§ 3. Система органов управления в сфере использования и охраны земель

Система органов общего управления. Система органов, осуществляющих общее управление в сфере использования и охраны земель, состоит из государственных органов исполнительной власти Российской Федерации и государственных органов исполнительной власти субъектов РФ. На местном уровне такую деятельность осуществляют органы местного самоуправления.

К исполнительным органам государственной власти общей компетенции на федеральном уровне относится Правительство РФ. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии (в том числе и в сфере охраны земель) и управляет федеральной собственностью, т.е. землями, находящимися в федеральной собственности.

Полномочия Правительства РФ в сфере управления использованием и охраной земель определены в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 31 декабря 1997 г.)* (ст. 14 и 18). Так, Правительство РФ управляет федеральной собственностью; обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования.

* СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.

На уровне субъектов РФ общее управление в сфере использования и охраны земель осуществляют соответствующие исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации.

На местном уровне исполнительно-распорядительную деятельность общего характера в сфере земельных отношений осуществляют органы местного самоуправления. Компетенция этих органов закреплена в Законе РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Так, поселковая, сельская администрация вправе: определять в соответствии с земельным законодательством порядок предоставления и изъятия земельных участков, распоряжения земельными участками на подведомственной территории; определять в соответствии с законодательством правила пользования природными ресурсами, выносить решения о приостановлении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм; утверждать планы и правила застройки населенных пунктов; вносить представления об установлении и изменении границ территории поселка, села, о выделении в его распоряжение дополнительного земельного фонда; запрещать на основании заключения государственной санитарно-эпидемиологической службы и Минприроды России проведение мероприятий, которые могут вызвать неблагоприятные экологические изменения, изменения демографической ситуации или другие негативные последствия.

Кроме того, поселковая, сельская администрация: предоставляет в установленном порядке в пожизненное наследуемое владение, бессрочное (постоянное) и временное пользование, передает в собственность и сдает в аренду, изымает земельные участки в пределах черты поселка, села, а также из фонда других земель (в том числе земель запаса), переданных в ведение администрации, за исключением случаев, предусмотренных законодательством; организует ведение земельного кадастра; осуществляет иные функции (ст. 49, 51 Закона).

К компетенции районной администрации относятся следующие полномочия: определение в соответствии с земельным законодательством порядка предоставления и изъятия земельных участков, распоряжения земельными участками на подведомственной территории; установление границ земель, передаваемых в ведение поселковых, сельских администраций по согласованию с ними; утверждение схем и проектов районной планировки; запрещение на основании заключения государственной санитарно-эпидемиологической службы и Госкомэкологии России проведение на подведомственной территории мероприятий, которые могут вызвать неблагоприятные экологические изменения, изменения демографической ситуации или другие негативные последствия.

Районная администрация также: предоставляет в установленном порядке в пожизненное наследуемое владение, бессрочное (постоянное) и временное пользование, передает в собственность и сдает в аренду, изымает земельные участки из всех земель в границах района, за исключением случаев, предусмотренных законодательством; организует ведение земельного кадастра; планирует использование земель, находящихся в ее ведении; организует разработку и выполнение планов земельно-хозяйственного устройства населенных пунктов на территории района; взимает плату за землю; устанавливает границы территории земель, передаваемых в ведение поселковых сельских администраций по согласованию с ними; ведет государственный контроль за использованием и охраной земель; решает иные вопросы (ст. 55 и 60 Закона).

К числу полномочий городской администрации относятся: определение в соответствии с земельным законодательством порядка предоставления и изъятия земельных участков, распоряжения земельными участками на подведомственной территории; делегирование районным в городе администрациям отдельных полномочий в области регулирования земельных отношений, в том числе может передавать в ведение районных в городе администраций земли, находящиеся в городской черте или переданные в ведение городской админстрации из земель запаса и других земель; внесение представлений в вышестоящие органы государственной власти и управления об установлении и изменении границ города, границ и правового режима пригородной зоны; утверждение генерального плана развития города и правил его застройки;

запрещение на основании заключения санитарно-эпидемиологической службы и Минприроды России проведения на подведомственной территории мероприятий, которые могут вызвать неблагоприятные экологические изменения, изменения демографической ситуации или другие негативные последствия (ст. 66 и 71 Закона).

Система органов специального управления. К числу исполнительных органов государственной власти, осуществляющих специальное управление, относятся:

Федеральная служба земельного кадастра России;

Министерство природных ресурсов РФ;

Министерство здравоохранения РФ;

Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу;

Министерство сельского хозяйства РФ.

Центральное место в системе исполнительных органов государственной власти специальной компетенции в сфере использования и охраны земель занимает Федеральная служба земельного кадастра России, которой Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. переданы основные функции Госкомзема, действовавшего на основе Положения о Государственном комитете Российской Федерации по земельной политике, утвержденного постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1999 г. № 1056*. Госкомзем России являлся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим межотраслевую координацию деятельности в области земельных отношений, а также функциональное регулирование в данной сфере, включая ведение государственного земельного кадастра, кадастровую оценку земель, землеустройство и государственный контроль за охраной и использованием земель.

* СЗ РФ. 1999. № 40. Ст. 4853.

Основными задачами Госкомзема были:

осуществление государственной политики в регулировании земельных отношений и проведении земельной реформы;

государственное управление земельными ресурсами РФ;

прогнозирование и планирование использования земельных ресурсов, зонирование территорий для целей, не связанных с градостроительной деятельностью, природно-сельскохозяйственное районирование земель;

проведение землеустройства;

ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель;

государственный контроль за использованием и охраной земельных ресурсов;

проведение государственной кадастровой оценки земли, в том числе и для целей налогообложения;

разработка и реализация государственных и региональных программ, связанных с регулированием земельных отношений, проведением земельной реформы, рациональным использованием и охраной земель;

создание автоматизированной системы государственного земельного кадастра, поддержка и обеспечение функционирования единой государственной системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Госкомзем в пределах компетенции, в частности, имел право:

проводить проверки использования земель независимо от их ведомственной принадлежности и видов прав на земельные участки;

давать обязательные для исполнения гражданами и юридическими лицами предписания об устранении нарушений земельного законодательства;

в установленном порядке привлекать к административной ответственности лиц, виновных в нарушении земельного законодательства, а также приостанавливать действие принятых с нарушением земельного законодательства решении органов местного самоуправления по вопросам предоставления и изъятия земельных участков и направлять материалы об этом в суд и правоохранительные органы;

приостанавливать в установленном порядке промышленное, гражданское и другое строительство, разработку месторождений полезных ископаемых, эксплуатацию объектов, проведение агрохимических, лесомелиоративных, геолого-разведочных, геодезических и иных работ, если они осуществляются с нарушением земельного законодательства;

вносить соответствующим организациям обязательные для исполнения предписания о прекращении финансирования (кредитования) строительства и эксплуатации объектов, проведения других работ, ведущихся с нарушением земельного законодательства;

проверять в организациях, в том числе на военных и оборонных объектах, объектах органов внутренних дел и других правоохранительных органов, соблюдение требований земельного законодательства, составлять протоколы, рассматривать в установленном порядке дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания.

Важную роль в сфере управления использованием и охраной земель играл и Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии России), функции которого в настоящее время переданы Минприроды России.

Минприроды России и его территориальные органы являются в том числе специально уполномоченными государственными органами РФ в области государственного контроля за использованием и охраной земель.

Основные задачи Минприроды России в области охраны окружающей среды, в частности:

осуществление государственной политики, государственного управления и контроля;

межотраслевая координация деятельности органов исполнительной власти и организаций;

проведение государственной экологической экспертизы;

организация и выполнение в соответствии с законодательством РФ государственного экологического контроля, а также в пределах компетенции государственного контроля за использованием, воспроизводством и охраной отдельных видов природных ресурсов и объектов;

осуществление в пределах компетенции государственного контроля в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий, в том числе земель, занятых этими территориями, и др.

Министерство здравоохранения РФ (Минздрав РФ) также относится к числу специально уполномоченных исполнительных органов государственной власти, которые осуществляют управление в области использования и охраны земель. В соответствии с Положением о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 3 июня 1997 г. № 659*, к числу основных задач этого Министерства относится, в частности, государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

* СЗ РФ. 1997. № 23. Ст. 2691; № 51. Ст. 5809.

В составе Минздрава РФ действует Департамент государственного санитарно-эпидемиологического надзора. Он выполняет свою работу на основании Положения «О государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации», утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 1998 г. № 680*.

* СЗРФ. 1998. №27. Ст. 3197.

К компетенции Департамента государственного санитарно-эпидемиологического надзора Министерства здравоохранения РФ и центров государственного санитарно-эпидемиологического надзора относится, в частности, обеспечение контроля за выполнением гигиенических и противоэпидемических мероприятий, санитарных правил, норм и гигиенических нормативов при:

размещении объектов промышленности, выборе земельных участков под строительство;

планировке и застройке населенных пунктов;

установлении зон санитарной охраны источников водопользования населения и осуществлении мероприятий по охране водоемов от загрязнения;

установлении санитарно-защитных зон промышленных организаций;

выполнение мероприятий по санитарной охране территории и лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Департамент государственного санитарно-эпидемиологического надзора выдает также заключения (гигиенические сертификаты) по проектам: генеральных планов городов, районной планировки и застройки населенных пунктов, размещения объектов промышленности, зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, прибрежных районов морей, округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов и лечебно-оздоровительных местностей, санитарно-защитных зон промышленных организаций, а также выбору земельных участков под строительство, технико-экономическим обоснованиям.

В соответстви с постановлением Правительства РФ от 30 июня 1999 г. № 717 «Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу»* Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Госстрой России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим межотраслевую координацию и функциональное регулирование деятельности в области строительства, архитектуры, градостроительства, жилищной политики и жилищно-коммунального комплекса и его реформирования во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Госстрой РФ действует на основании Положения о Государственном комитете Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, утвержденного постановлением Правительства РФ от 24 ноября 1999 г. № 1289**.

* СЗ РФ. 1999. № 27. Ст. 3388.

** СЗ РФ. 1999. № 48. Ст. 5864.

Госстрой РФ решает следующие задачи:

обеспечивает актуализацию Генеральной схемы расселения на территории РФ и ее основных положений;

организует разработку схем градостроительного развития частей территории РФ и основных положений данных схем;

организует государственный контроль за использованием и охраной земель в городских и сельских поселениях и издает инструкции о порядке его осуществления;

организует научно-методическое обеспечение ведения государственного градостроительного кадастра, технической инвентаризации объектов недвижимости, мониторинга объектов градостроительной деятельности и др.

Исполнительным органом государственной власти, наделенным специальной компетенцией в области управления использованием и охраной земель, является Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз РФ). Министерство выполняет возложенные на него задачи на основе Положения о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 11 сентября 1998 г. № 1090*. Министерство согласно постановлению Правительства РФ от 7 июля 1999 г. № 761 «Вопросы Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации»** является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере агропромышленного комплекса и продовольственного обеспечения страны, а также координирующим деятельность в этой сфере других федеральных органов исполнительной власти.

* СЗ РФ. 1998. № 38. Ст. 4808.

** СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3743.

Минсельхоз РФ и его территориальные (бассейновые) органы являются специально уполномоченными государственными органами, в частности, в области: мелиорации земель, обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения; использования, охраны, защиты участков лесного фонда (и соответственно земель, занятыми этими лесами) и воспроизводства лесов, переданных в безвозмездное пользование сельскохозяйственным организациям (совместно с Федеральной службой лесного хозяйства России).

Основными задачами Минсельхоза РФ в том числе являются: проведение аграрных преобразований и участие в осуществлении земельной реформы в сельской местности; проведение государственной политики и государственное управление в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, мелиорации земель, использования, охраны и защиты участков лесного фонда и воспроизводства лесов, переданных в безвозмездное пользование сельскохозяйственным организациям.

Для решения этих задач Министерство:

в соответствии с федеральными программами содействует органам исполнительной власти субъектов РФ в организации рационального использования, воспроизводства и охраны земель (включая воспроизводство плодородия и сохранение почв), лесных, водных и других природных ресурсов в агропромышленном комплексе;

организует во взаимодействии с Минприроды России разработку и проведение в агропромышленном комплексе мероприятий по охране природных ресурсов и окружающей среды;

осуществляет государственное управление в области мелиорации земель, государственный контроль за состоянием и использованием мелиорированных земель и систем сельскохозяйственного водоснабжения;

ведет государственный контроль за состоянием и использованием систем сельскохозяйственного водоснабжения;

осуществляет в пределах компетенции государственное управление в области организации и функционирования государственных природных заказников и других особо охраняемых природных территорий, а также использования, охраны, защиты участков лесного фонда и воспроизводства лесов, переданных в безвозмездное пользование сельскохозяйственным организациям;

рассматривает в установленном порядке дела об административных правонарушениях в области мелиорации земель сельскохозяйственного назначения и налагает административные взыскания.

Система органов ведомственного управления. Исполнительными органами государственной власти, которые осуществляют ведомственное управление в сфере использования и охраны земель-, являются:

Министерство природных ресурсов России;

Федеральная пограничная служба России;

Министерство путей сообщения РФ;

Министерство обороны РФ и некоторые иные.

К компетенции Минприроды России относится управление использованием и охраной земель лесного фонда, в том числе государственного контроля. Этому же Министерству переданы функции Рослесхоза.

Министерство природных ресурсов РФ (Минприроды России) действует на основании Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 17 мая 1997 г. № 588 (в ред. от 13 августа 1998 г.)*.

* СЗ РФ. 1997. № 21. Ст. 2483; 1998. № 34. Ст. 4087.

Минприроды России — федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов и координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Минприроды России является государственным органом управления государственным фондом недр, специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда (и земель водного фонда) и в пределах компетенции специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей природной среды.

Основные задачи этого Министерства:

разработка и проведение совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их компетенцией государственной политики в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов;

координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере изучения, воспроизводства, использования, а также охраны природных ресурсов;

управление государственным фондом недр, использованием и охраной водного фонда (и тем самым земельными участками, предоставленными для разработки полезных ископаемых и землями водного фонда);

обеспечение и проведение в пределах компетенции государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, использованием и охраной водных объектов;

обеспечение потребности населения и объектов экономики в водных ресурсах на основе рационального использования, охраны и восстановления водных объектов, бассейнового регулирования использования водных ресурсов;

подготовка и организация осуществления противопаводковых мероприятий, предупреждение и ликвидация последствий вредного воздействия вод;

организация эксплуатации и строительства водохранилищ и других водохозяйственных объектов комплексного назначения;

наблюдение за состоянием недр и мониторинга водных объектов совместно с другими специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды.

Федеральная пограничная служба России осуществляет деятельность на основании Положения о Федеральной пограничной службе Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 2 марта 1995 г. № 232 (в ред. от 25 сентября 1999 г.)*. В ведении этой Службы находится земельная полоса, проходящая непосредственно вдоль Государственной границы на суше, а при необходимости — по берегу российской части вод пограничной реки, озера или иного водоема, в соответствии с установленными Правительством РФ нормами (ст. 8 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации»).

* СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 863; 1999. № 39. Ст. 4591.

Министерство путей сообщения РФ действует на основе Положения о Министерстве путей сообщения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 18 июля 1996 г. № 848*. Это ведомство управляет землями, предоставленными организациям железнодорожного транспорта. Ведомственное управление осуществляет также Минобороны РФ в отношении земель, предоставленных воинским частям и подразделениям.

* СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3746.

Иные органы управления. Кроме указанных выше исполнительных органов государственной власти некоторые функции управления в области использования и охраны земель выполняют и другие органы:

Министерство экономического развития и торговли РФ; Министерство по делам Федерации, национальной и миграционной политике РФ.

В круг основных полномочий этих министерств входит решение задач, ранее возложенных на Госкомсевер России, а именно:

разработка и реализация основных направлений региональной социально-экономической политики в районах Севера и Арктики;

создание условий для эффективной хозяйственной деятельности и жизнеобеспечения населения Севера, выезда из этого региона незанятого населения;

содействие реализации экономических, социальных и этнокультурных интересов коренных малочисленных народов Севера.

Указанные министерства, в частности, осуществляют следующие функции:

разработка и реализация совместно с Государственным комитетом РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и с участием других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ мероприятий по обеспечению жильем и земельными участками граждан, выезжающих из районов Севера;

участие совместно с Минсельхозом РФ и другими органами исполнительной власти в разработке и реализации мер по государственной поддержке развития агропромышленного комплекса, оленеводства и других традиционных отраслей хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера;

осуществление совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления мероприятий по соблюдению режима использования земель традиционного природопользования, сохранению и улучшению природных ландшафтов, а также контроля за использованием и охраной земель;

внесение в установленном порядке предложений по обеспечению особого режима природопользования и развитию сети особо охраняемых природных территорий и акваторий, участия в создании и обеспечении функционирования Единой государственной системы экологического мониторинга на Севере и в Арктике.

Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды согласно Положению о Федеральной службе России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, утвержденному постановлением Правительства РФ от 20 мая 1999 г. 555', обеспечивает потребности государства, физических и юридических лиц в гидрометеорологической и гелиогеофизической информации, а также в информации о загрязнении окружающей природной среды и организует мониторинг состояния окружающей природной среды, ее загрязнения, атмосферы, поверхностных вод, морской среды, почв и других природных объектов.

* СЗРФ. 1999. №22. Ст. 2771.

Такова система органов управления в сфере использования и охраны земель в нашей стране.