44

Тема 7 федеральное собрание российской федерации и законодательные органы субъектов российской федерации

1. Понятие, функции и структура

парламента в Российской Федерации

Законодательная власть и парламент органом законодательной власти РФ является Федеральное Собрание, называемое в Конституции РФ также парламентом. В субъектах РФ их законодательные органы называются по-разному (законодательное собрание, государственный совет, областная дума, собрание депутатов, парламент, совет народных депутатов — с 1999 г. в Алтайском крае, есть и национальные названия, например, народный хурал в Бурятии, Калмыкии). В целях удобства для дальнейшего изложения материала при характеристике законодательных органов субъектов РФ принят обобщающий термин — законодательное собрание. В муниципальных образованиях, как известно, органов законодательной власти нет. Их представительные органы принимают по вопросам местного значения другие правовые акты, называемые не законами, а обычно постановлениями, решениями (в отдельных зарубежных странах такие акты имеют название законов).

Законодательная власть — это право и способность устанавливать наиболее общие правила поведения, издавать законы — нормативные правовые акты, имеющие после Конституции, а в мусульманских зарубежных странах — после Корана, высшую юридическую силу. Подзаконные акты (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и др.) должны соответствовать законам, в противном случае они недействительны. По общему правилу, законы может издавать только парламент (исключения относятся, например, к абсолютным монархиям).

Парламент — это обобщенное название учреждения, занимающего Верховное место в государственной структуре. Развитие этого учреждения имеет многовековую историю. Первые парламенты (в Англии, Испании и др.) стали возникать еще в XII—XIII вв., но как современное учреждение оформились в Европе в борьбе с абсолютизмом лишь после буржуазных революций в XVIII—XIX вв. От слова «парламент»возникло производное понятие: парламентаризм, как особая система государственного управления (понимая термин «управление» в широком смысле), основанная на разделении властей и контроле парламента в отношении правительства!

Российский парламент — Федеральное Собрание (ст. 94 Конституции РФ) состоит из двух палат — Государственной Думы и Совета Федерации. Федеральное Собрание пришло на смену Верховному Совету, существовавшему в условиях тоталитарного социализма и на смену действовавшему в годы «перестройки» двухступенчатому механизму — Съезду народных депутатов и избираемому им Верховному Совету. Ни в том, ни в другом случае эти органы не были или еще не могли стать подлинными парламентами. В условиях тоталитарного социализма Верховный Совет был по существу подчинен центральным органам правящей Коммунистической партии, а Съезд народных депутатов, действовавший во многом в соответствии с прежней, хотя и обновленной, Конституцией РСФСР, не смог создать необходимых традиций парламентаризма. Действующее в соответствии с Конституцией 1993 г. Федеральное Собрание тоже нуждается в совершенствовании, на нем сказываются недостатки этой Конституции, но оно, тем не менее, обладает уже многими чертами подлинного парламента — средоточия власти народа.

В тех субъектах РФ, многие из которых в настоящее время являются республиками в составе РФ, а ранее были автономными республиками в составе РСФСР, в условиях тоталитарного социализма существовали свои представительные органы, называвшиеся Верховными Советами. Они могли принимать законы по местным вопросам, но, как и Верховный Совет РСФСР, реальной власти не имели. Важнейшие вопросы решали не они, а обком КПСС (так назывался этот орган Коммунистической партии в автономных республиках). Опыт законодательно деятельности у них был невелик. Некоторые из современных республик в составе РФ были в условиях тоталитарного социализма автономными областями. У них, как и у краев, областей, городов федерального значения, Еврейской автономной области, автономных округов законодательных органов не было, их советы принимали постановления решения, но не законы. Лишь после крушения тоталитаризма в эти субъектах РФ созданы законодательные органы.

Функции Федерального Собрания и законодательных собраний субъектов Федерации. В системе государственного управления (оно пони мается в широком смысле этих слов) Федеральное Собрание выполняет следующие функции. Во-первых, это орган народного представительства. Федеральное Собрание представляет различные слои населения, политические партии и тем самым объединяет народ. Во-вторых, парламент выполняет законодательную функцию, принимает федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы о поправках к Конституции,(которые выражают согласованную волю народа и обладают, после Конституции РФ, высшей юридической силой. В-третьих, Федеральное Собрание, его палаты осуществляют решающее участие в верховном руководстве делами государства. (Правда, ч. 3 ст. 80 Конституции РФ гласит, что Президент РФ «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства», в чем сказались авторитаристские черты Конституции. Однако в этой же статье говорится, что он делает это в соответствии с Конституцией и федеральными законами. (Только парламент или одна из его палат утверждает государственный бюджет, дает согласие на введение чрезвычайного положения, участвует в решении вопросов, связанных со статусом субъектов Федерации. Парламент обсуждает основные проблемы различных сфер жизни общества и принимает соответствующие решения (законы, рекомендации, обращения к другим государствам). В-четвертых, Федеральное Собрание или его палаты формируют или участвуют в формировании, смещении или освобождении от должности других высших и центральных органов государства, должностных лиц. Парламент (Государственная Дума) дает (не дает) согласие Президенту на назначение Председателя Правительства, Совет Федерации назначает членов Конституционного Суда, Дума может принять решение об отставке Правительства, Федеральное Собрание может досрочно отрешить Президента РФ от должности (решение принимает Совет Федерации) и т.д. В-пятых, парламент осуществляет в различных формах парламентский контроль в отношении органов исполнительной власти в области различных сфер государственного строительства, за исполнением государственного бюджета и т.д.

Аналогичные функции в пределах своей территории осуществляют представительные органы субъектов Федерации. Вместе с тем, «набор» полномочий для реализации этих функций и средства для их осуществления в разных субъектах РФ неодинаковы. В тех немногих из них, которые построены по схеме парламентарной республики, контрольные полномочия гораздо шире. Во многих других назначение министров (глав департаментов) требует согласия законодательного собрания (в некоторых из них такого согласия требует только назначение ведущих министров). Субъекты РФ участвуют в решении общефедеральных вопросов (утверждение поправок к Конституции РФ, право законодательной инициативы в отношении федеральных законов и др.).

Структура парламента в РФ. Федеральное Собрание состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. Обе палаты имеют собственную компетенцию, и ни одна из них не может вмешиваться в полномочия другой. Однако нельзя сказать, что палаты полностью равноправны: в конечном счете Государственная Дума может принять федеральный закон (но не конституционный и не закон о поправке к Конституции РФ) без согласия Совета Федерации. Совет Федерации этого сделать не может.

Каждая палата имеет свою внутреннюю структуру,' которая детально рассматривается ниже. Во многих отношениях она совпадает (председатели палат, комиссии и т.д.), но есть и существенные различия. Например, в Совете Федерации нет такого важнейшего элемента внутри-парламентской деятельности, как партийные фракции.

Подавляющее большинство представительных органов субъектов Федерации однопалатные, в единичных есть две палаты (Кабардино-Балкария, Карелия, Саха (Якутия), иногда представительный орган «двухзвенный». В Тыве есть Великий Хурал — съезд представителей народа, который принимает важнейшие решения, и постоянно действующий законодательный орган — Верховный Хурал. В этих случаях палаты тоже не полностью равноправны, некоторые принципиальные решения принимает одна из них. Внутренняя структура палат законодательных собраний субъектов РФ аналогична структуре палат Федерального Собрания, но во многих из них партийных фракций нет.

Порядок формирования парламента. Палаты Федерального Собрания формируются по-разному: Государственная Дума — путем прямых выборов, а в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти (ч. 2 ст. 95 Конституции РФ). В соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. этими представителями были председатель законодательного органа субъекта РФ (если он был двухпалатным, представитель законодательного органа избирался на заседании обеих палат) и высшее должностное лицо (глава администрации субъекта, руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, т.е. президент республики в составе РФ, губернатор области, края и др.). Законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 г.¹ Закон 1995 г. отменен, а порядок формирования Совета Федерации изменен. Условия для кандидата в депутаты, порядок выборов Думы детально рассмотрены в главе об избирательной системе. Порядок формирования Совета Федерации рассматривается ниже.