26.2. Порядок обращения в суд

Право на обращение в суд с жалобой на неправомерные действия администрации предусматривается соответствующим законодательством. Вопрос о том, имеется ли у лица право на подачу жалобы, решается в конечном счете самим судом. Это правило было сформулировано Верховным судом США в 1944 г. по делу Stark v. Wickard. Противоположная позиция означала бы, что какие-то административные действия были бы окончательными, даже если имеет место злоупотребление властью со стороны администрации.

Суды признают административное решение окончательным лишь в рамках системы административных органов. Даже если закон указывает, что суды не имеют права пересматривать подобные решения, они тем не менее принимают жалобы и на них, считая, что суды не вправе пересматривать лишь те решения администрации, которые отвечают всем требованиям закона. Если такой уверенности у них нет, то они принимают дело к своему производству. В равной степени суды не признают окончательными также и те действия администрации, которые совершаются в рамках ее дискреционной власти. В таких случаях суд по просьбе заинтересованной стороны вправе проверить, не было ли допущено учреждением злоупотребление правом на усмотрение. Аналогичную позицию по вопросу об окончательности административного действия занимают также суды штатов.

Позиция судов по вопросу об окончательности административного решения нашла свое отражение в параграфе 704 пятого раздела Свода законов США: «Действие учреждения, подлежащее, согласно закону, проверке, а также окончательное действие учреждения, для которого не предусмотрено иного действительного способа защиты, подлежат судебной проверке».

Если по данной категории дел допустимо обжалование действий администрации в суд, возникает вопрос, есть ли у конкретного лица право на обращение в суд. В США это право имеет лишь лицо, непосредственно заинтересованное в результатах того административного действия, которое оно оспаривает. В параграфе 702 указано: «Лицо, несущее правовой ущерб, либо лицо, которому действием учреждения был нанесен вред в смысле соответствующего закона, имеет право на судебную проверку такого действия». Под правовым ущербом суды понимают прежде всего имущественный ущерб.

При возникновении спора между частным лицом и администрацией встает вопрос: кто, учреждение или суд, должен разрешить этот спор, т. е. кто из них имеет первичную юрисдикцию. Согласно доктрине первичной административной юрисдикции учреждение имеет приоритет перед судом при разрешении вопросов факта в сфере, в которой он является специалистом. Однако первоначальная юрисдикция по вопросам права (насколько верно учреждение истолковывает и применяет норму права) принадлежит судам.

Обычно дело должно пройти все установленные законом административные инстанции, прежде чем оно «созреет» для судебной проверки. Суды принимают к своему производству дело, не прошедшее все административные инстанции, только тогда, когда учреждение действует явно вне сферы своей компетенции.

Лицо может также обратиться в суд, если прохождение всех административных инстанций может нанести лицу «непоправимый ущерб». Такая возможность прямо предусмотрена Примерным штатным ЗАП и косвенно вытекает из параграфа 705 Свода законов США, который предоставляет суду право приостанавливать исполнение административного решения, наносящего «непоправимый ущерб». Суды принимают к своему производству также дела, не прошедшие все административные инстанции, если им уже известно мнение администрации по аналогичным делам.

26.3. Формы судебного контроля

Судебный контроль над администрацией в США подразделяется на статутный и нестатутный.

Статутная форма контроля имеет место тогда, когда она предусмотрена законом. Закон может указать, что административный приказ вводится в действие судом, куда учреждение обращается с петицией или иском относительно введения в действие приказа против правонарушителя. Рассматривая петицию или иск, суд проверяет законность приказа. В таком порядке, например, вводятся в действие запретительные приказы Национального совета по трудовым отношениям. Петиции подаются в апелляционные, а иски – в окружные суды. Закон может также предусмотреть возможность обжалования частным лицом административного действия или бездействия. Впервые такая форма судебного контроля была предусмотрена Законом о Федеральной торговой комиссии 1914 г. и затем широко распространилась в законодательстве. В настоящее время большинство федеральных законов указывает именно на эту форму судебного контроля. Для обращения в суд устанавливается 60-дневный срок, для подачи жалобы в окружные суды штата – 30-дневный срок.

К нестатутным формам судебного контроля относятся «прерогативные» приказы, которые были унаследованы американской системой правосудия от английских «судов справедливости». Прерогативные приказы нескольких видов издавались в Англии по просьбе апеллянта, когда закон не предусматривал судебного надзора. Каждый из приказов издавался только в тех случаях, для которых он предназначался. Обращение в суд за приказом, не соответствовавшим обстоятельствам дела, приводило к неудаче. Суд констатировал, что формальных оснований для выдачи испрашиваемого прерогативного приказа нет, и отказывал жалобщику. Иногда даже юристу было трудно решить вопрос выдачи какого то приказа у суда.

Американские суды пошли по пути сокращения и унификации нестатутного контроля. Отправным пунктом послужило решение Верховного суда по делу Degge v. Hichcok (1913 г.). В настоящее время из прерогативных приказов на федеральном уровне остались хабеас корпус, мандамус и инджанкшн; появилась и новая форма – декларативное суждение.

Важнейшей, хотя и редко встречающейся на практике, формой судебного контроля является хабеас корпус (от лат. habeas corpus – ты имеешь дело). Он предусмотрен Конституцией США. Приказ хабеас корпус предназначен для освобождения из под стражи незаконно задерживаемого лица и адресуется судом должностному лицу, содержащему его в заключении, с требованием доставить заключенного в суд и сообщить суду причину ареста. Если суд решит, что задержание было незаконным, арестованного освобождают. Американские юристы называют хабеас корпус «великим судебным документом свободы». К этой форме судебного контроля суды прибегают тогда, когда не могут быть применены никакие другие средства (например, когда закон объявляет решение администрации окончательным).

Мандамус, или обязывающий инджанкшн, – это приказ суда, обязывающий учреждение прекратить бездействие и совершить то, что, согласно закону, оно должно сделать. После принятия Конгрессом в 1962 г. Закона о мандамусе и подсудности все федеральные суды получили право на издание приказов мандамус.

Инджанкшн, или запретительный инджанкшн, – это приказ суда, запрещающий должностному лицу или учреждению предпринять действия либо требующий прекратить действия, которые, согласно закону, они не могут предпринимать.

Декларативное суждение – это мнение суда по какому-либо юридическому вопросу, чаще всего относительно прав и обязанностей сторон по делу. Стороны могут обратиться в суд, с тем чтобы узнать его мнение по предмету спора. Зная заранее позицию суда, они часто предпочитают учесть ее и отказываются от длительного и дорогостоящего процесса. На уровне федерации практика вынесения судами декларативных суждений получила одобрение законодателей еще в 1934 г., когда был принят Закон о декларативных суждениях.

Федеральный ЗАП закрепил все вышеуказанные статутные и нестатутные формы судебного контроля, превратив последние по существу в статутные: «Формой судебной проверки является специальная статутная проверка, осуществляемая указанным в законе судом, либо при отсутствии такой проверки или ее недостаточности любая иная приемлемая форма законного действия суда, включая декларативное суждение, запретительный или обязывающий инджанкшн, либо хабеас корпус».

Объектами судебной проверки являются административные действия, оформленные прежде всего в виде нормативных и индивидуальных актов. По мимо них суды проверяют также такие административные акты, как сообщения для прессы, консультативные постановления, внутренние директивы в виде писем руководителя учреждения.

Вопрос о масштабе судебного контроля принадлежит к числу важнейших в проблематике административного права. На протяжении многих лет среди американских юристов шли ожесточенные споры между сторонниками рассмотрения административного дела «заново» и приверженцами ограниченного контроля, заключающегося в проверке судом лишь юридической стороны дела.

Федеральный ЗАП, основываясь на решении Верховного суда США по данному вопросу, закрепил систему ограниченного судебного контроля. Он уполномочил суды проверять как формальную сторону дела (нарушение установленных законами или иными правовыми нормами процедур), так и существенную (нарушение материального права, в частности, положений Конституции и иных законов относительно прав и обязанностей частных лиц и вынесение решений, не обоснованных фактами по делу). В параграфе 706 Свода законов указывается несколько оснований, по которым суд может признать административное действие, решение или заключение незаконным и отменить его:

• если оно произвольное, случайное, представляет собой злоупотребление дискреционной властью или иным образом не соответствует закону;

• если оно нарушает конституционные права, полномочия, привилегии или иммунитеты;

• если учреждением превышена установленная законом компетенция, не соблюдены ограничения и т. д.;

• если учреждением не была соблюдена установленная законом процедура,

• если действие, решение или заключение не основывается на существенных доказательствах;

• если решение не обосновывается фактами в такой степени, что «факты подлежат рассмотрению проверяющим судом вновь».

Эти полномочия позволяют суду произвести существенную проверку не только соблюдения и применения учреждением законов и иных норм права, т. е. решить все спорные вопросы права, но в исключительных случаях проверить и фактическую сторону дела.

При решении судами вопроса о масштабах судебной проверки административного решения за основу была взята сложившаяся англо-американская судебная практика по уголовным и гражданским делам. Прежде всего был учтен опыт функционирования суда присяжных, в котором присяжные констатируют наличие или отсутствие тех или иных фактов, а судья применяет закон.

Обоснованность и оправданность административного решения фактами по делу, согласно американской правовой доктрине, является вопросом права, а не факта. В тех случаях, когда административное решение достаточно обосновано имеющимися по делу доказательствами и учреждение не сделало грубой ошибки при оценке доказательств, суд отстраняется от дальнейшей проверки существа дел.

До появления в 1946 г. Федерального ЗАП суд не просматривал весь протокол по административному делу, не знакомился со всеми доказательствами, а лишь с теми частями протокола, с теми доказательствами, на которые учреждение ссылалось в обосновании решения. Все противное мнению администрации судом во внимание не принималось. Суд оценивал лишь достаточность доказательств, положенных учреждением в основу его решения. Достаточные сами по себе доказательства признавались существенными.

Таким образом, до 1946 г. учреждение было по сути дела полным хозяином при вынесении решения по вопросу о существовании того или иного факта. Суд лишь следил за тем, чтобы заключение должностного лица по вопросу о факте было достаточно обоснованным имеющимися по делу доказательствами. Неблагоприятный характер такого положения для стороны, проигравшей дело, был очевиден. Все это и послужило причиной разработки и принятия Федерального ЗАП. Согласно его параграфу 706, «суд проверяет весь протокол или части его, указанные стороной, и уделяет должное внимание правилу об ошибке, причиняющей стороне вред». Теперь при оценке правильности заключения должностного лица по факту суд должен, следовательно, учитывать и доказательства в пользу противоположного мнения. Соответственно изменился и объем понятия «существенные доказательства». Оно стало включать в себя не только достаточность доказательств, положенных администрацией в обоснованность ее заключения, но и разумность этого заключения.

Расширение объема проверки судом фактов по делу означает, что теперь ему наряду с проверкой формальных, в частности процессуальных, моментов поручается уделять внимание существу дела. Вместе с тем суд не обязательно заменяет своим заключением по факту заключение, вынесенное учреждением. Не исключено, что на основании имеющихся по делу доказательств может быть сделан иной вывод о факте, чем сделанным администрацией.

Нередко бывает трудно решить, является ли данный вопрос вопросом права или вопросом факта. При недостаточном различии между «правом» и «фактом» американские юристы говорят о «смешанном вопросе права и факта». Судам вновь предоставляется возможность высказать свое мнение и вынести окончательное решение. В 1904 г. Верховный суд США в решении по делу Bates & Guild Co. V. Payne заявил: «Если налицо смешанный вопрос права и факта и суд не может разделить его так, чтобы показать, где имеется правовая ошибка, решение предусмотренного законом административного суда окончательно». Суд предоставил администрации право выносить окончательные решения по смешанным вопросам права и факта.

В равной степени суды уступили администрации поле деятельности и по вопросу о «юрисдикционном факте», т. е. факте, при наличии которого учреждение вправе пустить в ход свои властные полномочия.

В качестве юрисдикционного факта рассматривается также принадлежность лица, находящегося за границей, к гражданству США. Выяснение вопроса о гражданстве в такого рода случаях полностью передано в ведение администрации.

26.4. Ответственность администрации за причиненный вред

Для частного лица, оспаривающего решение администрации, простая отмена его судом может оказаться недостаточной, поэтому в случае признания судом акции учреждения неправомерной частное лицо может подать иск о возмещении ущерба.

Первоначально в соответствии с общим правом государственные служащие подлежали имущественной ответственности за свои неправомерные действия на таких же основаниях, как и частные лица. Долгое время государственные должности занимали состоятельные люди, большей частью – представители аристократии, которые были в состоянии возместить причиненный ими ущерб. В наши дни подавляющее большинство служащих имеют основным источником своего существования жалование, которое получают от государства. Государственная служба стала бы непривлекательной, если бы служащему приходилось выплачивать из своего кармана возмещение за ущерб, возникший из-за того, что он должным образом исполнял закон (при тушении пожара, например, использовал или повредил чужое имущество) либо выполнял указания вышестоящих должностных лиц, которые, на его взгляд, разумно соответствовали обстоятельствам дела. Поэтому в США стали постепенно отказываться от неограниченной ответственности государственных служащих в случае причинения вреда частным лицам.

В настоящее время служащие администрации, имеющие квазисудебные или дискреционные полномочия, действующие в пределах этих полномочий и не виновные в умышленном нарушении закона, согласно американским законам и судебной практике освобождаются от ответственности за вред, причиненный ими при исполнении служебных обязанностей. Лично ответственными остались только служащие, осуществляющие чисто исполнительные функции.

С 1946 г. имущественная ответственность федеральной казны за вред, причиненный государственными служащими, регулируется Федеральным законом о претензиях из причинения вреда. Федерация несет ответственность по претензиям из причинения вреда «в таком же порядке и в таком же объеме, как и частное лицо при аналогичных обстоятельствах». Однако вслед за этим заявлением закон указывает 12 случаев, когда казна не несет имущественной ответственности. Пожалуй, единственная область, не исключенная из-под действия закона 1946 г., – это автотранспортные происшествия, поэтому американцы называют его в шутку «федеральным законом о небрежном вождении автомобиля».

Ответственность государства остается в случаях неправомерного, но не умышленного, а небрежного исполнения служащими их обязанностей, да и то лишь тогда, когда их поведение не попадает под действие оговорок. Из этого общего правила имеется исключение, сделанное в 1974 г. в виде поправки к закону 1946 г.: США отвечают по искам против федеральных служащих правоприменительных органов (охраны правопорядка, следственных, департамента обороны) в связи с применением насилия, оскорблением, незаконным задержанием и содержанием под стражей, умышленным уголовным преследованием, злоумышленным использованием процессуальных законов.

Государство, вынужденное возместить ущерб, причиненный частному лицу служащим, может в дальнейшем предъявить последнему регрессный иск. Этодолжно в какой-то степени дисциплинировать служащего, принудить его к надлежащему исполнению обязанностей.

Несмотря на всю ограниченность, закон о претензиях из причинения вреда был крупным шагом вперед на пути отказа от принципа абсолютной неответственности государства за действия его должностных лиц.