СЕМНАДЦАТАЯ

КОНЦЕПЦИЯ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§1. Понятие и значение концепции организации

идеятельности органов прокуратуры Российской Федерации

Концепция организации и деятельности органов прокуратуры есть система основополагающих идей, взглядов, представлений, характе­ ризующих важнейшие стороны жизнедеятельности прокуратуры как ведущего института государственной правовой охраны. Концепция создается на основе всестороннего анализа факторов, определяю­ щих место прокуратуры в совокупности государственных органов, ее цели и задачи, функциональное назначение, пути и средства реше­ ния прокуратурой стоящих перед ней задач. Исходя из реалий, дей­ ствующих на момент ее разработки, концепция учитывает перспек­ тивы развития прокурорской системы и включает в себя положения прогностического содержания.

Создание концепций составляет в основном удел теоретиков, ибо концепция — это прежде всего научный документ. Однако любая профессионально разработанная концепция имеет серьезное прак­ тическое значение.

Концепция организации и деятельности прокуратуры — научный продукт длительного действия. Она нужна прежде всего для создания совершенной правовой базы деятельности прокуратуры. Не имея на­ дежной системы концептуальных положений, сложно планировать

§ 1. Понятие концепции организации и деятельности органов прокуратуры РФ 397

законотворческую деятельность, разрабатывать конкретные предло­ жения по вопросам правового регулирования работы органов проку­ ратуры. Опыт работы над редакцией Федерального закона «О про­ куратуре Российской Федерации» 1995 г. убедительно подтвердил плодотворность использования в законотворческой практике ре­ зультатов научных исследований.

Созданная в то время усилиями коллектива сотрудников Научноисследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации Концепция развития прокуратуры на переходный период1оказала существенную помощь в поиске оптимальных вариантов законода­ тельного решения вопросов о полномочиях прокуроров, организа­ ции и порядке деятельности прокуратуры, гарантиях независимо­ сти прокуроров, а также по многим другим позициям. Во избежание ошибочных решений и в дальнейшем изменения законодательства о прокуратуре, безусловно, должна иметь под собой лрочные концеп­ туальные основы.

Концепция организации и деятельности прокуратуры нужна для решения практических задач, причем как широкомасштабного и долговременного характера, так и связанных с повседневной, опе­ ративной деятельностью прокурорских работников. Она в известной мере может быть сравнима с компасом, по которому выверяется точ­ ность приложения сил и средств органов прокуратуры, предприни­ маемых ими практических шагов по обеспечению верховенства зако­ нов, единства и укрепления законности.

Наличие обоснованной концепции позволяет с большей степенью надежности решать вопросы кадрового, организационного, матери­ ального, технического обеспечения деятельности органов прокура­ туры. Имея точное представление о стратегической линии действий прокуратуры на обозримую перспективу, о факторах, влияющих на объем и содержание действий прокуроров, их ожидаемых измене­ ниях, очевидно, можно со знанием дела планировать мероприятия по своевременной корректировке ведущих направлений деятельно­ сти прокуратуры, совершенствованию форм и методов ее организа­ ции, обоснованию потребностей прокуратуры в кадрах, финансовых средствах и др.

1Подробнее об этом см.: Прокуратура Российской Федерации (Концепция разви­ тия на переходный период). М., 1994.

Концепция необходима прокуратуре Российской Федерации для поддержания стабильной профессионально-творческой атмосферы в коллективах прокурорских работников. Определение перспектив развития прокурорской системы на концептуальном уровне суще­ ственно снижает вероятность принятия волюнтаристских, незрелых решений, способных внести влекущие непредсказуемые отрицатель­ ные последствия изменения в содержание и условия труда сотрудни­ ков органов прокуратуры. В этой связи нельзя не вспомнить о мас­ совом оттоке из прокуратуры в конце 80-х — начале 90-х гг. следова­ телей, когда шли разговоры о различных путях реформирования ее следственного аппарата, прокуроров-общенадзорников в связи с ин­ тенсивно выдвигавшимися в то время предложениями об изъятии у прокуратуры надзорной функции и др. Уверенное видение перспек­ тив своей службы ограждает прокурорских работников от неверных шагов, позволяет трудиться с полной отдачей сил, не тратя времени на резервирование запасных вариантов трудоустройства. По боль­ шому счету оно просто дает возможность работать с уверенностью в завтрашнем дне.

Наконец, наличие развитой концепции организации и деятель­ ности прокуратуры является эффективным средством предупрежде­ ния возникновения теоретических построений, претендующих на звание концептуальных, но объективно направленных на ослабле­ ние прокуратуры, снижение ее правозащитного потенциала. Вспо­ миная события недалекого прошлого, но уже ставшего достоянием истории, уместно отметить, что именно созданная к моменту рабо­ ты над редакцией 1995 г. Федерального закона «О прокуратуре Рос­ сийской Федерации» упоминавшаяся выше Концепция развития на переходный период оказала заметную помощь также и в нейтрали­ зации предлагавшихся тогда нововведений в деятельность прокура­ туры, основной смысл которых состоял в заметном ограничении ее функций.

Как документ, имеющий научную природу, рассчитанный на дли­ тельнуюжизнь, концепция организации идеятельности прокуратуры вместе с тем не исключает возможности внесения в нее периодиче­ ских коррективов. Возможность коррекции относится к положени­ ям концепции, связанным с социальными и правовыми явлениями и процессами, отличающимися повышенной подвижностью, склон­ ностью к постоянным изменениям, зависящим от складывающейся в обществе и государстве конъюнктуры в области социальных, эко­ номических и иных преобразований. Вместе с тем основное содер­

§ 1. Понятие концепции организации и деятельности органов прокуратуры РФ 399

жание концепции, не являющейся простым умозрительным постро­ ением, а представляющей собой труд, опирающийся на материалы серьезных научных исследований, определяется положениями ста­ бильного характера, отражающими ее истинную прогностическую сущность. В концепции, таким образом, сочетаются установки или, как сказали бы математики, величины постоянные и переменные.

Научная и практическая ценность концепции непосредственно зависит от того, насколько адекватное целям и задачам прокуратуры отражение в ней находят факторы, определяющие основные черты и условия осуществления прокуратурой своей деятельности. В чис­ ле такого рода факторов ведущее место занимают обстоятельства, ха­ рактеризующие особенности состояния законности в отдельные вре­ менные периоды, особенности конкретно-исторической ситуации, правовой статус прокуратуры, ее место в системе государственных органов и взаимоотношения прокуратуры с ними, степень соответ­ ствия потребностям эффективного решения ключевых задач госу­ дарственного строительства организационных форм и методов, сти­ ля деятельности прокуратуры и др.

Ядром концепции выступает правовой статус прокуратуры. Его анализ и описание охватывают те вопросы, которые с наибольшей полнотой отражают специфику прокуратуры как важнейшего эле­ мента правоохранительной системы государства. В частности, сюда относятся вопросы о принципах организации и деятельности проку­ ратуры, месте прокуратуры в системе органов государства, ее функ­ циях и направлениях деятельности, полномочиях прокуроров, осно­ вы кадрового и иного ресурсного обеспечения органов прокурату­ ры. Однако так же важны и другие вопросы концептуального плана. Имея как бы «фоновый» характер, они тем не менее определяют воз­ можные конкретные параметры решения ключевых проблем, прида­ ют им предметность содержания и конкретность форм выражения. Значительную нагрузку в этом смысле несут условия действитель­ ности, олицетворяющие особенности конкретно-исторической си­ туации и свойственное ей состояние законности. Предлагаемые на основе концептуальных выводов рекомендации по внесению изме­ нений в правовую действительность служат необходимым услови­ ем укрепления прокурорской системы, поскольку преследуют цели устранения отживших, устаревших форм и методов деятельности, замены исчерпавших свои возможности правовых институтов при одновременном включении в практику деятельности прокуратуры нового, отвечающего современным требованиям инструментария