- •ОГЛАВЛЕНИЕ
- •ВВЕДЕНИЕ
- •ГЛАВА ПЕРВАЯ
- •§ 1. Прокуратура Российской Федерации: понятие, сущность, место в системе государственных органов
- •§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор»
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ВТОРАЯ
- •§1. Прокуратура России до Судебной реформы 1864 г.
- •§ 2. Судебная реформа 1864 г. и прокуратура
- •§ 3. Прокуратура РСФСР
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ТРЕТЬЯ
- •ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 1. Конституционные основы деятельности прокуратуры Российской Федерации
- •§ 4. Международные договоры Российской Федерации
- •§ 5. Решения Конституционного Суда Российской Федерации
- •§ 6. Организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ЧЕТВЕРТАЯ
- •ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 2. Конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры
- •§ 3. Другие принципы организации и деятельности прокуратуры
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ПЯТАЯ
- •§ 2. Система функций и основных направлений деятельности прокуратуры. Общая характеристика
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ШЕСТАЯ
- •§ 1. Генеральная прокуратура Российской Федерации
- •§ 2. Прокуратуры субъектов Российской Федерации
- •§ 3. Прокуратуры городов и районов
- •§ 4. Специализированные прокуратуры
- •§ 5. Следственный комитет и прокуратура Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА СЕДЬМАЯ
- •НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
- •§ 1. Понятие и предмет надзора
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ВОСЬМАЯ
- •НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
- •§1. Предмет надзора
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ДЕВЯТАЯ
- •НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ДОЗНАНИЕ И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •§ 3. Прокурорский надзор и судебный контроль
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ДЕСЯТАЯ
- •§1. Предмет надзора
- •§2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •§1. Предмет надзора
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ДВЕНАДЦАТАЯ
- •УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ УГОЛОВНЫХ ДЕЛ
- •§ 1. Прокурор в суде первой инстанции
- •§ 4. Действия прокурора при возобновлении производства по уголовному делу ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств
- •§ 5. Участие прокурора в обеспечении законности исполнения приговоров
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ТРИНАДЦАТАЯ
- •§ 1. Участие прокурора в рассмотрении судами общей юрисдикции гражданских дел
- •§ 2. Участие прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ЧЕТЫРНАДЦАТАЯ
- •КООРДИНАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ
- •§1. Сущность и значение функции координации деятельности по борьбе с преступностью
- •§ 2. Правовые и организационные формы координации
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ПЯТНАДЦАТАЯ
- •ДРУГИЕ ФУНКЦИИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 1. Участие в правотворческой деятельности
- •§ 2. Функция уголовного преследования
- •§ 3. Международное сотрудничество
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ШЕСТНАДЦАТАЯ
- •§ 1. Понятие службы в органах и учреждениях (далее - органах) прокуратуры
- •§ 2. Правовое положение прокурорских работников
- •§ 3. Условия службы прокурорских работников
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА СЕМНАДЦАТАЯ
- •КОНЦЕПЦИЯ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 2. Общая характеристика содержания концепции организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
§ 2. Система функций и основных направлений деятельности прокуратуры |
109 |
(федеральном, региональном, муниципальном), степени актуальности решаемых вопросов.
§2. Система функций и основных направлений деятельности прокуратуры. Общая характеристика
Сформировавшись как прокуратура полифункционального типа, прокуратура Российской Федерации в обозримой перспективе, бес спорно, сохранит, многоцелевую направленность своей деятель ности.
Определившаяся в настоящее время система функций прокурату ры позволяет квалифицированно и эффективно решать стоящие пе ред ней задачи. Вданной системе особое место занимает надзор за ис полнением законов. Как было сказано выше, надзор для прокуратуры составляет ведущую, профилирующую, в наибольшей степени вы ражающую ее специфику функцию. Действительно, — это главная, основная функция прокуратуры. Наблюдение за практикой испол нения законов, слежение за ее соответствием законодательным уста новлениям, составляющее суть прокурорского надзора, определяют содержание всех сторон деятельности прокуратуры. В осуществле нии надзора за исполнением законов в первую очередь проявляется государственно-правовое предназначение прокуратуры, раскрываю щее ее роль в государстве как охранителя законов, выделяющее ее из общей совокупности других государственных органов, включая ор ганы, осуществляющие правоохранительную деятельность.
В функции надзора заложен основной правозащитный потенци ал прокуратуры. Выполнению надзорной функции призваны содей ствовать все другие функции, возложенные на прокуратуру. Буду чи самостоятельными по своим целям и механизму реализации, они своим существованием в значительной степени обязаны этой глав ной функции прокуратуры и в конечном счете «работают» на нее, создают условия и расширяют возможности ее эффективного осу ществления. Значительное увеличение объема работы прокуроров по поддержанию государственного обвинения по уголовным делам, связанное с установлением ныне действующего порядка обязатель ного участия государственного обвинителя в судебном разбиратель стве всех уголовныхдел частно-публичного и публичного обвинения, наметившаяся тенденция к повышению правового статуса прокуро ра в гражданском и арбитражном процессе позволили определенной
110 Гл. 5. Функции и основные направления деятельности прокуратуры
части исследователей проблем деятельности прокуратуры сделать вывод о признании в качестве занимающей первое место в ее прак тике функции участия в уголовном, гражданском и арбитражном производстве. В этой связи хотелось бы отметить следующее. Коли чественные показатели, бесспорно, характеризуют степень активно сти реализации той или иной функции прокуратуры, но ведущее зна чение в оценке их специфики и роли занимают все-таки показатели качественные, отражающие глубинные, сущностные свойства про куратуры как государственно-правового института, на который воз лагается роль охранителя законности, т.е. ее качества, которые опре деляют доминантную роль прокуратуры в государстве и обществе. Кроме того, выделение в качестве профилирующей функции надзо ра за исполнением законов, кстати говоря, связанной с выполнени ем не меньшего объема работы, никогда не преследовало цель при нижения роли других функций.
Наличие других функций не умаляет и не размывает профили рующую роль надзорной функции прокуратуры: при всех условиях главное место остается за ней. Точно так же и ключевая роль надзор ной функции ни в коей мере не влечет принижения значения других функций. Каждая из них обеспечивает решение свойственных толь ко ей задач и каждая функция, безусловно, занимает свою нишу в от веденной прокуратуре области правовой действительности. В после дующем изложении планируется подробно осветить предмет, основ ные направления и формы реализации этих функций. В настоящей главе представляется целесообразным ограничиться в основном ана лизом связей надзорной функции с другими функциями прокурату ры и их общей характеристикой.
В профессиональном плане с надзорной функцией органично связана функция участия в правотворческой деятельности. Возложе ние данной функции на прокуратуру имеет глубокий смысл. Ее реа лизация способствует созданию совершенной правовой базы госу дарства, формированию системы законов, обеспечивающих надле жащий уровень правового регулирования общественных отношений, что является обязательным условием реального утверждения режима законности в обществе. Эффективность прокурорского надзора не посредственно зависит от качества законов, за исполнением которых следит прокуратура. Участвуя в правотворческой деятельности, про куратура своими возможностями позитивного влияния на состояние законодательства помогает утверждению прокурорского надзора на более прочных позициях.
§ 2. Система функций и основных направлений деятельности прокуратуры |
111 |
Как функция прокуратуры участие в правотворческой деятельно сти своим существованием в значительной мере обязано надзорной функции. Именно прокурорский надзор дает тот основной матери ал, на котором базируются исходящие от прокуратуры предложения по разработке проектов новых законов, внесению изменений и до полнений в действующие законы. Практика прокурорского надзо ра показывает, каким приоритетам в правотворческой деятельности должно быть отдано предпочтение. Она помогает осуществить вы бор оптимальных вариантов законодательных решений. Материалы надзорной практики играют существенную роль в определении дей ственного механизма исполнения законов, имеющего ключевое зна чение для обеспечения их жизнеспособности.
Функция участия прокуратуры Российской Федерации в право творческой деятельности позволяет ей реально претендовать на роль активного субъекта формирования общегосударственной стратегии законотворческой деятельности, которая до сих пор, несмотря на достаточно продолжительный срок парламентской работы, в Рос сии все еще в завершенном виде не определилась. В современных условиях материалы прокуратуры все более ощутимо становятся не только, как они подчас воспринимаются, средством для латания за конодательных дыр, перекраивания имеющегося нормативного хо зяйства, но прежде всего той информационной базой, которая необ ходима для определения перспектив развития законотворческой дея тельности на достаточно длительный срок, что, безусловно, важно для обеспечения стабильности российского законодательства.
Широкие и, главное, реальные возможности прокуратуры Рос сийской Федерации в решении задач совершенствования как феде рального законодательства, так и законодательства субъектов Рос сийской Федерации, пока в большей части остаются нереализо ванными. Главной причиной сложившегося положения можно с полным основанием считать отсутствие у Генерального прокуро ра Российской Федерации права законодательной инициативы. До принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. такое право у него было. Проявленная законодателями субъектов Российской Фе дерации забота в части наделения прокуроров субъектов Российской Федерации правом законодательной инициативы, положения дел, конечно же, не меняет.
В число прочно закрепившихся за прокуратурой функций входит функция уголовного преследования. Суть функции уголовного пресле дования с предельной краткостью и точностью была сформулиро
112 |
Гл. 5. Функции и основные направления деятельности прокуратуры |
вана еще в российской юридической литературе дореволюционного периода. Она определялась как возбуждение обвинения в соверше нии преступления и отстаивание обвинения в суде.
Отдельные специалисты в теории прокурорского надзора счита ют несовместимой функцию уголовного преследования с функцией прокурорского надзора. Однако достаточных оснований для столь категоричного вывода, по существу, не имеется. И что особенно по казательно, он противоречит закону. Как известно, УПК Российской Федерации (ст. 5, 37), именует прокурором должностное лицо про куратуры, уполномоченное осуществлять от имени государства уго ловное преследование в ходе уголовного судопроизводства и надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предваритель ного следствия.
В современном представлении функция уголовного преследова ния охватывает комплекс действий, включающих возбуждение об винения в отношении конкретных лиц, доказывание обвинения на стадии расследования преступлений, поддержание обвинения в суде. Содержание функции уголовного преследования, осуществляемой прокуратурой, по объему в настоящее время несколько уже назван ного выше понимания функции уголовного преследования в уголов ном процессе. Прокурор с сентября 2007 года не обладает правом воз буждения уголовных дел и связанной с этим непосредственно воз можностью возбуждения обвинения в отношении конкретных лиц, давать указания о направлении расследования, производстве след ственных действий и принятии процессуальных решений при про изводстве предварительного следствия, но у него сохранились ре альные возможности влияния на качество расследования, полноту раскрытия преступлений, участия в формировании обстановки не отвратимости ответственности за совершение преступлений. Реали зация функции уголовного преследования органами предваритель ного следствия проходит не в изоляции от прокуратуры. Надзорные полномочия в сфере расследования преступлений, учитывая тесную взаимосвязь всех функций прокуратуры, заключают в себе и вполне определенный «уголовно-преследовательный» потенциал. В полном объеме в досудебных стадиях полномочия прокурора по реализации функции уголовного преследования распространяются на сферу до знания. В суде функция уголовного преследования осуществляется посредством поддержания государственного обвинения, в связи с чем по своему предмету она имеет непосредственное соприкоснове ние с функцией участия прокурора в рассмотрении судом уголовных
§ 2. Система функций и основных направлений деятельности прокуратуры |
113 |
дел. Прокурор осуществляет функцию уголовного преследования по всем делам публичного и частно-публичного обвинения. Закон не исключает участия прокурора в рассмотрении дел частного обвине ния, однако в действительности оно актуальностью не отличается.
Связь функций уголовного преследования и надзора прослежи вается по нескольким направлениям. В частности, материалы уго ловных дел считаются одним из важнейших источников информа ции при производстве прокурорских надзорных проверок. В свою очередь, надзор за исполнением законов органами, осуществляющи ми дознание и предварительное следствие, предоставляет прокурору вполне достаточные возможности влиять на процессы выявления и раскрытия и расследования преступлений, установления лиц, подле жащих привлечению к уголовной ответственности. В неединичных случаях с помощью прокурорских надзорных проверок получают материалы, содержащие признаки преступлений, рассматриваемые в уголовном процессе как основание для возбуждения уголовно го дела, которые ныне подлежат направлению прокурором в орга ны расследования преступлений для решения вопроса об уголовном преследовании, и т.д.
Выполняемая прокуратурой функция уголовного преследования имеет четко выраженную охранительную направленность. Это по зволяет говорить о несомненной общности целей функций уголов ного преследования и надзора.
Следующей функцией прокуратуры, имеющей отношение к ре шению одной из важнейших задач прокуратуры, является функ
ция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Ее назначение состоит в обеспечении согласован ных действий всех элементов правоохранительной системы в обла сти борьбы с наиболее опасными нарушениями законов — престу плениями.
Связь функции координации с надзорной функцией также про слеживается по нескольким линиям. Прежде всего следует отметить, что координация существенно расширяет информационную базу прокурорского надзора. Причем имеются в виду не только те на правления надзорной деятельности, которые непосредственно свя заны с решением задач борьбы с преступностью (надзор за исполне нием законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, администра циями органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, мест содержания задержанных и заключенных под стражу), хотя и
114 Гл. 5. Функции и основные направления деятельности прокуратуры
этого уже вполне по себе достаточно, чтобы говорить о существен ном значении координации для эффективного осуществления над зорной функции прокуратуры. Координация активно влияет также и на формирование информационных потоков надзора за исполнени ем законов (общего надзора), надзора за соблюдением прав и свобод граждан, некоторых других направлений надзорной деятельности.
Данные, характеризующие результаты деятельности координи руемых прокуратурой правоохранительных органов, могут исполь зоваться в «чистом» либо адаптированном виде для решения опре деленных конкретных задач надзорной деятельности. В «чистом» виде материалы органов внутренних дел, таможенной службы, дру гих правоохранительных органов используются для аргументации положений о состоянии законности, выводов, касающихся выделе ния приоритетных направлений прокурорского надзора, проведения конкретных надзорных мероприятий, оценки результативности ра боты прокурора и др. В адаптированном виде информация право охранительных органов находит применение в аналитической ра боте прокурора. В этом случае данные статистики, обзоров практи ки, аналитических отчетов, сводок, других источников информации препарируются с использованием системы приемов анализа право вой информации. Таким образом, получают сведения о тенденциях, характеризующих состояние законности, интенсивность проявле ния отдельных видов преступлений и связанных с ними правонару шений, особенностях преступности и правонарушаемости в опреде ленных сферах жизнедеятельности общества (социальной, экономи ческой, культурной, политической и т.д.), личностных особенностях правонарушителей и др.
Координация деятельности правоохранительных органов позво ляет обеспечивать регулярное и своевременное получение от коор динируемых органов прокуратурой информации по актуальным во просам укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства. Данные такого рода прежде всего помогают прокурору обоснован но планировать работу по надзору за исполнением законов. Вместе с тем они используются при решении широкого спектра вопросов прокурорского надзора иного плана: подготовки актов прокурор ского реагирования, информационных документов, представляемых в органы государственной власти и местного самоуправления. Коор динация позволяет более успешно строить деловые отношения про куратуры и правоохранительных органов и при проведении конкрет
§ 2. Система функций и основных направлений деятельности прокуратуры |
115 |
ных надзорных мероприятий прокуратуры. В частности, благодаря устойчивым контактам обеспечивается оперативное получение от правоохранительных органов разного рода справок, иных докумен тов, потребность в которых определилась в ходе проверки, подклю чение к проверкам нужных специалистов и т.п.
Функция координации оказывает существенное влияние на ор ганизацию работы прокурора по надзору за исполнением законов практически по всем ее направлениям. В условиях согласованных действий системы правоохранительных органов создаются более ши рокие возможности для выявления, устранения и предупреждения правонарушений, поскольку эффект применения средств прокурор ского надзора многократно усиливается за счет целенаправленных действий координируемых органов. В процессе подготовки проку рорских проверок, их непосредственного проведения, принятия мер по устранению выявленных правонарушений, прокурор вправе рас считывать на то, что его работа при наличии строящейся на единых началах деятельности всех правоохранительных органов будет иметь повышенный резонанс и, следовательно, более высокую результа тивность, что материалы проверки будут учтены при проведении со ответствующих координационных мероприятий. Ориентируясь на данные соображения, как представляется, должны производиться разработка планов проверок, выбор средств получения необходимой информации, определение мер прокурорского реагирования.
В известном смысле можно говорить о наличии достаточно устой чивой методической связи между функциями координации и надзо ра. Взаимная информированность о конкретных методах деятельно сти прокуратуры и координируемых органов позволяет при форми ровании методик прокурорского надзора учитывать методические рекомендации, раскрывающие порядок осуществления профессио нальной деятельности других правоохранительных органов. Наибо лее значимы с этих позиций — разработки, касающиеся оперативно розыскной деятельности, производства дознания, предварительного следствия, производства ведомственных проверок, служебных рас следований. Необходимо отметить, что большая часть методиче ских пособий создается научными центрами правоохранительных ведомств. Эти разработки, бесспорно, представляют интерес для ор ганов прокуратуры. Вместе с тем значительный объем работ методи ческого характера рождается непосредственно в недрах правоохра нительных органов. В их основе лежит конкретный опыт, который всегда представляет большую профессиональную ценность. Такого
116 |
Гл. 5. Функции и основные направления деятельности прокуратуры |
рода методические разработки могут оказаться вполне пригодными для использования в практике подготовки методик прокурорского надзора, и эту возможность нет смысла упускать.
Координация способствует эффективному осуществлению кон троля за результативностью мер прокурорского реагирования. Дан ные координируемых органов позволяют со значительно большей полнотой и объективностью оценить достоверность представляемой прокурору информации органами, ответственными за устранение нарушений. Материалы координируемых органов дают возможность определить реальность мер, принятых по прокурорским документам. Кроме того, прокурор может использовать материалы и конкретную помощь органов, выступающих субъектами координации, при про изводстве контрольных проверок.
Тесные связи с функцией надзора имеет функция участия проку рора в рассмотрении дел судами. Прежде всего это относится к той деятельности, которая по смыслу закона, хотя и не без известной доли условности, характеризует собственно участие прокурора в рас смотрении судами дел. В Законе «О прокуратуре Российской Фе дерации» участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел связывается с осуществлением функции уголовного преследования,
всвязи с чем он наделяется статусом государственного обвинителя. Занимая положение стороны в уголовном судопроизводстве, проку рор тем не менее не может забывать своей принадлежности к органу, основной функцией которого выступает надзор за исполнение зако нов. Формально не осуществляя надзор за исполнением законов при рассмотрении судами уголовных дел, прокурор через призму пред шествующей поступлению дела в суд работы прокурора по надзо ру за исполнением законов органами, осуществляющими расследо вание преступлений, на основе оценки ситуаций, складывающихся
впроцессе судебного разбирательства, вырабатывает свою позицию практически по всем вопросам, которые надлежит разрешить суду, и тем самым фактически обеспечивает надзор за законностью проце дур рассмотрения уголовных дел в судах.
Вгражданском судопроизводстве прокурор принимает участие либо в качестве представителя органа надзора за исполнением зако нов при рассмотрении судами ряда категорий гражданских дел, либо
вкачестве органа, заявившего иск в защиту интересов лиц, не спо собных в силу различных причин самостоятельно осуществлять за щиту своих прав, либо в защиту социальных прав граждан, равно как
иинтересов неопределенного круга лиц, охраняемых законом ин
§ 2. Система функций и основных направлений деятельности прокуратуры |
117 |
тересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. И в первой и во второй ситуациях, не смотря на их определенные отличия, прокурором выполняются над зорные полномочия.
Несколько проще стало обстоять дело с определением связи уча стия прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами с осущест влением надзорной функции. Установленная законом возможность вступления в дело в случаях обращения прокурора в арбитражный суд непосредственно связывается с целями обеспечения законности (ч. 5 ст. 52 АПК РФ).
В силу актуальности сохранения связей в области правоохрани тельной деятельности с государствами, входившими ранее в Совет ский Союз, а также необходимости активизации усилий по борьбе с транснациональной преступностью в деятельность прокуратуры за кономерно вошла функция международного сотрудничества проку ратуры Российской Федерации с правоохранительными органами и организациями зарубежных стран. Она осуществляется, исходя из компетенции прокуратуры. Связанная с ней деятельность может вы ражаться в поддержании прямых связей с названными органами и организациями, заключении соглашений о правовой помощи, уча стии в разработке международных договоров Российской Федера ции.
Международное сотрудничество направлено главным образом на решение задач борьбы с преступностью. Вместе с тем оно имеет важ ное значение и для укрепления законности в других сферах, в кото рых необходимо взаимодействие российских правоохранительных органов с соответствующими органами других государств — в сферах экономики, экологии, соблюдения прав иностранцев и др.
Система основных направлений деятельности прокуратуры в мас штабе страны формируется ее центральным аппаратом — Генераль ной прокуратурой. Они едины для всех звеньев органов прокурату ры Российской Федерации, что, однако, не исключает учета местной специфики. В частности, различной может быть степень интенсив ности отражения их в практической деятельности прокуратуры в от дельных регионах, повышенное внимание к отдельным направлени ям, расширение их диапазона и т.д.
Законодательное закрепление основных направлений, как пока зал имеющийся опыт, нецелесообразно. Во-первых, сложно в зако не отразить все их виды. Во-вторых, законодательная регламента ция основных направлений способна ограничить самостоятельность