§ 5. Кодификационный процесс в сфере правопреемства государств по вопросам гражданства

5.1. Общие положения

Гражданство относится к внутренним аспектам правопре­емства государств. Традиционно гражданство включалось в сферу исключительной компетенции государства. Однако уже с кон­ца XIX в. вопрос о статусе населения, затрагиваемого право­преемством, широко обсуждался в доктрине международного права, рассматривался в ходе деятельности судебных органов, как международных, так и национальных.

Мнение о необходимости ограничения суверенной власти государств в сфере гражданства было высказано в консульта­тивных решениях Постоянной палаты международного право­судия в 1923 г. (№ 4 — в отношении декретов о гражданстве Туниса и Марокко и № 7 — о приобретении польского граж­данства в соответствии с Версальским договором 1919 г.).

Развитие международно-правовых стандартов в области прав человека после Второй мировой войны привело к тому, что объектом международно-правового регулирования становятся отдельные аспекты института гражданства (безгражданство, множественное гражданство и гражданство в связи с правопре­емством). В современной доктрине признано, что институт гражданства регулируется внутригосударственным правом в пределах, установленных международным правом. Вместе с тем в контексте правопреемства государств международное право должно играть еще более важную роль, поскольку такие ситу­ации могут повлечь за собой изменение гражданства в самом широком масштабе.

За всю историю существования государств сложилась опре­деленная практика поведения государства в ситуации право­преемства в отношении гражданства и места жительства соот­ветствующих лиц. Правило «население следует за территори­ей» стало обычной нормой в отношении гражданства при правопреемстве. И все же единообразного подхода ко всем воп­росам в сфере гражданства в связи с правопреемством до кон­ца прошлого столетия сформировано не было.

Государственно-территориальные преобразования XX в. не ько обогатили разнообразную практику государств в этой асти, но и повлияли на активизацию работы международ-х. организаций в направлении кодификации и прогрессивно-эазвития данного аспекта института правопреемства. К на-ящему времени принято около десятка международно-пра-ых актов, регулирующих (или касающихся) вопросов граж-ютва при правопреемстве государств.

Первым универсальным актом, затронувшим вопросы граж-(ства в ситуациях правопреемства, стала Конвенция о сокра-чии безгражданства 1961 г. Данная Конвенция устанавли-т, что договор, предусматривающий передачу территории, [жен содержать положения, которые гарантировали бы, что {то не станет апатридом в результате этой передачи (п. 1

10).

Вопросы гражданства при правопреемстве государств были [ючены в раздел «Правопреемство государств и правительств» 'казаны Комиссией международного права ООН в списке тем, требующих кодификации. В 1961 г. резолюцией ГА Н 1686 (XVI) тема была передана на рассмотрение данной миссии, в составе которой был образован подкомитет по пра-среемству государств и правительств. Однако к детальному смотрению вопросов гражданства в связи с правопреемством ударств в качестве специальной, отдельной темы Комиссия кдународного права ООН приступила лишь спустя 30 лет.

С 1993 по 1999 гг. Комиссия международного права ООН рабатывала «Проект статей о гражданстве физических f в связи с правопреемством государств» (далее - Проект тей). На 55-й сессии ГА ООН 28 ноября 2000 г. текст тей был включен в резолюцию ГА ООН 55/153. В отчетах миссии международного права ООН, в резолюциях ГА ООН |днократно подчеркивалось, что следующим шагом в этой ;асти должно быть принятие обязательного документа, на-1мер, конвенции.

Сфера действия Проекта статей ограничена применением к трагиваемым лицам» — физическим лицам, имевшим на мент правопреемства гражданство государства-предшествен-*а. Таким образом, иностранные граждане и лица без граж-£ства не входят в эту категорию

Основной принцип, на котором основывается Проект ста­тей, — право каждого затрагиваемого лица на гражданство. В данном случае «право на гражданство» приобретает значи­тельно бьлыную определенность, чем это закреплено в ст. 15 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.: речь идет о том, что обязательства в отношении гражданства распространяют­ся на ограниченный круг государств-предшественников и го­сударств-преемников. Примечательно, что затрагиваемые лица имеют право на гражданство «хотя бы одного из затрагивае­мых государств» (ст. 1).

Результатом действия такой нормы может быть возникно­вение множественного гражданства, и выраженная в статьях позиция в отношении бипатризма нейтральна. Содержание этой нормы — предпосылка для эволюции многих иных, специаль­ных принципов, регулирующих данную сферу: принципа мно­жественности критериев оценки (установления) связи затраги­ваемого лица с государством, принципа согласованности дей­ствий затрагиваемых государств. Одним из основополагающих принципов, на которых основывается Проект статей, является принцип избежания безгражданства.

Действие Проекта статей ограничивается вопросами поряд­ка приобретения, утраты, оптации гражданства в ситуациях правопреемства государств. При этом, как и Венские конвен­ции о правопреемстве 1978 г. и 1983 г., Проект статей содер­жит положение о том, что он применяется только к послед­ствиям правопреемства государств, которое осуществляется в соответствии с международным правом.

Проект статей состоит из двух частей. Первая содержит положения общего характера, применимые к любым ситуаци­ям правопреемства. Вторая часть — специальные нормы, регу­лирующие порядок приобретения, утраты гражданства при какой-либо из конкретных ситуаций правопреемства (переда­ча части территории, объединение государств, распад государ­ства, отделение части(-ей) от государства). Основным критери­ем предоставления гражданства в соответствии с Проектом статей можно определить критерий обычного места житель­ства. Помимо этого в зависимости от ситуации применимы кри­терии связи с административно-территориальным образовани­ем, места рождения, «любой другой надлежащей связи». В любом случае государства должны учитывать волю затраги-

емых лиц (право оптации). Государства-преемники не долж-i лишать своего гражданства затрагиваемых лиц до того, как и приобретут гражданство государства-преемника.

Проблемам безгражданства, соблюдения принципов и обыч-ix норм о предоставлении гражданства при правопреемстве сударств адресованы отдельные положения ряда иных актов иверсального характера (Рекомендация Комитета ООН по квидации расовой дискриминации «Дискриминация против -граждан» от 1 октября 2004 г. № 30, Резолюция Совета )Н по правам человека «Права человека и произвольное ли->ние гражданства» от 27 марта 2008 г. № 7/10).

События конца XX в. особенно остро отразились на вопро-s гражданства государств европейского региона. Результа-vi активной деятельности европейских межправительствен-[х организаций в данной сфере за последние полтора деся-летия стала разработка ряда международно-правовых актов, дификация вопросов, касающихся гражданства физических ц в связи с правопреемством государств, в рамках европейс-х региональных организаций происходила параллельно и шмосвязано, были приняты акты как рекомендательного, так )бязательного характера.

В рамках СБСЕ/ОБСЕ в 1995 г. была принята Оттавская сларация Парламентской Ассамблеи ОБСЕ. Пункт 34 главы ;тьей «Демократия, права человека и гуманитарные вопро-» данной Декларации устанавливает, что при смене сувере-тета все лица, имеющие подлинную и эффективную связь с зым государством, должны приобретать гражданство этого :ударства.

В рамках СЕ функционирует Комитет экспертов по граж-1ству Совета Европы. В 1996 г. Комитетом министров СЕ ли приняты Принципы по законодательству в области граж-1ства в Боснии и Герцеговине.

В 1996 г. Европейской комиссией за демократию через

аво (так называемой Венецианской комиссией) был разра-•ан целый ряд документов рекомендательного характера в ;ре гражданства и правопреемства государств: Декларация о шципах, правилах и рекомендациях касательно вопроса граж-1ства физических и юридических лиц при правопреемстве ударств CDL-NAT (96)3 от 4 апреля 1996 г., Руководство

для действий государств в сфере гражданства и правопреем­ства CDL-NAT(96)lrev от 23 апреля 1996 г., Декларация о последствиях правопреемства государств в отношении граж­данства физических лиц от 14 сентября 1996 г., принятая совместно с докладом о последствиях правопреемства в отно­шении гражданства.

Европейская конвенция о гражданстве была принята в 1997 г. (далее — Конвенция 1997 г.) и вступила в силу в соответствии со ст. 27 в 2000 г. Она является обязательным и наиболее полным из существующих региональных соглаше­ний в области гражданства. Конвенция 1997 г. была открыта для подписания государствами — членами СЕ и государствами, не являющимися его членами, но участвовавшими в разработ­ке Конвенции. По предложению Комитета министров СЕ к дан­ной Конвенции может присоединиться любое государство. На 1 января 2009 г. участниками данной Конвенции являлись 18 государств - членов СЕ.

Конвенция 1997 г. содержит отдельную главу (гл. 6), ко­торая посвящена вопросам правопреемства и гражданства. В Конвенции дано ставшее уже традиционным определение пра­вопреемства государств, установлены принципы, в соответствии с которыми следует решать вопросы гражданства в ситуации правопреемства (недискриминации, уважения и соблюдения прав человека, баланс интересов государства и личности, информи­рованность затрагиваемых лиц о содержании и последствиях закона, принцип избежания и сокращения безгражданства, прин­цип эффективности связи лица с территорией при определении принадлежности к гражданству, проч.). Помимо подлинной и эффективной связи лица с государством при решении вопросов гражданства в результате правопреемства государства - участ­ники Конвенции 1997 г. учитывают также место постоянного проживания лица, его волеизъявление, территориальное проис­хождение.

Европейская Конвенция об избежании безгражданства в связи с правопреемством государств вступила в силу 1 мая 2009 г. (далее - Конвенция 2006 г.) (по истечении трех меся­цев с даты выражения согласия на обязательность конвенции тремя государствами — участниками СЕ в соответствии с поло­жениями ст. 18). Сфера действия Конвенции 2006 г. ограниче-

га только вопросами избежания и сокращения безграждан­ства при правопреемстве государств и не касается критериев i порядка предоставления гражданства в этих случаях.

Конвенцией 2006 г. устанавливается право на граждан­ство, аналогичное ст. 15 Всеобщей декларации прав человека L948 г., но включающее в себя, среди прочего, и право на со­хранение гражданства, что особенно важно для предотвраще­ния безгражданства в ситуации правопреемства. Конвенцией гакже предусмотрены положения о недискриминации в реше­нии вопросов гражданства (ст. 4), которые коррелируют с по-тожениями ст. 14 Европейской конвенции о защите прав че-товека и основных свобод 1950 г. и протокола № 12 к ней.

Конвенцией 2006 г. установлены категории лиц, в отно-иении которых распространяется обязанность затрагиваемых государств предоставить гражданство. Это бывшие граждане государства-предшественника, которые стали или могут стать шатридами в результате правопреемства и которые относятся |шбо к категории обычно проживающих в момент правопреем-зтва на затрагиваемой территории лиц (разработчики сохрани­ли традиционную концепцию «население следует за территори­ей»), либо к категории лиц, имеющих «соответствующую» связь ; государством.

Понятие «соответствующая связь» подразумевает, как ми-чимум, три группы лиц:

лица, достаточно долго проживавшие до момента правопре­емства на территории, но не попадающие в первую катего­рию;

потомки (первого и более поколений) лиц, попадающих под действие Конвенции; - супруги лиц, попадающих под действие Конвенции.

Перечень является открытым и государства вправе решать, что еще может быть расценено как «соответствующая связь».

Ответственность государства-предшественника ограничива-этся лишь тем кругом лиц, которые не приобрели граждан­ство государства-преемника или гражданство любого третьего государства, и заключается в запрете для государства-предше­ственника лишать своего гражданства таких лиц.

5.2. Правопреемство на территории бывшего СССР в отношении гражданства

Особенностью правопреемства по вопросам гражданства на постсоветском пространстве является то, что оно осуществля­ется параллельно с интеграционными процессами. Основной проблемой в случае СССР, как и в любой иной ситуации раз­деления государства, явилось прекращение существования го­сударства-предшественника и соответственно автоматическое прекращение гражданства СССР.

Законодательство государств — преемников СССР было ори­ентировано на различные критерии, условия и порядок приоб­ретения гражданства. Эти причины повлекли множество слу­чаев безгражданства, двойного гражданства, усилили миграцию населения. Бывшие республики СССР после получения ими независимости заключили большое количество двусторонних договоров, объектом регулирования которых являются самые различные аспекты гражданства (упрощенный порядок приоб­ретения и утраты гражданства, регулирование вопросов двой­ного гражданства, бегражданства).

Среди договоров, заключенных Республикой Беларусь, сле­дует назвать:

• Соглашение с Республикой Казахстан об упрощенном по­ рядке приобретения гражданства гражданами Республики Беларусь, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан, и гражданами Республики Казах­ стан, прибывающими для постоянного проживания в Рес­ публику Беларусь от 17 января 1996 г.;

• Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Ка­ захстан, Кыргызской Республикой и Российской Федера­ цией об упрощенном порядке приобретения гражданства от 26 февраля 1999 г.;

• Соглашение между Республикой Беларусь и Украиной об упрощенном порядке изменения гражданства гражданами Республики Беларусь, постоянно проживающими в Украи­ не, и гражданами Украины, постоянно проживающими в Республике Беларусь, заключенное 12 марта 1999 г.

В 1996 г. в рамках СНГ была принята многосторонняя Конвенция об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами государств — участников Содружества Независи­мых Государств (в силу не вступила).

Тема №11 Вопросы территории в международном праве.

План лекции:

Введение

1. Понятие и виды территорий в международном праве.

2. Правовой статус государственной территории.

3. Правовой статус государственных границ.

4. Правовой режим международных рек и озёр.

5. Правовой режим Арктики и Антарктиды.

Заключение.

Литературные источники