Основные этапы развития теории бюрократии в 20ом веке.
Критика классической теории бюрократии
основные подходы к анализу государственного управления во второй половине 20го века
проблемы бюрократизации в англо-американской политической науке
Мишель Крозьер о бюрократии во Франции
В годы 2ой мировой войны Была осознана ограниченность в Вебберовской трактовке бюрократии- нужно пересмотреть. Критика по нескольким направлениям:
Подвергалась сомнению дихотомия между политикой и государственной службой. Внесли вклад Карл Фридрих, Даль. Их главный вывод – если политика – формирование и организация определенного курса, направлена на достижение каких-то целей, то в этом случае ее очень сложно вычленить из государственной службы. Чиновники должны быть проффесиональны, иметь неполитическую позицию, но что-то они все-таки имеют слишком много точек соприкосновения с политической сферой.
Подчеркивается, что чиновники даже в рамках своих стандартных компетенций имеют большую долю свободы в интерпретации тех законов, которые они воплощают в жизнь, кроме этого они обладают большой свободой в определении того когда, как и в какой мере реализовывать законы и политические решения. Внутри рамок у чиновников много свободы. Как они станут действовать – определяет их политические ориентации. И это нормальное проявление их гражданской, административной активности. Нельзя говорить, что это только их жажда власти или стремления использовать власть для обогащения.
Утверждение того, что бюрократия - наиболее рациональная форма управления и вследствие этого обладает наивысшей степенью эффективности. Здесь противник Вебера – школа функционализма и его основоположник Мертон, его последователи: Парсонс, Голднер и т.д. Полагали, что Вебер переоценил бюрократию и не предусмотрел разного рода дисфункций. Они искажаются и начинают вредить организации.
Так Мертон писал о дисфункции «подмене цели» - нормы и правила в соответствии с которыми действует бюрократия, превращаются из средств в самоцель. Это в том случае, когда бюрократ начинает защищать себя, выгораживать результаты своей деятельности. С этой точки зрения один и тот же структурный элемент может иметь как функциональные, так и дисфункциональные последствия. Функциональные: предсказуемость, но дисфункционально – косность и неспособность приспосабливаться к меняющимся условиям.
Эти два основных направления заставили пересмотреть проблематику государственной службы. Начинают появляться совершенно иные подходы к управлению.
2)
Один из подходов:
Функциональное описание границ применения бюрократического управления. В работах Бернса, Столкера. Подчеркивают, что организации должны соответствовать контексту:
Механические. Структура контроля. Четкая специализация, восходящий поток информации, нисходящий поток инструкций, характеристика взаимодействия – лояльность подчинения. Этот тип может быть эффективен, но только в стабильной обстановке. Но в современном мире организационные условия резко меняются. Поэтому они считают эффективнее:
Органический тип. Значительная деформализация, значение горизонтального взаимодействия, информационная коммуникация с надконтролем. Такой тип пригоднее для работы в нестабильном окружении.
Шмидт и Трайбер разработали тип политической бюрократии.
Классическая |
Политическая |
Ориентация на общее благо, на общий интерес |
Ориентация на различные политические группы интересы и ценности |
Вопросы должны решаться политически нейтрально |
Путем переговоров с достижением компромисса. |
Парламент, партии как излишние и опасные |
Эти структуры нужны не только для выработки решений, но и реализации |
Участие масс в политике не желательно |
Эта активность нормальна и с ней нужно работать |
Не склонна взаимодействовать с политикой |
Взаимодействует очень и очень интенсивно |
Выдерживает элитную солидарность. Чиновники элита |
Элитная солидарность не слишком интенсивна. |
Ориентирована на процедурный способ деятельности |
Ориентирована на программные и проблемные методы |
|
|
Теория неформальной организации
Авторы Саймон и Селзник.
Внутри формальной организации всегда есть неформальные группы. – специфическая субкультура, которая оказывает влияние на формальные структуры.
2 фактора возникновения субкультуры:
Самосохранение индивида
Формальная организация встроена в среду, но эта внешняя среда оказывает давление в виде требований и следовательно, разный состав структуры.
С другой стороны, любая формальная организация встроена в среду и среда предъявляет требования.
Бихефиорализм. Дуглас Мак Грегар.
Средний служащий не любит работать и стремится избежать труда. Вследствие этого их надо принуждать, контролировать, угрожатьб. Стремиться избежать ответственности, предпочитает больше всего безопасность собственную.
Средний служащий способен себя контролировать. Усилия, которые прилогает исполнитель к достижению цели пропорциолнальны достижению их цели.
Эти люди должны уметь принимать решения. Но если эта теория применяется к персоналу, могут быть разные исходы. Может успешно: свежий взгляд, но проблема в том, что часто применение этой теории на практике либо в очень ограниченной сфере, либо ее применяют те, кто не может ею руководствоваться.
Системный подход.
Подчеркивание взаимосвязи между организацией и внешней средой. Поступают требования и выдают в окружающую среду рекомендации к деятельности. Если смотреть на бюрократию как на систему, для нее внешней средой будет законодательная власть, группы интересов. Бюрократическая система в современном обществе поставлена в сложные условия и вынуждена реагировать на сигналы сегментов окружающей среды. Это приводит авторов к мнению о том, что стратегия гос управления не может быть неизменной, общество меняется и все планы будут носить временный приблизительный характер.
Вместе с тем, подчеркивая значимость теории систем, подчеркивается, что она носит общий характер. Эта теория указывает, что организация состоит из многих подсистем и открыта внешнему миру. Конкретные переменные и механизмы влияния всегда приходится определять ситуативно.
20.04.2012
3) проблемы бюрократизации в англо-американской политической науке
Разрастание мощности и разнообразия функций государственного аппарата, является причиной его бюрократизации.
В политической сестеме это стремление административного аппарата освободиться от контроля со стороны выборных органов власти.
В результате освобождения бюрократия становится самостоятельной политической силой.В социологии, бюрократизация - расширение слоя чиновников, чьи корпоративные интересы выходят зха рамки их формальных обязанностей.
Приемы бюрократии: 1) Ведомственное правотворчество, котороеискажает действительный смысл законов
2) Искажение информации путем ее засекречивания и манипуляциями со статистическими данными.
В организации бюрократизация – рост аппарата. Вместо решения задач происходит ритуализация текущих административных функцийю
С. Паркинсон.
Истоки бюрократизации сквозь призму социально-политических ориентаций чиновников.
Закон политический:
Работа занимает все время, отведенное на ее выполнение
Чиновник стремится множить подчиненных, но не соперников
Чиновники работают друг для друга
Предпосылки закона: статистический анализ динамики адмиралтейства Ангглии и других государственных учереждений.
Механизм разрастания административного аппарата:
Чиновники жалуются на перегрузку
Надо 2 помошников иметь. Со временем 2х тоже не хватает, нужно разгрузить и их, им тоже по 2 помошника. Так у первого чиновника формируется отдел. Количество дел не особенно увеличивается, а количество чиновников – да.
«Болезнь Паркинсона»
Состояние организации в период утраты ею эффективных механизмов принятия решений.
Стадии болезни:
В учереждении есть человек: завистливый, некомпетентный
Такой человек попадает в руководство. Он изживает своих конкурентов и остаются только непрофессионалы.
Связь с действительностью утрачивается, так как люди непрофессионалы
Д. Битем
Бюрократия обладает собственной системой взглядов и ценностей. Бюрократия не только орудие осуществления политики, но и фактор изменения ее содержания.
Черты бюрократии:
Концентрация информации
Концентрация ресурсов
Превращение бюрократии в недемократическую силу тогда, когда бюрократия закрыта, когда испытывает свои организаторские способности в интересах манипулирования.
Этому можно противостоять. При помощи электронного правительства.
Людвиг Фон Мизес. Теоретик демократии.
В деспотиях единственным правилом осуществления власти является произвол правителя.
Так как эжтот деспод не вездесущь, есму риходится передавать свои полномочия другим – штату чиновников.
Чтобы избежать самоуправства чиносников деспот издает кодексыи в них предписывает им обязанности -> формализация функций управления. Соблюдение инструкций важнее для чиновников чем результат действий.
Демократия – игра за управление легитимным правом регулировать прямо через плеьбисцит или косвенно через выборы осуществление законов и исполнение власти и подбор высших должностных лиц.
Демократическое управление – управление которое должно следовать детально разработанным правилам и инструкциям, установленным властью высшего уровня.
Бюрократия и демократия не противоречат друг-другу. Бюрократия не является не плохой не хорошей, это просто метод управления. И в государственном управлении он необходим.
В условиях демократии бюрократическое управление означает управление в строгом соответствии с законом и бюджетом.
Рынок служит для оборстрения конкуренции между государственными и коммерческими структурами.
Бюрократия может быть институтом демокркатического правления.
Проблема: люди путают бюрократию и бюрократизацию.
Э. Геденс
В настоящее время наряду с тенденцией бюрократизации общественной жизни существуют еще и тенденции антибюрократизации.
Причины:
Закономерность развития постиндустриального общшества. Рост специалистов, которые не вписываются в бюрократические структуры. Они ориентирпованы международные отношения.
Развитие информационных технологий. Доступ к данным упрощается.
Специфика бюрократии:
Апаратная бюрократия. Суть – сотрудники используют профессиональные знания. Их задача – исполнить общие функции.
Профессиональная бюрократия.
Наличие у чиновников глубоких теоретических знаний и практических навыков. Организация по ролям. Такая бюрократия сильнее формализована, нацелена на решение узких проблем и именно в них осведомлена.
Адхократия (по случаю)
Адаптивная структура управления, которая строится вокруг определенной проблемы. Люди с разными знаниями и навыками. Способность быстро реагировать на изменения в окружающей среде. Такая организация наиболее отражает особенности современного общетсав.
4) Мишель Крозьер о бюрократии во Франции
«Бюрократический феномен»
Оригинальность – в дисфункциях он увидел не отклонения, а летентные функции этих организаций, а именно дисфункции сокращают и усиливают бюрократию.
Эмпирический материал: деятельность бюрократических структур во франции.
Французская модель на основана на сочетании двух типов власти:
Регламентированная – склонность ее обладателей к регламентации, установлении правил
Параллельная власть – в областях неопределенности. Личная способность игроков. Служит симптомом нового типа властных отношений - «переговорного».
Властные полномочия распылены. Увеличивает растрату ресурсов. Она правоцирует реакцию традиционных властей с кучей регламентов.
С другой стороны параллельная власть превращается в фактор укрепления. Фунекции:
Коррекция организационной структуры
Укрепление
Они усиливают систему.
Пытается актуализировать, как взаимоотношения властей влияют на ситуацию. Выделяет бюрократические круги, которые возникают при воздействии факторов бюрократии:
Безличность
Централизованность – влечет удаление руководящего центра от исполнителей.
Стратификация – изоляция уровней друг от друга. Приводит к невозможности расширения зоны принятия решений + повышению давления внутри страты, а значит к кастовости.
Параллельная власть – В ситуации неопределенности им тем лучше, чем меньше есть источников неопределенности. Чем больше в свою очередь организация стратифицируется и централизуется тем выше вероятность развития параллельной власти. С развитием параллельной власти возникает замкнутый круг: неопределенность вызывает принятие новых норм
Но бюрократическая власть нарушает важные коммуникационные связи.
Феномен «некоммуникации». Появление буферного звена, среднего рода управления. Которые постоянно оторваны от клиентов и не заинтересованы в успехе существования организации, следовательно возникает эффект «пуховика». Структура разбухает и все зависят от всех, но инициатива вязнет в средних слоях.
Мир секрета. Слои склонны ограничивать информацию., скрывать проблемы которые существуют у них внутри. Они стремятся сохранить позиции.
Но почему бюрократия все еще существует тогда? Крозье говорит об общем и особом. То, что недостатки в общем могут быть плюсами для частного. Здесь в центре вопрос «участия». С одной стороны люди не хотят вовлекаться во что-то, приобретать новые контакты так как это сницение собственной свободы. Хотя, сами люди хотят предсказуемости, хотят знать и контролировать. Бюрократия помогает это примирить.
Стремление сократить источники неопределенности, но там, где произвола подчиненных нет совсем, руль руководителя становится ----> только контроль. Осуществлять власть в такой ситуации не может ни кто.
4.05.2012
Марксизм и проблемы бюрократии в России
Эволюция марксистской концепции в России
Бюрократия как правящий класс российского общества
О. Гаман-Голутсинер.
Сведение множества форм властной организации к 2м формам:
Слияние власти и собственности (феодальная форма)
Различение их (бюрократия)
Рекрутирование элит:
Феодальноая система: принадлежность к правящему классу: наследование, состояние
Бюрократическое государство: назначение верховной властью
11.05.2012
Элиты царской России.
1.Боярство на Руси
2.Динамика элит в Российской империи
На руси сложилась боярская аристократия. Отличало ее:
Тесная связь с государственной власти. Являлись членами думы, а значит принимали участие в принятии, выработке, осуществлении политических решений. Именно это их и делало. Как только потеряли – деградировали.
Включение происходило по воле государя и заслуг.
Осуществляли «службу» - различные исполнительные функции. Погло это быть полюдье, посольство, воеводье, а позднее главенство в том или ином приказе.
Важно наличие собственных земельных держаний. Бояре прежде всего крупные землевладельцы. Это позволяло не только содержать семью и слуг, но и проявлять самостоятельность относительно верховной власти.
Роль и значение бояр для древнерусского общества менялось на протяжении времени.
Первый источник боярства – княжеская дружина, ее члены входили в совет. И только со временем они стали получать земли, со временем в кормления, превращались в вотчины. Внедрение и распространение вотчинного уклади и стало со временем причиной разложения дружины. Статус вотченника приводил ко внутреличностному конфликту. Нужно было находиться на службе, а хотелось развивать свое хозяйство.
С 12го века и до мангол боярство достигло наивысшего политического влияния. Оно обогатилось, не только через вотчины, но и через военные походы и торговлю; боярство выросло количественно, за счет пополнения дружин удельных князей. И это побуждало князей считаться с боярами, а иногда и согласовываться с ними. Иначе у князей только младшая дружина, а с нею всех династических споров не решить. Некоторые бояре могли и выбирать, какому князю именно служить.
Были и такие земли, где бояре подчинили князей (Киев и Новгород). Там княжеские династии так и не сложились.
Нашествие монголов достаточно сильно все упростило. В ходе сражений и набегов, резко сократилось количество и бояр и князей, у которых можно было служить. Разгром городов лишил бояр и союзников из торгово-ремесленных слоев. После нашествия возможность бояр ограничивать князей снизилась, кроме таких городов где непосредственно монголов не было. Но несмотря на это их статус все еще был высок, но теперь статус был сопряжен с высокой доли риска военной службы в неспокойное время. В том числе сильно снизился их политический статус, с этих пор определение княжеской власти зависило от Золотой орды.
Образование Московского централизованного государства. Здесь меняется структура боярства. Земли централизуются вокруг осквы и в боярство включаются князья. Но первые князья не от туда, а из Литвы (Трубчинский князь, Дмитрий Ольгович).
Эти князья стали составлять значительную часть боярства и появилась новая фракция «служивых князей». Они считали себя более родовитыми, активно доролись с остальными боярами за право оказывать влияние. Появились в боярах выходцы и из Золотой орды. К концу 17 века в боярстве уже преобладали иностванцы. 18,3% рюриковичи, 23% польского происхождения, 17% татары и иные восточные народности, 4,6% великорусское происхождение, 11% происхождение не удалось установить. Такой состав лучше соответствовал имперскому новому типу государства.
К 16 веку боярство становилось важной политической силой, оно было нужно как противовес удельно-княжеской аристократии. Лавирование между всеми видами бояр фиксировалось через браки государей. Важным механизмом регулирование отношений среди бояр – местничество. Оно зависило от родословной и состояния. В итоге в структуре думы это обстоятельство повлеклдо важное структурное деление на бояр и окольнических.
Ключевский пишет, что примерно из 200 бояр 130 к титулованным, 70 к нетитулованным. Но из 140 окольничих князья всего 30. Местничество было способом обороны аристократии от произвола власти. Это подтверждается до середины 16 веков. Позднее, с Ивана грозного местничество используется иначе, не как консервативная технлогия обороны, а как механизм карьерного продвижения нетитулованной власти.
Конфликт связанный с появлением опричнины. На утверждение нового качества власти бояре ответили саботажем и заговорами. Они считали, что царь – первый среди них, должно быть соправительство. Царь Иван Грозный был с этим не согласен. Некоторые попытались возродить традицию отъезда к другим правителям на службу, но это уже измена. Царь реорганизовал боярство, страна перешла на мобилизационный путь развития, пришли опричники вроде Малюты Скуратова.
Тесные связи боярства с православной церкви. В условиях отсутствия возможности карьерного роста многие баярские отпрыски переживали кризис, они переходили в статус «детей баярских». Те кто не хотел, принимали монашество и нередко становились активными религиозными деятелями. Они не теряли связи с домом и выражали соответствующие ценности и интересы. Практически идеологи боярского десиденства.
Пока влияние кныжеской аристократии, церкви была сильной, князья/цари могли быть арбистрами и контролировать, после опреичнины и смыты все различаи между фракциями спали и с тех пор государственнаянужда в местничестве отпала, сохранилось как обычий. Федор местничество отменил совсем. Именно это и стало началом паденитя боярства, он все менее и менее могло выполнять свои политические задачи и на передний план выходят новые элиты.
Упадок боярства сопровождался ростом численности и значения дворянства. Возникло в 16 веке как примежуточный слой служилых людей:
«Дети боярские» и бывшие бояре присоединенных и удельных княжеств. В 1480 году после присоединения Новгорода Иван 3 департировал из Новгорода в подмосковье ряд боярских семей. На их место он испоместил московских служилых людей, а вместо вотчин эти служаки получили поместья и жизнь правящих сословий изменилась. Руководство землей и служба изменилась. Местом институализации дворянства стал «государев двор». Все служилые люди его со временем и получили название дворяне. Они получали за службу практически исключительно поместья и с верховной властью были связаны сильнее. Из них и состоял костяк вооруженных сил. Иван грозный даже ввел дворян в думу «думные дворяне» из них набирались и опричники. Но вот крепостных крестьян на всех не хватало, поэтому наряду с потомственными «служилыми людьми по отечеству» появились и служилые люди по прибору, те кому дворянтсва не давали.
Одновременно склыдывалась и бюрократия. В центре столицы очагом их формирования стали приказы. Дьяки. Формально они подчинялись боярам, но бояре в приказах бывали редко и льяки делали все что хотели. Со временем когда их количество умножилось, практика стала повсеместной. В 17 веке появился еще и думный чин «думный дьяк». Бюрократия складывалась еще и на местах. В штате воеводских изб: дьяки, старосты и т.д на службу брали выходцев из разных слоемв населения. Они все тоже практически были под бесконтрольем.
Разгром бояр в апричнину и тд, резко понизили легитимность боярства. Боярство сближалось с остальными служилыми людьми.
Окончательный переход на рубеже 17-18 века. Факторы: активизация внешней политики, централизация и концентрация власти и образование российской империи. Фактически все было закреплено упразднение боярской думы и созданием сената. Попытки оказывать влияние было, но только через бюрократические каналы.
Одновременно царская власть исключает из управление и духовенство. Оно подчинено, лишено собственности, поставлено под контроль дворянской бюрократической элиты. 18 век – золотой век русского дворянство. Это может и странно, ведь Петр 1 активно мобилизовал в это время дворян. Кроме этого они должны быть образованы. Традиционное служилое дворянство было превращено в чиновничество. Но это не сразу. Некоторое время Петр хотел привлечь дворян привелегиями, но только потом издал табель о рангах.Дворянство укрепилось, но с изменение его качество, оно перестало быть слоем землевладельцев, а стало подчиняться бюрократического порядку. Была «нечиновная» бюрократия, но высшее чиновничество империи было бворянским на 90%.
Петр издает приказ о единонаследии. Только одному наследовать, остальные должны были идти на службу, но этим же сделал поместья наследовательным. Отсуда дворянство поляризовалось, разделилось на тех, кто может без проблем жить в поместье и на тех кто должен зарабатывать службой.
Еще один аспект – инкорпарация в нее внешних элит. Особое значение имело включение в элиты прибалтийских немцев. Они не только пополнили гвардию и дворянство они и в государственную службу шли очень охотно. Но по настоящему воспользоваться своими привелегиями они смогли только во второй половине 18 века, когда мобилизация закончилась. Служили уже тогда те, кто хотел, войны были способом решения геополитических задач. И дворянство научилось решать судьбу престолов. Посколькуц екатерина вторая пришла к власти нелегитимно, она была вынуждена опираться на дворян. Она закрепила возможность не служить. Дворянство превратилось в привелегированную элиту.
Кроме того сыграли негативную роль и другие Екатериненские указы. Царица установила правило автоматическое присвоение государственным чиновникам присвоение нового чина не позднее чем через 7 лет, независимо от личных качеств. Павел сократил срок до 4 лет, из-за этого в дворянство влились новые люди. Качество бюрократических кадров стало падать, власть потеряла над бюрократией контроль.
Действия декабристов не отвечали интересам дворян, а цари сделали свой вывод – дворянство без службы опустилось и перестало понимать даже собственные интересы. И уже в 19 веке новым служилым правящим классом в России стала имперская бюрократия.
Этапы:
Правление Николая 1. Становление бюрократии как правящего класса.
Правление Александра 2. Преимущественное положение,
С 80х до революции процесс упадка
Эффективность их службы была не высокой:
Негибкость системы карьерного роста
Чиновники имели как правило низкий образовательный уровень
Численность бюрократии по числу населения была незначительна по сравнению с другими странами европы
Низкий уровень оплаты. Особенно у нечиновной бюрократии. Это порождало массовое взяточничество. Кормились от дел.
Все это не притерпело изменений не с отменой крепостного права, не с началом 20го века.
18.05.12