2. Представительный орган местного самоуправления

Вопросы организации, выборности, названия, исключительного ведения, коллегиальности определены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Представительный орган муниципального района может:

1) состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей;

2) избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.

Численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования с учетом статей ФЗ № 131.

В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся:

– принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

–  утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

– принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

– установление местных налогов, сборов и тарифов;

– установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью,

– контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований.

В отдельных поселениях Уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

Власть принадлежит народу (населению муниципального образования) и осуществляется через посредство его избранных представителей. Депутаты реализуют общую волю местного сообщества, а образуемый ими орган является представительным и нормоустанавливающим органом самоуправления. Представительный орган местного самоуправления не вправе принимать управленческие акты, устанавливающие индивидуальную норму, индивидуальное правило.

Численный состав представительных органов муниципального самоуправления, определяемый согласно Закону уставами муниципальных образований, весьма разнообразен. Причем он не одинаков даже в представительных органах одного уровня. Многое зависит от полномочий данного представительного органа, численности населения муниципального образования, традиций и т. д.

Одно из непременных условий деятельности представительного органа состоит в том, что он принимает решения коллегиально. Смысл коллегиальности – в нахождении наиболее верного решения, которое нередко отражает разные точки зрения, компромисс между различными представителями сообщества, избранными в представительный орган. Истинная коллегиальность обеспечивается тогда, когда депутаты регулярно собираются вместе для решения вопросов, входящих в их компетенцию²².

Основной формой деятельности представительного органа являются сессии (заседания), периодичность созыва которых определяется уставом муниципального образования и регламентом представительного органа (как правило, не реже 1 раза в 1-2 месяца). Сессии созываются главой муниципального образования (председателем представительного органа) в соответствии с планом работы представительного органа. Могут быть созваны и внеочередные сессии. Депутаты могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе, т. е. получать вознаграждения за выполнение депутатской деятельности, но их число ограничено законом.

Типовая схема представительного органа местного самоуправления включает следующие структурные звенья:

– руководящие органы и должностные лица (председатель и его заместители);

– функционально-отраслевые подразделения (постоянные и вре­менные комиссии);

– рабочие звенья (секретариат, аппарата);

– территориальные органы (депутатские группы).

В состав комиссий могут входить работники администрации общественных организаций, ТОСов. Режим их работы определяется регламентом работы представительного органа местного самоуправления. К работе в комиссиях на общественных началах привлекаются специалисты различных отраслей (экономисты, политологи, социологи и т. п.). Перечисленные органы (комиссии) в своей деятельности подотчетны и подконтрольны представительному органу. Решения комиссий, принимаемые по вопросам их ведения, носят рекомендательный характер.

Правовое, организационно-методическое, информационное и материально-техническое обеспечение деятельности представительного органа местного самоуправления осуществляется через специально образованный собственный аппарат или через аппарат исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления. Деятельность аппарата регулируется актами местного представительного органа, должностными инструкциями его сотрудников.

Депутатские группы – это территориальные депутатские объединения, включающие в себя депутатов на добровольной основе для совместной работы по осуществлению своих полномочий в избирательных округах. В территориальные группы могут входить депутаты других уровней власти (региональных и федеральных).

Наименования представительных органов местного самоуправления различны. В одних муниципальных образованиях – это Думы, собрания, в других – это Советы и т. п. Интересна практика их формирования в различных муниципальных образованиях Российской Федерации. Конечно, представительные органы самоуправления формируются в соответствии с законом и поэтому на общих основаниях. Так, например, депутаты этих органов избираются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В подавляющем большинстве регионов применяется мажоритарная система выборов по одномандатным округам. По многомандатным округам (пропорциональная система) предусмотрены выборы в Красноярском и Ставропольском краях. А в Республике Карелия установлена такая система выборов в органы местного самоуправления, когда республиканские законодатели оставляют на усмотрение представительных органов самоуправления, каким способом – по мажоритарной или пропорциональной избирательной системе – проводить выборы.

Тем не менее, в нормах о формировании представительных органов местного самоуправления в законодательстве субъектов Федерации есть и различия.

В большинстве региональных законов о местном самоуправлении социальные гарантии и ограничения депутатам представительных органов самоуправления регулируются специальными правовыми актами.

Основные социальные гарантии таковы:

а) при работе на постоянной основе размер денежного содержания устанавливается представительным органом местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования;

б) получение заработной платы до устройства на новое место работы, но не более года или не более трех месяцев;

в) если на новом месте работы заработная плата бывшего депутата ниже размеров прежней, то производится оплата до уровня прежней зарплаты, но не более одного года.

Ограничения, вводимые для депутатов представительных органов самоуправления созвучны ограничениям, предъявляемым к депутатам законодательных органов государственной власти, это:

а) возможность осуществлять депутатскую деятельность на постоянной основе только не более 10 % депутатов от состава представительных органов;

б) депутат не может одновременно являться депутатом какого-либо другого представительного органа или органа государственной власти;

в) полномочия депутата не могут быть переданы другому лицу;

г) депутат, работающий на постоянной основе в представительном органе самоуправления, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельностью;

д) депутатами не могут быть должностные лица и муниципальные служащие соответствующих муниципальных образований (за исключением случаев, когда они назначены из состава депутатов представительного органа), государственные служащие, судьи и прокуроры;

е) другие, установленные федеральным законодательством.

Объяснение того факта, что федеральные и региональные законодатели приравнивают правовое положение депутатов законодательных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления, устанавливают подотчетность и подконтрольность ему местных администраций, расширяют круг полномочий представительных органов, лежит на поверхности. Разгон местных Советов народных депутатов в 1993 году практически оставил без представительных органов все города, районы субъектов Федерации. Господствующее положение назначенных глав местных администраций, выполнение ими полномочий, которые традиционно принадлежали представительным органам, их бесконтрольность в принятии решений, идущих иногда вразрез с интересами населения, и послужило причиной такого шага. Даже там, где до принятия федерального закона о местном самоуправлении были созданы представительные органы самоуправления, они представляли собой некий «совещательный орган» при главе администрации, не обладавший никаким влиянием на решения местных дел. Изменению этой ситуации и должно послужить федеральное и региональное законодательство.

Следует отметить, что члены представительных органов самоуправления не могут быть «депутатами» в полном смысле этого слова. Они – представители. Поэтому и их статус, и социальные гарантии, и ограничения для них, и полномочия должны напрямую зависеть от потребностей, возможностей и финансового положения каждой самоуправляющейся территории.