ГЛАВА ШЕСТАЯ

СИСТЕМА И СТРУКТУРА ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Генеральная прокуратура Российской Федерации

Понятие системы ассоциируется в массовом сознании с представ­ лениями о некоей совокупности элементов, между которыми име­ ются устойчивые, присущие только данной системе связи, или, что практически то же самое, восприятием системы как единства зако­ номерно расположенных, взаимосвязанных частей. Безусловно, эти представления не отражают всей сложности теории систем, но тем не менее в них нашли отражение главные основополагающие при­ знаки, свойственные всем видам систем, в том числе и системе орга­ нов прокуратуры.

Система органов прокуратуры согласно Закону «О прокуратуре Российской Федерации» включает в себя три основных звена (эле­ мента): Генеральную прокуратуру Российской Федерации, прокура­ туры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним во­ енные и другие специализированные прокуратуры, прокуратуры городов и районов и приравненные к ним военные и другие специа­ лизированные прокуратуры1.

Генеральная прокуратура Российской Федерации призвана обе­ спечивать слаженную работу всех органов и учреждений прокура­

1Имея в виду особенности организации и деятельности специализированных про­ куратур, их характеристика дается отдельно.

120 Гл. 6. Система и структура органов прокуратуры Российской Федерации

туры по реализации функций прокуратуры. Во главе Генеральной прокуратуры Российской Федерации стоит Генеральный прокурор Российской Федерации. Деятельность Генеральной прокуратуры Российской Федерации строится по двум основным направлениям: непосредственном осуществлении функций прокуратуры и органи­ зации работы нижестоящих прокуратур. Генеральная прокуратура может принять к своему производству любое дело, однако в ее за­ дачи входит прежде всего обеспечение надзора за исполнением за­ конов, выполнение других функций прокуратуры на федеральном уровне. Организация работы нижестоящих прокуратур осуществля­ ется путем дачи указаний по определению актуальных направлений их деятельности, контроля за выполнением органами прокуратуры возложенных на них обязанностей, оказания помощи в решении во­ просов кадрового, материально-технического, методического, орга­ низационного обеспечения работы конкретных прокуратур. Исходя из этих положений, определяется компетенция Генеральной проку­ ратуры Российской Федерации.

Генеральный прокурор Российской Федерации назначается Со­ ветом Федерации по представлению Президента Российской Феде­ рации (п. «е» ст. 83, п. «з» части 1 ст. 102 Конституции Российской Федерации). В таком же порядке происходит освобождение Гене­ рального прокурора Российской Федерации от должности. Возглав­ ляющий Генеральную прокуратуру Российской Федерации и в це­ лом прокурорскую систему Генеральный прокурор имеет первого за­ местителя и заместителей.

Заместители Генерального прокурора Российской Федерации также назначаются и освобождаются от должности Советом Федера­ ции, но уже по представлению Генерального прокурора Российской Федерации (ст. 14 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»),

Структурно согласно закону аппарат Генеральной прокурату­ ры Российской Федерации состоит из отделов, управлений и глав­ ных управлений. В Генеральную прокуратуру на правах структурного подразделения входит Главная военная прокуратура.

Отделы могут быть самостоятельными (на правах управлений) либо входить в состав управлений (главных управлений). На правах управления, например, действует первый отдел. Примером отдела второй группы может служить отдел координации правотворческой деятельности и мониторинга законодательства и правоприменитель­

ной практики в сфере государственного строительства Правового управления.

В аппарате Генеральной прокуратуры Российской Федерации раз­ личаются два вида структурных образований: функциональные (опе­ ративные) и обеспечивающие. К функциональным относятся управ­ ления (главные управления), выполняющие работу, связанную непос­ редственно с реализацией функций прокуратуры: Главное управление по надзору за соблюдением федерального законодательства, Главное управление международного сотрудничества, Главное управление по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении судами уголовных дел и др. Обеспечивающими являются соответственно структурные подразделения, непосредственно не связанные с надзорной работой, выполнением других функции прокуратуры. На них возлагается вы­ полнение действий по кадровому, техническому и иному обеспече­ нию деятельности аппарата Генеральной прокуратуры и прокурор­ ской системы в целом — это Управление кадров, Главное управление по обеспечению деятельности органов и учреждений прокуратуры и др. Надо сказать, что как оперативные, так и обеспечивающие орга­ низационные структуры в равной мере необходимы для выполнения возложенных на прокуратуру функций, поэтому не следует их вос­ принимать как подразделения первого или второго сорта. Никакая, даже малейшая, дискриминация здесь неприемлема.

Возглавляют управления и отделы их начальники, которые несут в полном объеме ответственность за организацию и состояние рабо­ ты в своих подразделениях. В силу специфики деятельности проку­ ратуры начальники управлений и отделов на правах управлений име­ ют статус старших помощников Генерального прокурора Российской Федерации, а их заместители и начальники отделов в составе управ­ лений — помощников Генерального прокурора Российской Федера­ ции. Названных помощников (старших помощников), которые та­ ковыми являются по должности, следует отличать от помощников и старших помощников, помощников и старших помощников по осо­ бым поручениям, которые состоят при Генеральном прокуроре Рос­ сийской Федерации. Помощники и старшие помощники, помощни­ ки и старшие помощники по особым поручениям не возглавляют от­ делов и управлений и выполняют работу, связанную с конкретными участками работы либо с выполнением заданий руководителей Ге­ неральной прокуратуры. По своему статусу они приравнены либо к статусу заместителей начальников управлений либо начальников управлений. Кроме Генерального прокурора Российской Федера­

ции, помощников по особым поручениям, статус которых соответ­ ствует статусу заместителей начальников управлений, имеют первый заместитель и заместители Генерального прокурора Российской Фе­ дерации. Генеральный прокурор Российской Федерации имеет так­ же советников со статусом начальников управлений.

В управлениях и отделах трудятся старшие прокуроры и прокуро­ ры. Назначение на должности прокуроров, начальников управлений и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации произ­ водится Генеральным прокурором Российской Федерации.

Организация деятельности управлений и отделов, права и обя­ занности их сотрудников определяются положениями о соответ­ ствующих структурных подразделениях центрального аппарата. По­ ложения утверждаются Генеральным прокурором Российской Фе­ дерации. Как правило, в положении получают конкретизированное выражение задачи, основные направления деятельности, структура управления (отдела), права и обязанности их руководителей и со­ трудников.

Полномочия Генерального прокурора Российской Федерации по руководству системой российской прокуратуры носят многоплано­ вый характер. Он несет ответственность за выполнение стоящих пе­ ред прокуратурой задач. Генеральный прокурор наделен правом из­ давать обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, поло­ жения и инструкции. Регулируемые данными документами вопро­ сы охватывают все важнейшие аспекты организации и деятельности прокуратуры.

Приказы Генерального прокурора Российской Федерации, как это видно из предыдущих материалов, издаются по ключевым, осно­ вополагающим вопросам: организации работы по надзору за испол­ нением законов по ведущим направлениям, управления в органах прокуратуры, порядка участия в рассмотрении дел в судах, коорди­ нации деятельности правоохранительных органов, международного сотрудничества и др.Указания регламентируют более узкие направ­ ления деятельности органов прокуратуры. Они, например, могут быть посвящены вопросам прокурорского надзора за законностью использования средств федерального бюджета, организации рабо­ ты по возмещению ущерба по уголовным делам, порядку привлече­ ния к уголовной ответственности лиц, обладающих процессуальным иммунитетом и т.п. Указания могут также издаваться на основании обобщения материалов прокурорской и следственной практики, ре­

зультатов конкретных проверок. Распоряжения в основном связа­ ны с реализацией мер организационного характера. С помощью рас­ поряжений регламентируется порядок исполнения соглашений, за­ ключаемых Генеральной прокуратурой с другими государственными органами, выполнение конкретных заданий, адресуемых работникам прокуратуры и т.п. Инструкции определяют процедуру, своего рода технологию осуществления отдельных видов деятельности: организа­ ции делопроизводства, статистического учета, порядка хранения до­ кументов и др. Приказы издаются только Генеральным прокурором Российской Федерации. Другие организационно-распорядительные документы вправе подписывать также заместители Генерального прокурора Российской Федерации.

В компетенцию Генерального прокурора входит установление штатов и структуры Генеральной прокуратуры, подчиненных орга­ нов и учреждений прокуратуры. Особо следует отметить ведущую роль Генерального прокурора Российской Федерации в обеспечении работы координационного совещания руководителей федеральных правоохранительных органов, председателем которого он является.

Порядок работы Генеральной прокуратуры Российской Феде­ рации осуществляется в соответствии с Регламентом Генеральной прокуратуры, утверждаемым Генеральным прокурором Российской Федерации. Регламентом определяются общие положения органи­ зации работы центрального аппарата, устанавливаются порядок ор­ ганизации, анализа и прогнозирования, планирования, учета и кон­ троля работы управлений и отделов, организации работы коллегий

исовещаний, проведения служебных проверок, рассмотрения жа­ лоб и предложений граждан и должностных лиц, запросов и обра­ щений депутатов Государственной Думы и членов Совета Феде­ рации, организации приема граждан. Им конкретизируются про­ цедуры подготовки и направления на места заданий, поручений и документов информационно-методического характера, процесс обе­ спечения выездов на места, порядок подготовки организационно­ распорядительных документов, осуществления контроля исполне­ ния, некоторых других мероприятий.

Неотъемлемым элементом Генеральной прокуратуры выступает ее консультативный орган — научно-консультативный совет. В за­ дачи Совета входит оказание научного содействия органам проку­ ратуры. Научно-консультативный совет объединяет в своем соста­ ве ведущих ученых, связанных с разработкой проблем организации

идеятельности прокуратуры, и наиболее опытных профессионалов

из среды прокурорских работников, а в последние годы также пред­ ставителей органов власти, имеющих отношение к решению проб­ лем, связанных с деятельностью органов прокуратуры. Председате­ лем Совета является Генеральный прокурор Российской Федерации. Организация работы научно-консультативного совета регулируется приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Фе­ дерации. На заседаниях научно-консультативного совета обсужда­ ются вопросы теоретического, организационного и методического обеспечения работы органов прокуратуры Российской Федерации. Научно-консультативным советом рассматриваются проблемные вопросы прокурорского надзора, правотворческой и правопримени­ тельной деятельности. Совет высказывает мнение по проектам за­ конодательных актов. В пределах его компетенции находится оцен­ ка научной и практической обоснованности предложений по совер­ шенствованию координации действий правоохранительных органов, усилению борьбы с правонарушениями, повышению качества рабо­ ты по надзору за исполнением законов, обеспечения участия проку­ роров в рассмотрении судами дел. Научно-консультативный совет помогает Генеральной прокуратуре в определении теоретически вы­ веренной и практически взвешенной позиции по спорным либо не­ достаточно урегулированным вопросам применения законов, а так­ же по вопросам разрешения коллизионных ситуаций, относящихся к правотворческой деятельности, практике прокурорского надзора. Советом рассматриваются другие не менее важные вопросы.

Решения и рекомендации научно-консультативного совета не имеют под собой властной основы. Им не присущ признак обяза­ тельности исполнения. Их практическое использование зависит от усмотрения руководства Генеральной прокуратуры, других право­ охранительных ведомств, которым они направляются. И тем не ме­ нее научно-консультативный совет в состоянии оказывать очень и очень заметное влияние на деятельность органов прокуратуры. И не только органов прокуратуры, но и всей правоохранительной системы страны в целом. Осуществляемая им научная экспертиза законопро­ ектов способствует повышению уровня правотворческой практики. Формируемое Советом мнение по сложным вопросам деятельности прокуратуры, борьбы с нарушениями законности и правопорядка оказывает существенную помощь в выработке стратегии прокурор­ ского надзора, реализации программ борьбы с преступностью и дру­ гими правонарушениями. Оценка Совета является решающей при определении судьбы методических пособий и рекомендаций и т.д.

Разговор о Генеральной прокуратуре будет не полным, если не сказать о ее коллегии. Коллегия Генеральной прокуратуры является совещательным органом, решения которого реализуются приказа­ ми Генерального прокурора Российской Федерации. В системе про­ куратуры она играет, без малейшего преувеличения, огромную роль в механизме обеспечения выполнения возложенных на прокуратуру функций. Предмет ее рассмотрения — наиболее сложные, масштаб­ ные, жизненно важные вопросы организации и деятельности орга­ нов прокуратуры. Ведомственными актами Генерального прокуро­ ра устанавливается, что на заседаниях коллегии обсуждаются кон­ цептуальные проблемы прокурорского надзора, вопросы подбора и расстановки кадров, отчеты прокуроров субъектов Российской Фе­ дерации, начальников Главных управлений, управлений и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации. От результатов работы коллегии во многом зависит точность стратегического курса российской прокуратуры и создание необходимых предпосылок для проведения его в жизнь, состояние методического и организацион­ ного обеспечения ее деятельности. В разное время, но всегда исходя из особенностей ситуации обеспечения законности в стране, колле­ гией, например, обсуждались вопросы прокурорского надзора за ис­ полнением законов о приватизации, за исполнением налогового за­ конодательства, меры по усилению борьбы с коррупцией, прокурор­ ского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации, законности в сфере обеспечения сохранности оружия и другие актуальные вопросы, что позволило своевременно корректи­ ровать прокурорско-надзорную практику, придать ей большую целе­ устремленность, повысить ее действенность.

Коллегия Генеральной прокуратуры формируется и возглавляет­ ся Генеральным прокурором Российской Федерации. В ее состав по должности входят заместители Генерального прокурора. Другие чле­ ны коллегии назначаются приказом Генерального прокурора Рос­ сийской Федерации. Деятельность коллегии предметно регулирует­ ся организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации, поскольку в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» определяются на этот счет только общие положения (ст. 20, 14). Наиболее полно вопросы орга­ низации работы коллегии изложены в Регламенте Генеральной про­ куратуры, утвержденном приказом Генерального прокурора Россий­ ской Федерации от 17 апреля 2008 г. N0 67.

Особо следует сказать об управлениях Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах.

Управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах первоначально были образованы приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 5 июня 2000 г. № 98 вскоре после издания Указа Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г., учреж­ давшего институт полномочных представителей Президента Россий­ ской Федерации в семи федеральных округах1. Правовым основанием издания приказа являлась ст. 17 Федерального закона «О прокурату­ ре Российской Федерации», определяющая полномочия Генераль­ ного прокурора по установлению штатов и структуры Генеральной прокуратуры Российской Федерации, определению статуса и компе­ тенции структурных подразделений. Через некоторое время шесть из семи управлений были преобразованы в отделы, но затем управле­ ния были восстановлены.

В настоящее время действуют управления Генеральной прокура­ туры в Центральном федеральном округе (с дислокацией в Москве),

вСеверо-Западном федеральном округе (с дислокацией в СанктПетербурге), в Приволжском федеральном округе (с дислокацией

вНижнем Новгороде), в Уральском федеральном округе (с дисло­ кацией в Екатеринбурге), в Сибирском федеральном округе (с дис­ локацией в Новосибирске), в Дальневосточном федеральном округе (с дислокацией в Хабаровске) и Южном федеральном округе (с дис­ локацией в Ростове-на-Дону). В связи с образованием в 2009 г. но­ вого федерального округа приказом Генерального прокурора Рос­ сийской Федерации создано управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе (с дислокацией в г. Пятигорске).

Деятельность управлений Генеральной прокуратуры в семи фе­ деральных округах регламентируется Положением об управлени­ ях Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федераль­ ных округах, утвержденным Генеральным прокурором Российской Федерации 28 января 2010 г. Статус управления Генеральной про­ куратуры Российской Федерации в Северо-Кавказском федераль­ ном округе определяется отдельным положением, утвержденным

1Подробнее см.: Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в федераль­ ных округах» // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.

Генеральным прокурором Российской Федерации также 28 января 2010 г.

Основными направлениями деятельности управлений являют­ ся организация и контроль деятельности находящихся на террито­ рии округа прокуратур субъектов Российской Федерации по надзору за соблюдением положений Конституции Российской Федерации и федеральных законов, регулирующих отношения в сфере государст­ венного строительства и федерализма, за исполнением законов при реализации приоритетных национальных проектов, соблюдением политических, экономических и социальных прав граждан, законов о борьбе с терроризмом и экстремизмом, о государственной и му­ ниципальной службе. Наряду с контролем за реализацией надзорной функции прокуратурами субъектов Российской Федерации, управ­ ления непосредственно осуществляют надзор за исполнением феде­ ральных законов органами исполнительной власти в округах. В чис­ ло основных задач и направлений деятельности управлений вместе с тем входит осуществление надзора за законностью оперативно­ розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия, включая надзор за расследованием преступлений подразделения­ ми Следственного комитета Российской Федерации в федеральных округах, организация и поддержание государственного обвинения по определенным категориям уголовных дел, участие в рассмотре­ нии дел в порядке гражданского и арбитражного производства, обес­ печение в пределах округа координации деятельности федеральных правоохранительных органов по борьбе с преступностью, выполне­ ние других функций, установленных законодательством, предписа­ ний, содержащихся в организационно-распорядительных докумен­ тах Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Согласно названным выше положениям об управлениях Гене­ ральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах во главе управлений стоят начальники управлений — старшие по­ мощники Генерального прокурора Российской Федерации. Структу­ ра данных подразделений определена с учетом обеспечения выпол­ нения возложенных на них обязанностей. Ею предусматривается на­ личие в управлениях, кроме управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе, отделов: по надзору за исполнением федерального законодательства; по надзору за оперативно-розыскной и процессуальной деятельно­ стью; финансового и материально-технического обеспечения; доку­ ментационного обеспечения. В управлении Генеральной прокура­

128 Гл. 6. Система и структура органов прокуратуры Российской Федерации

туры Российской Федерации в Северо-Кавказском округе имеется в качестве самостоятельного подразделения также отдел по обеспе­ чению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами, а вместо отдела финансового и материально-технического обеспече­ ния действует отдел планирования, финансирования, бухгалтерско­ го учета, отчетности и материального обеспечения. Отделы по над­ зору за исполнением федерального законодательства, по надзору за оперативно-розыскной и процессуальной деятельностью, по обе­ спечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел суда­ ми возглавляют заместители начальника управления — начальники отделов, которые являются помощниками Генерального прокуро­ ра Российской Федерации. Отделами финансового и материальнотехнического обеспечения и документационного обеспечения ру­ ководят начальники отделов, являющиеся федеральными государ­ ственными гражданскими служащими. Штаты управлений включают должности старших прокуроров и прокуроров отделов, федеральных государственных гражданских служащих.

Всилу своего «надрегионального» (в смысле выходящего за преде­ лы одного субъекта Российской Федерации) характера деятельности управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах обла­ дают вполне реальными возможностями обеспечения согласованной работы прокуратур, расположенных на территории округов, а также разрешать ситуации, выходящие за пределы компетенции отдельных прокуратур субъектов Российской Федерации. Курирующие работу подразделений Генеральной прокуратуры РФ в федеральных окру­ гах заместители Генерального прокурора РФ располагают достаточ­ ными средствами отслеживания и устранения ситуаций, создающих трудности в работе республиканских, областных и других прокура­ тур, осуществления маневра резервами, которые должны направ­ ляться туда, где они необходимы в первую очередь, оказания помо­ щи в поддержании руководителями соответствующих прокуратур де­ ловых контактов с органами власти и местного самоуправления на подведомственной территории и др.

Осуществление подразделениями Генеральной прокуратуры в федеральных округах прокурорских функций имеет определен­ ные особенности. Они не подменяют и не дублируют прокуратуры субъектов Российской Федерации. Подразделения Генеральной про­ куратуры РФ в федеральных округах не вправе вмешиваться в их дея­ тельность, как это определено приказами Генерального прокурора Российской Федерации, но они могут оказать реальную им помощь