§ 6. Акты Президента рф

Важнейшей формой реализации конституционных полномочий Президента РФ и одновременно его функциональным полномочием является издание актов. Речь идет в первую очередь о правовых актах, хотя конституционный статус Президента РФ не исключает, а, напротив, даже предполагает издание им также документов неправового характера. К таковым, в частности, можно отнести послание Президента РФ о положении дел в стране – официальный документ, ежегодно представляемый Федеральному Собранию и провозглашаемый на совместном заседании палат, отличающийся социально-политическим содержанием, однако не включающий каких-либо правовых предписаний (п. «е» ст.84, ч.3 ст.100 Конституции РФ).

<QUEST8< FONT>Правовые акты Президент издает в форме указов и распоряжений (ч.1 ст.90 Конституции РФ). В Распоряжении Президента РФ от 5 февраля 1993 г. № 85-рп (с изм. от 5 июля 1994 г., 3 августа 1996 г., 28 июня 2005 г.), утвердившем Порядок подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента РФ (далее – Распоряжение № 85-рп), была предпринята попытка разграничения указов и распоряжений Президента: было предложено «при подготовке проектов актов Президента РФ исходить из того, что решения Президента РФ нормативного характера, то есть предписания, рассчитанные на постоянное или многократное действие, а также решения о назначении и освобождении от должности руководителей центральных органов и иных структур системы федеральной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении специальных званий, классных чинов, почетных званий Российской Федерации, о помиловании оформляются указами Президента РФ; решения же Президента РФ по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента РФ принимаются в форме распоряжений, при этом распоряжения Президента РФ не должны содержать предписаний, носящих нормативный характер» (п.3). Таким образом, были намечены критерии разграничения указов и распоряжений, в соответствии с которыми указами должны были оформляться внешне властные действия Президента РФ, а распоряжениями – его внутриорганизационные действия. При этом признавалось, что указы могут носить как нормативный, так и ненормативный характер, в то время как распоряжения должны быть ненормативными. Однако если следовать первому критерию разграничения указов и распоряжений (внутреннее или внешнее действие), невозможно в полной мере реализовать второй критерий, т.к. оформление действий в сфере внутренней организации деятельности органов при Президенте РФ может быть связано с изданием предписаний нормативного характера.

Указы и распоряжения, как нормативные, так и ненормативные (индивидуальные) обязательны для исполнения на всей территории РФ и не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ч.2 и 3 ст.90 Конституции РФ). Данным положением Конституции определяется место актов Президента РФ (и прежде всего нормативных) в системе правовых актов. В литературе по конституционному праву это место оценивается, однако, неоднозначно: большинство авторов характеризуют акты Президента как подзаконные, хотя и со своими особенностями (Конституционное право России: Учебник / Под ред. Е.И. Козловой и О.Е.Кутафина. 3-изд. М.: Юристъ, 2004. § 5 гл. XVII), некоторые же указывают на особое положение актов Президента РФ между законами и подзаконными актами (Обзор позиций по данному вопросу см.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации: проблемы реализации. М.: ЮНИТИ, 2002. Гл. IV, § 1. С.470-473). В отличие от актов Правительства РФ, нормативные указы Президента РФ, как было отмечено выше, могут издаваться не только «на основании и во исполнение законов», но и в отсутствие законодательного регулирования, в порядке восполнения пробелов в законодательстве впредь до издания федерального закона с соблюдением требования непротиворечия издаваемого указа действующим федеральным законам и при недопустимости использования указной формы при прямом указании Конституции на необходимость оформления соответствующих отношений федеральным законом или федеральным конституционным законом (Абз.1 п.4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. «по делу о проверке конституционности п.2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ» и п.2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом»). Таким образом, указы Президента по их юридическому содержанию подразделяются на ненормативные и нормативные, последние в свою очередь могут быть разграничены на нормативные указы, издаваемые во исполнение Конституции РФ и федеральных законов в рамках реализации закрепленных в этих актах нормотворческих полномочий Президента, а также на нормативные указы, издаваемые в рамках восполнения пробелов в законодательстве впредь до принятия федеральных законов c соблюдением конституционных ограничений. Вместе с тем, следует учитывать, что дискуссия о пределах указного нормотворчества Президента РФ далеко не завершена. Одним из наиболее актуальных вопросов продолжает оставаться вопрос о выработке правового инструментария, не позволяющего допустить подмену закона указом, а парламента президентом. В этом смысле предложения об использовании зарубежного опыта делегированного законодательства во взаимоотношениях Президента РФ и Федерального Собрания РФ представляются небезынтересными (Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд. Т.2. М.: Юристъ, 2007. Гл. 25. С.332, 334).

Порядок подготовки проектов указов и распоряжений Президента РФ, в том числе предусматривающих издание постановлений или распоряжений Правительства РФ, определяется в уже упомянутом выше Распоряжении № 85-рп, а также в Указе Президента РФ от 2 мая 1996 г. № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента РФ, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства РФ». Анализ названных документов показывает, что основная роль в процессе подготовки проектов указов и распоряжений Президента РФ принадлежит Администрации Президента РФ, ее должностным лицам и структурным подразделениям. Это однако не означает, что право на внесение проектов указов или распоряжений не принадлежит федеральным органам исполнительной власти: они также могут подготавливать и вносить данные акты. В то же время проекты указов и распоряжений Президента РФ, содержащие вопросы, отнесенные к сфере ведения Правительства РФ, подлежат внесению на согласование в Правительство РФ, а проекты указов нормативного характера должны проходить согласование с Министерством юстиции РФ (п.5 и 7 Распоряжения № 85-рп). Форма и сроки согласования (визирования) проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации, устанавливаются Инструкцией по делопроизводству, утверждаемой Руководителем Администрации Президента Российской Федерации (п.9 Распоряжения № 85-рп). Все проекты указов и распоряжений проходят юридическую экспертизу в Государственно-правовом управлении Президента РФ (п.6 Распоряжения № 85-рп). Руководитель Администрации визирует проекты указов и распоряжений перед их передачей в Канцелярию Президента РФ с целью последующего внесения на подписание Президенту РФ (п.10 Распоряжения № 85-рп).

Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента установлен Указом Президента РФ № 763 от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (далее – Указ № 763). В соответствии с этим Указом акты Президента РФ подлежат обязательному официальному опубликованию (в «Российской газете» и Собрании законодательства РФ), кроме актов, отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (п.1). Акты Президента РФ публикуются не позднее 10 дней после дня их подписания (п.2 Указа № 763). При этом момент вступления актов Президента РФ в силу определяется в зависимости от их юридического содержания:

• акты нормативного характера вступают в силу по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования;

• иные акты Президента РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, - со дня их подписания (п.5 Указа № 763).

Указанные правила вступления в силу указов и распоряжений Президента РФ действуют лишь в том случае, если в самих актах Президента РФ не установлен другой порядок вступления их в силу (п.7 Указа № 763).