§ 2. Правовое положение прокурорских работников

отнюдь не потерявшая своей агрессивности, высокая степень кор­ румпированности чиновничества, дискредитирующая государст­ венную власть, должны в конце концов заставить государство при­ нять решительные дополнительные меры для ограждения работни­ ков правоохранительных органов от негативного воздействия извне. Одновременно данная особенность службы в органах прокуратуры указывает на необходимость отбора на должность прокуроров лю­ дей стойких, знающих, на какое дело они идут. Особые условия тру­ да прокурорских работников требуют их полновесного учета при ре­ шении вопросов материального и социального обеспечения сотруд­ ников органов прокуратуры.

§ 2. Правовое положение прокурорских работников

На службу в органы прокуратуры принимаются граждане Российской Федерации, способные исполнять обязанности по соответствующей государственной должности. Требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров, условия и порядок приема на службу в органы и учреждения прокуратуры установлены исхо­ дя из общих предписаний законодательства о государственной служ­ бе Российской Федерации и соответствующих положений законо­ дательства о государственной правоохранительной службе, положе­ ний Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». С учетом особенностей профессиональной деятельности сотрудни­ ков органов прокуратуры обязательными условиями назначения на должности прокуроров являются: наличие российского гражданства, высшего юридического образования, обладание надлежащими про­ фессиональными и моральными качествами, наличие определенно­ го стажа работы по специальности (для занятия должности проку­ роров города, района, субъектов РФ), необходимое для выполнения профессиональных обязанностей состояние здоровья.

Гражданином Российской Федерации считается каждый, имею­ щий российское гражданство, независимо от способа его приобрете­ ния — по рождению, в результате признания в порядке регистрации, в результате приема в гражданство Российской Федерации и др.

Лица, имеющие гражданство иностранного государства, включая и тех, которые имеют его наряду с гражданством Российской Феде­ рации, не могут быть приняты на службу в органы и учреждения про­ куратуры. Такое положение четко и определенно установлено Феде­

ральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» в полном соответствии с Конституцией Российской Федерации и законода­ тельством о государственной службе Российской Федерации. Госу­ дарственная служба представляет собой особую категорию профес­ сиональной деятельности. Из ее названия следует, что это служение государству, деятельность, направленная на обеспечение интере­ сов государства, вследствие чего к ее несению должны привлекать­ ся только граждане своей страны. В этом состоит одна из важнейших гарантий исключения любой вероятности подчинения работы госу­ дарственного аппарата иностранным интересам, подхода органов го­ сударственной власти к решению экономических, социальных, орга­ низационных и других задач с общегосударственных позиций. Осо­ бую значимость наличие такой гарантии имеет в важнейшей для государства сфере обеспечения законности и правопорядка. Вместе с тем признание российского гражданства как необходимого условия занятия государственной должности служит также и гарантией ре­ ального осуществления конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе.

Наличие высшего образования у кандидата на должность проку­ рорского работника должно быть подтверждено соответствующим документом (дипломом). Учитывая распространенность негосудар­ ственных высших учебных заведений, дающих образование на ком­ мерческой основе, в целях гарантированности равенства привлече­ ния специалистов, обладающих надлежащей образовательной под­ готовкой, законодатель установил возможность приема на службу в органы прокуратуры выпускников только тех образовательных учреждений высшего профессионального образования, которые имеют государственную аккредитацию. Государственная аккредита­ ция в данном случае рассматривается в качестве доказательства со­ ответствия обучения в таком образовательном учреждении государ­ ственным стандартам. Прокуратуре нужны не просто люди с дипло­ мами, а знающие специалисты, способные решать сложные задачи охраны интересов граждан, общества, государства.

Обладание необходимыми для работы в органах прокуратуры про­ фессиональными качествами, составляющее одно из главных требо­ ваний, предъявляемых к лицам, назначаемым на должности проку­ роров, самым тесным образом связано с надлежащим уровнем об­ разовательной подготовки претендента на должность. Нередко эти требования воспринимают даже как тождественные, что является несомненной ошибкой.

Понятно, что профессиональные качества без надлежащей об­ разовательной подготовки сформировать нельзя. Даже у самых ода­ ренных людей способности нуждаются в развитии. Приобретение знаний, требующихся для овладения профессией прокурора, спо­ собствует усвоению профессиональных навыков. Однако наличие профессиональной образовательной подготовки еще не гарантиру­ ет присутствия в должном объеме профессиональных качеств. Об­ разование выступает главным образом как условие, создающее воз­ можность профессиональной деятельности прокуроров, в то время как профессиональные качества являются ее основой, необходимой предпосылкой осуществления. Образовательная подготовка, услов­ но говоря, составляет теоретическую базу профессиональной дея­ тельности, профессиональные качества — основу ее практики. От­ сутствие профессиональных качеств делает невозможным надлежа­ щее исполнение служебных обязанностей.

Для определения профессиональной пригодности прокурорских работников используются различные методики, однако они во мно­ гих случаях не могут гарантировать точность диагностики качеств проверяемых лиц. Самый надежный результат может дать только проверка их практикой. Система профессионального отбора должна начинать действовать с момента поступления абитуриента в высшее учебное заведение, примерно так, как она была применена в юриди­ ческих институтах прокуратуры. В плане формирования профессио­ нальных качеств на ранних стадиях подготовки специалистов для ор­ ганов прокуратуры в учебном процессе юридических вузов полезно уделять самое серьезное внимание методикам работы прокуроров, воспитанию таких необходимых прокурорским работникам качеств, как компетентность, проницательность, способность к аналитиче­ ской работе, умение принимать самостоятельные решения в экстре­ мальных ситуациях, инициативность и др.

Моральные качества не случайно упомянуты в законе. К мораль­ ному облику прокуроров предъявляются высокие требования. Про­ курорские работники должны уметь противостоять любым формам давления на них извне — угрозам преступников, неправомерным указаниям руководителей, предложениям об оказании услуг заинте­ ресованными лицами и т.п. Прокурорским работникам нужно тре­ бовательно подходить к выбору круга своих знакомств, памятуя, что любые контакты с нечистоплотными людьми могут быть ими ис­ пользованы в неблаговидных целях. Работа с людьми требует от про­ курорских работников внимательного отношения к ним, предельной

чуткости, недопустимости предвзятости в оценке их жалоб и заяв­ лений, объективном подходе к анализу фактических данных, сооб­ щаемых ими. При назначении на должности прокуроров, как прави­ ло, обращается внимание на то, насколько им свойственны правди­ вость, самокритичность, отношение к правам и свободам человека, к закону как к высшим социальным ценностям.

Несоответствие моральных качеств предъявляемым требованиям может служить основанием для отказа в приеме на службу в органы прокуратуры, а равно и прекращения ее.

Вопрос о пригодности прокуроров к работе по состоянию здо­ ровья обоснованно поставлен в законе. Напряженный характер их деятельности не позволяет игнорировать показатели психического и соматического здоровья прокурорских работников исходя из необхо­ димости соблюдения как интересов службы, так и интересов работ­ ников прокуратуры. Для положительного решения вопроса о приеме на работу прокуроров должно быть соответствующее медицинское заключение.

Специфика службы в органах прокуратуры обусловливает ряд других причин, по которым лицо не может быть принято на служ­ бу либо не вправе находиться на ней. В этой связи, помимо уже на­ званных обстоятельств, имеет смысл дополнительно назвать некото­ рые из них.

Так, полностью исключается возможность назначения на служ­ бу в органы и учреждения прокуратуры лиц, имеющих или имевших судимость. В данном случае нет ущемления прав человека. Каждый вид государственной службы имеет свои особенности, которые ста­ вят профессиональную пригодность претендентов на занятие соот­ ветствующих должностей в зависимость от определенного комплекса факторов. Для прокурорских работников важна безупречность их ре­ путации, причем в первую очередь. В этом заложен большой смысл. Человек, отбывший назначенное судом уголовное наказание, за не­ многими исключениями, не может сохранять объективность в оцен­ ке ситуаций, связанных с нарушением закона, самооценке собствен­ ного поведения при принятии происходящих, как правило, в усло­ виях повышенной сложности решений, связанных с ограничением прав и свобод человека и гражданина. Необходимость запрета прие­ ма и нахождения на службе в органах прокуратуры лиц, ранее суди­ мых, диктуется прежде всего заботой о правах и законных интересах других лиц, которые могут пострадать в результате их необъектив­ ности.

Очевидно, не могут состоять на службе в органах и учреждени­ ях прокуратуры лица, признанные решением суда недееспособны­ ми или ограниченно дееспособными. Признание недееспособными, ограничение дееспособности (способности гражданина своими дей­ ствиями приобретать и осуществлять свои гражданские права, соз­ давать для себя гражданские обязанности и исполнять их — ст. 21 Гражданского кодекса Российской Федерации) допускаются при на­ личии психического расстройства, в случаях, если гражданин зло­ употребляет спиртными напитками или наркотическими вещества­ ми. Данные обстоятельства делают невозможным исполнение недее­ способными или ограниченно дееспособными лицами обязанностей по службе в органах прокуратуры.

Обстоятельством, препятствующим приему и нахождению на службе в органах прокуратуры, является отказ от прохождения про­ цедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государст­ венную тайну, если должность, на которую претендует лицо, связа­ на с использованием таких сведений. Данное положение закона ис­ ходит из признания невозможности исполнения указанным лицом служебных обязанностей по должности, в силу чего его прием, на­ хождение на службе становятся беспредметными.

Особые требования предъявляются к руководителям прокуратур. Вданном случае присутствуют дополнительно два цензовых призна­ ка: возраст и стаж работы в органах прокуратуры данной категории сотрудников прокуратуры. Прокурорами города, района могут быть назначены лица, имеющие возраст не моложе 25 лет и стаж работы не менее трех лет, прокурорами субъектов Российской Федерации — лица не моложе 30 лет и имеющие стаж работы в органах прокурату­ ры не менее пяти лет.

Прием на службув органы прокуратуры осуществляется науслови­ ях трудового договора, заключенного на неопределенный срок либо на срок не более пяти лет. Исходя из общих требований, установ­ ленных Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», в органы прокуратуры принимаются граж­ дане, владеющие государственным языком Российской Федерации и достигшие возраста, установленного Федеральным законом о го­ сударственной службе данного вида (т.е. правоохранительной служ­ бе). Лицо, впервые назначаемое на должность прокурора (о том, кто является прокурором, см. ст. 54 Закона о прокуратуре), принимает присягу. Текст присяги включен в Федеральный закон «О прокура­ туре Российской Федерации». Он имеет следующее содержание:

«Посвящая себя служению Закона, торжественно клянусь:

•свято соблюдать Конституцию Российской Федерации, зако­ ны и международные обязательства Российской Федерации, не допуская малейшего от них отступления;

•непримиримо бороться с любыми нарушениями закона, кто бы их ни совершил, добиваться высокой эффективности про­ курорского надзора;

•активно защищать интересы личности, общества и государ­ ства;

•чутко и внимательно относится к предложениям, заявлениям

ижалобам граждан, соблюдать объективность и справедли­ вость при решении судеб людей;

•строго хранить государственную и иную охраняемую законом тайну;

•постоянно совершенствовать свое мастерство, дорожить сво­ ей профессиональной честью, быть образцом неподкупно­

сти, моральной чистоты, скромности, свято беречь и при­ умножать лучшие традиции прокуратуры.

Сознаю, что нарушение Присяги несовместимо с дальнейшим пребыванием в органах прокуратуры».

Присяга прокурора принимается в торжественной обстановке. Организационное обеспечение процедуры принятия присяги Гене­ ральным прокурором Российской Федерации возложено на проку­ роров субъектов Российской Федерации.

Права и обязанности прокурорских работников — государствен­ ных федеральных служащих — определяются законодательством о прокуратуре с учетом норм законодательства о государственной службе Российской Федерации.

Принадлежность к государственной службе предопределяет нали­ чие определенной группы прав прокурорских работников, которые свойственны всем категориям государственных служащих. В част­ ности, они имеют право: получать в установленном порядке инфор­ мацию и материалы, необходимые для исполнения служебных обя­ занностей; посещать предприятия, учреждения, организации неза­ висимо от форм собственности, в связи с выполнением служебных обязанностей; знакомиться со всеми материалами, находящимися в личном деле прокурорского работника. Прокурорские работники имеют право на государственную защиту своей жизни и здоровья, медицинское страхование и др.

Как все государственные служащие, прокурорские работники вправе обратиться для разрешения споров, связанных со служебной деятельностью, к соответствующим должностным лицам органов и учреждений прокуратуры, либо в суд.

В целом права и обязанности прокурорских работников как слу­ жащих правоохранительной службы во многом совпадают с правами и обязанностями других категорий государственных служащих. Спе­ цифику их деятельности отражают полномочия прокуроров, связан­ ные с выполнением их служебных обязанностей, устанавливаемые законодательством Российской Федерации о прокуратуре и процес­ суальным законодательством, другими федеральными законами. Во многих случаях права прокуроров одновременно являются и их обя­ занностями. Полномочия прокуроров подробно рассмотрены в со­ ответствующих главах учебника.

Существенное значение для нормального функционирования ор­ ганов прокуратуры имеют гарантии для прокурорских работников, установленные Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».

Прокурорские работники имеют право на денежное содержа­ ние с учетом выслуги лет, классного чина, особых условий службы, сложности, напряженности и высоких достижений в труде, ученой степени, ученого звания, почетного звания «Заслуженный юрист Российской Федерации», денежного поощрения (премии) по ито­ гам работы за квартал и год, иных предусмотренных законодатель­ ством выплат.

Для прокурорских работников и членов их семей установлено пенсионное обеспечение применительно к условиям, нормам, по­ рядку, предусмотренному законодательством Российской Федера­ ции для лиц, проходивших службу в органах внутренних дел, и чле­ нов их семей.

Прокуроры, а также научные и педагогические работники си­ стемы органов прокуратуры имели льготы по налогообложению, по оплате жилых помещений, всех коммунальных услуг, пользованию телефонами. Соответствующие нормы Федерального закона «О про­ куратуре Российской Федерации» (ст. 44, п. 1,5, 7, 8) были исключе­ ны Федеральным законом от 28 июня 2002 г. № 77ФЗ в связи с при­ знанием целесообразности учета их стоимостных эквивалентов при определении размера денежного содержания прокурорских работай-

384 Гл. 16. Служба в органах и учреждениях прокуратуры

ков1. Дальнейшие коррективы в порядок материального и социаль­ ного обеспечения прокурорских работников последовали в связи с принятием получившего небывалую известность Федерального за­ кона от 22 августа 2004 г. № 122ФЗ.

Прокуроры, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, обе­ спечиваются жилой площадью, приобретаемой за счет средств фе­ дерального бюджета, выделяемых на эти цели органам прокурату­ ры Российской Федерации. За ними закреплено право на дополни­ тельную жилую площадь. Прокурорские работники обеспечиваются проездными документами на проезд в служебных целях на всех видах транспорта общего пользования городского, пригородного и местно­ го сообщения. Они обеспечиваются форменным обмундированием в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федера­ ции.

Законодательством предусматривается обязательное государст­ венное личное страхование прокуроров на случай причинения вреда их жизни и здоровью.

Прокуроры находятся под особой защитой государства, порядок и условия которой определяются Федеральным законом «О государ­ ственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов».

Обязанности прокурорских работников как относящихся к кате­ гории государственных служащих, полностью соответствуют основ­ ным обязанностям государственных служащих, установленным за­ конодательством о государственной и правоохранительной службе Российской Федерации. В силу специфики деятельности органов прокуратуры для прокурорских работников они имеют особое кон­ кретное содержание. Соблюдение указанных обязанностей является основой и непременным условием исполнения прокурорскими ра­ ботниками своего служебного долга, решения стоящих перед ними профессиональных задач.

Для прокурорских работников является аксиоматичным требо­ вание обеспечивать своей профессиональной деятельностью под­ держку конституционного строя, соблюдение Конституции Рос­ сийской Федерации, исполнение действующих на территории Рос­ сийской Федерации законов, защиту прав и законных интересов

1Дальнейшие изменения в систему материального и социального обеспечения были внесены Федеральным законом от 22 августа 2004 г.

граждан. Все это входит в круг прямых обязанностей прокурорских работников.

Прокурорские работники должны добросовестно исполнять слу­ жебные обязанности. Вусловиях централизованной системы органов прокуратуры Российской Федерации для всех прокурорских работ­ ников является нормой, не допускающей каких-либо отклонений, точное и неуклонное исполнение приказов и указаний вышестоя­ щих прокуроров нижестоящими. При этом, разумеется, должна быть полностью исключена вероятность издания незаконных приказов.

Прокурорские работники обязаны постоянно поддерживать не­ обходимый для надлежащего выполнения возложенных на проку­ ратуру функций уровень квалификации, хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, соблюдать порядок работы со слу­ жебной информацией. Кстати сказать, что все эти положения нашли отражение в приведенном выше тексте присяги прокурора, с кото­ рой начинается их путь в органах прокуратуры.

На прокурорских работников распространяются ограничения, связанные с государственной службой, устанавливаемые законода­ тельством о прокуратуре Российской Федерации с учетом положе­ ний законодательства о государственной службе Российской Феде­ рации.

В частности, прокурорские работники не вправе заниматься дру­ гой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой.

Прокурорские работники должны быть действительно свобод­ ны от любых внешних воздействий, поэтому запреты, устанавливае­ мые для работников органов прокуратуры, являются вполне оправ­ данными. Действующий в отношении прокурорских работников на­ званный запрет служит не только гарантией их независимости, но и одним из главных условий полноценного исполнения работника­ ми органов прокуратуры своих должностных обязанностей. В этом его главный смысл, основополагающее значение для установления ряда других видов запретов, связанных с государственной службой: недопустимости совмещения основной деятельности прокурорских работников с депутатской деятельностью, предпринимательской деятельностью, пребыванием в качестве членов в органах управле­ ния коммерческих организаций, исполнением роли поверенных или представителей по делам третьих лиц в государственных органах. Помимо интересов службы в органах прокуратуры, учитывается так­ же необходимость исключения возможности использования проку­

386 Гл. 16. Служба в органах и учреждениях прокуратуры

рорских полномочий в направлении, не совместимом с целями про­ куратуры, когда прокуратура, по существу, может становиться инст­ рументом удовлетворения нужд частных организаций и лиц.

Прокурорские работники не вправе использовать во внеслужеб­ ных целях государственное имущество, служебную информацию, средства информационного и материально-технического обеспече­ ния.

Недопустимым является использование прокурорскими работни­ ками своего служебного положения в интересах политических пар­ тий и общественных объединений. Прокурорским работникам так же, как и другим категориям государственных служащих, запрещено получать вознаграждения от физических и юридических лиц (подар­ ки, ссуды, услуги и др.), связанные с исполнением служебных обя­ занностей, выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц.

Прокурорские работники не могут получать гонорары за публи­ кации и выступления в качестве государственного служащего. Эта работа входит в число их служебных обязанностей и дополнительной оплате, следовательно, не подлежит. Данный запрет не распростра­ няется на публикации и выступления сотрудников органов прокура­ туры в качестве частных лиц, которые выходят за пределы сферы ис­ полнения непосредственных обязанностей по службе.

Следует также сказать об отсутствии у прокурорских работников права самостоятельно решать вопрос о получении наград, почетных и специальных званий иностранных государств, международных и иностранных организаций. Принимать такие награды и звания они могут, как и все государственные служащие, только с разрешения Президента Российской Федерации. На прокурорских работников распространяются ограничения и запреты, обусловленные ими обя­ занности, которые установлены Федеральным законом «О противо­ действии коррупции». Полностью исключено для прокурорских ра­ ботников право участия в забастовках.

Права и обязанности прокурорских работников подробно излага­ ются в Трудовом договоре органа прокуратуры Российской Федера­ ции с прокурорским работником, форма которого утверждена при­ казом Генерального прокурора Российской Федерации от 25 марта 2011 г. №81.

В целях стимулирования плодотворной работы законодательст­ вом предусмотрена действенная система мер поощрения прокурор­ ских работников. В их числе: объявление благодарности, награжде­

ние Почетной грамотой, занесение на Доску почета, в Книгу почета, выдача денежной премии (не смешивать с премиями, предусмот­ ренными системой оплаты труда), награждение подарком и ценным подарком, награждение именным оружием, досрочное присвоение классного чина или присвоение классного чина на ступень выше очередного, награждение знаком отличия «За верность закону», на­ грудным знаком «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации», награждение нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» с одновременным вручением грамоты Генерального прокурора Российской Федерации, другими наградами прокуратуры. За особые отличия, крупные достижения в деле укрепления законности прокурорские работники могут быть представлены к присвоению почетного звания «Заслуженный юрист Российской Федерации», награждению государственными награ­ дами.

Совершение правонарушений прокурорскими работниками вле­ чет ответственность, установленную законом. Дисциплинарная от­ ветственность прокурорских работников установлена за неисполне­ ние или ненадлежащее исполнение ими своих служебных обязан­ ностей, совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника. В качестве дисциплинарных взысканий применяются: замечание, выговор, строгий выговор, понижение в классном чине, лишение нагрудных знаков «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации», «Почетный работник прокуратуры Рос­ сийской Федерации», предупреждение о неполном служебном соот­ ветствии, увольнение из органов прокуратуры. Дисциплинарные взыскания налагаются руководителями органов и учреждений про­ куратуры в пределах предоставленной им компетенции. Лишение нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» может быть произведено только Генеральным прокуро­ ром Российской Федерации. Награжденный данным почетным зна­ ком прокурорский работник может быть уволен также только с со­ гласия Генерального прокурора Российской Федерации. Работник, совершивший дисциплинарный проступок, может быть до решения вопроса о применении мер ответственности отстранен от должности на срок до одного месяца.

Некоторые особенности определяют порядок привлечения про­ куроров к административной и уголовной ответственности. При совершении прокурором административного правонарушения по решению прокурора, в компетенцию которого входит назначение