2. Население муниципального образования как субъект местного самоуправления
В организации местного самоуправления наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу. Народ является источником власти в обществе, однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть, – писал А. Токвиль.
Самоуправление основывается на активности населения, осознании им своей ответственности за управление местными делами. Большое значение для осуществления данной функции местного самоуправления имеет проблема гарантий прав граждан на участие в самоуправлении, совершенствование форм и методов такого участия, а также преодоление апатии и равнодушия части населения к вопросам организации и деятельности органов местного самоуправления.
Местное самоуправление выступает одной из основ демократической системы управления обществом. В литературе по местному самоуправлению субъектами отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления, называют:
1) население территории, которое избирает органы местного самоуправления, решает другие вопросы местного значения путем референдума. Местное самоуправление может осуществляться населением через другие формы непосредственной демократии: собрания, сходы граждан. Население – это основной субъект местного самоуправления, так как именно оно посредством различных организационных форм решает важнейший вопросы местного значения: управляет муниципальной собственностью, определяет структуру местного самоуправления. (Используемые понятия «местное сообщество», «самоуправляющееся сообщество» равнозначны с понятием «население»);
2) граждан Российской Федерации, так как правовые акты о местном самоуправлении обусловливают участие граждан в местном самоуправлении фактом их постоянным проживанием на соответствующей территории;
3) выборные и другие органы местного самоуправления в городах, сельских поселениях, районах – собрания представителей, главы местного самоуправления;
4) органы государственной власти, предприятия, учреждения, организации различных форм собственности, общественные объединения, добровольные объединения (ассоциации) экономического взаимодействия органов местного самоуправления. Данные субъекты выступают участниками муниципальных отношений в тех случаях, когда они взаимодействуют с органами местного самоуправления, осуществляющими свои функции.
Очевидно, что местное самоуправление способствует приближению власти к народу, созданию гибкого механизма местного управления с меньшей бюрократией, чем при централизованной системе управления. Это предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, поддержку инициативы и самостоятельности граждан различных форм самоуправления.
Одной из форм непосредственной демократии является референдум. В течение многих десятилетий в нашей стране референдумы не проводились ни на федеральном уровне, ни на местном. Более того, конституционное законодательство предусматривало возможность проведения лишь союзного и республиканского референдумов; право проведения местных референдумов законодательство не закрепляло.
Положение изменилось в конце 1980-х - начале 90-х гг., когда начался процесс реформирования системы государственной власти: 16 октября 1990 г. был принят Закон РСФСР о референдуме РСФСР, а 17 марта 1991 г. состоялся первый в истории нашей страны референдум. Однако порядок проведения местных референдумов, возможность которых уже к этому времени предусматривала Конституция, законодательством Российской Федерации не закреплялся. Не определяло законодательство и правовые последствия принимаемых на местном референдуме решений. Если Закон РСФСР о референдуме РСФСР от 16 октября 1990 г. прямо устанавливал, что «решения, принятые всероссийским референдумом, обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения по всей территории РСФСР», то юридическая сила решения, принятого местным референдумом, была не ясна.
Действующая Конституция Российской Федерации, закрепляя референдум в качестве одной из форм местного самоуправления (ст. 130) признает за каждым гражданином Российской Федерации право участвовать в референдуме (ст. 32). Однако порядок проведения местных референдумов, юридическая сила решений, принимаемых гражданами путей местного референдума, законодательством Российской Федерации по-прежнему не закреплены. Конечно, детально эти и другие, связанные с проведением местного референдума, вопросы должны регулироваться органами государственной власти субъектов Федерации, а также находить свое отражение в положениях (уставах) местного самоуправления.
В настоящее время на федеральном уровне устанавливается, что глава местного самоуправления вправе выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении. Данная норма находит отражение и в законах о местном самоуправлении, которые принимаются представительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Другой формой высшего непосредственного выражения воли населения являются выборы органов местного самоуправления. Посредством выборов граждане определяют тех, кто наиболее подготовлен для осуществления функций самоуправления в качестве их представителей в местных органах власти. Самоуправление основывается на активности населения, осознании им своей ответственности за управление местными делами.
Причинами, побуждающими жителей города участвовать или не участвовать в выборах, оказываются те проблемы, с которыми они сталкиваются ежедневно. Среди наиболее важных проблем сегодняшней жизни горожане назвали (по разным округам процент престижности проблем варьировался по-разному): жилищную проблему, низкую заработную плату, будущее детей, задержку заработной платы и других выплат, нарастающую угрозу безработицы, рост преступности.
Особую роль в привлечении внимания органов местного самоуправления к проблемам социально-экономического развития муниципального образования, вопросам охраны природы, памятников истории и культуры играют общественные инициативы граждан, которые проявляют самодеятельность в различных сферах местной жизни (митинги, демонстрации и т. д.).
Развитие местного самоуправления предполагает оптимальное сочетание институтов прямой и представительной демократии, формальных и неформальных структур в механизме местного самоуправления, профессионализм и общественные начала.
Следует сказать, что важную роль в системе этих связей на местном уровне играют органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, улиц, кварталов, домов), чей опыт требует изучения и дальнейшего развития, а также деятельность местных общественных организаций, движений.
Итак, главным субъектом самоуправления выступает население муниципального образования, а в условиях реального самоуправления оно и несет в себе новые качества. Население муниципального образования, которое в научной терминологии называют «местным сообществом», а в странах Европы используется термин «местные коммуны» оказывается не просто совокупностью граждан, живущих на определенной территории, но оно осуществляет свое право на местное самоуправление.
Если же местное сообщество, т. е. население муниципального образования не имеет технической и организационной возможности осуществлять местное самоуправление непосредственно, т. е. на сходах или собраниях, то оно передает эти полномочия по осуществлению местного самоуправления органам местного самоуправления. И в этом случае органы местного самоуправления выступают в роли субъекта управления.
Анализируя систему управления развитием муниципального образования, можно понять, что на это развитие влияют и органы государственной власти Российской Федерации, и органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, которые поэтому также могут рассматриваться в качестве субъектов управления.
В отличие от органов местного самоуправления выше перечисленные субъекты управления в соответствии с законом не имеют возможности осуществлять управление местными делами, но органы государственной власти осуществляют это управление косвенно через законы (посредством принятия законов) или передачи части своих полномочий местному самоуправлению.
Также можно отметить, что косвенным, но реально оказывающим влияние на развитие муниципального образования субъектом может быть промышленная, финансовая или духовная элита муниципального образования. В современной российской практике представители городской научной, промышленной, финансовой элиты не стремятся попасть в представительный орган местного самоуправления, но оказывают свое влияние через создающиеся для этой цели добровольные объединения (совещательные органы) – такие как «совет директоров», «совет ректоров», различные местные научные центры.
Таким образом, на территории муниципального образования на принятие решений может одновременно оказывать прямое или косвенно воздействие целая система субъектов управления, имеющих различные интересы. Это представляет собой особенность муниципального управления, которая более всего проявляется в сфере управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования. Взаимодействие субъекта и объекта можно представить в виде схемы (рис. 3).
Рис. 3. Схема взаимодействия субъекта и объекта местного самоуправления
Под объектом (О) здесь имеется в виду то муниципальное территориальное хозяйство, которое составляет производственную и социальную сферы и является муниципальной собственностью, управляемой населением непосредственно или через органы местного самоуправления. Субъект (S) – население, избирающее органы управления (S1) и осуществляющее контроль за их деятельностью.
Воздействие (О - S) городской инфраструктуры на население или зависимость населения от городского хозяйства очевидна (водо-, тепло-, энерго- и т. д. снабжение, школы, больницы и т. п.). Также очевидна зависимость органов самоуправления от населения (S - S1) хотя бы через выборы. Менее очевидно то, что опосредовано воздействие органов на население (S 1 - S) через принятие нормативных актов (например, о порядке проведения митингов, демонстраций и т. д.). И очевидно воздействие (S1 - О).
В научных публикациях идет дискуссия, посвященная проблемам поиска в российской истории самобытных начал в формах общественной самоорганизации. Не секрет, что создающиеся органы местного самоуправления населением все еще рассматриваются как орган распределения материальных, финансовых ресурсов и социальных благ. Полного социального партнерства между жителями и властью пока не произошло. Хотя можно констатировать определенные факты, когда различные общественные группы влияют, например, на градостроительные решения местного масштаба. Реализация политики местного самоуправления, направленная на тесный контакт органов муниципальной власти и населения должна привести к активизации общественных инициатив, ибо правовая регламентация процесса выработки управленческих и политических решений – путь к демократизации общества.
В проблеме повышения активности населения в решении местных задач можно выделить несколько важных аспектов:
Первый. Необходимо повышать уровень правовой грамотности населения. Люди должны четко знать права, гарантии и обязанности, чтобы требовать их осуществление по закону.
Второй. Все должностные лица муниципальных образований обязаны систематически давать гражданам исчерпывающую информацию о своей работе, ее недостатках, планах на будущее. Недопустима однобокая подача информации органами власти или местного самоуправления по этим вопросам, когда лучшее показывается, а худшее укрывается.
Третий. Средства массовой информации могут стать полноценными посредниками между властью и местным самоуправлением, с одной стороны, и гражданином – с другой.
Четвертый. Местное самоуправление лишь тогда становится самоуправлением, когда субъектами принятия всех решений, касающихся сфер, отнесенных законодательством к местному уровню, являются исключительно или сами жители, или органы, подотчетные только жителям данной территории. В этом нас убеждает опыт стран, в которых местное самоуправление давно состоялось и эффективно работает.
По мере роста гражданского сознания населения будет возникать необходимость корректировки схем управления. Так, если патерналистские традиции, привитые государством населению за семьдесят лет советской власти заставляют людей идти в мэрию за ответами на самые элементарные вопросы, например, о том, что железные гаражи во дворах не оставляют места для детских площадок, то поколение, которое идет на смену «советским людям» будет решать эти вопросы самостоятельно, теми средствами, которые у людей есть и сегодня, но которыми пользоваться они еще не научились. Например, органы ТОС (территориального общественного самоуправления), ТСЖ (товарищества собственников жилья) и т. д. Изменение сознания жителей муниципального образования, их отношение к власти не как к «подателю благ», а как к той структуре, которая должна их обслуживать, с необходимостью приведет к изменению и самой власти.
Сегодняшнее разделение местной власти на представительную и исполнительную – это явно не окончательная схема управления. Местная власть должна быть единой и эффективной. И провозглашаемые теоретиками местного самоуправления принцип, в соответствии с которым такая власть должна быть единой правилен в принципе, но реализоваться он может только в условиях развитого самоуправления, когда жители города будут относиться к самому городу как к своему дому, в котором они хозяева, а не жители общежития.