§ 9. Институт гражданства рф. Понятие, правовая природа, значение и признаки гражданства

Традиционно термин "гражданство" противопоставлялся термину "подданство", так как считалось, что граждане обладают правами и свободами, которых у подданных быть не может. Однако в настоящее время, когда подавляющее большинство государств признают и защищают права и свободы человека и гражданина, целесообразность отграничения граждан от подданных отсутствует. Термин "подданные" в настоящее время существует в некоторых государствах, в которых сохраняется форма правления в виде монархии, в большей степени как дань традиции, поскольку подданные в одних странах обладают таким же объемом прав и свобод, что и граждане в других (Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. М., 1997. С. 265). По справедливому утверждению В.Е. Чиркина, "в демократических государствах - монархиях (Великобритания, Бельгия, Дания, Япония и др.) содержание термина "подданство" не отличается от понятия "гражданство", и он все более вытесняется последним, а в некоторых странах (Испания и др.) совсем не употребляется" (Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2003. С. 115) В качестве незначительного правового отличия статуса подданных от статуса граждан можно указать лишь на тот факт, что "подданный наделяется определенным объемом прав, свобод и обязанностей, но не является субъектом власти в своей стране" (Конституционное право России: Учебник /Отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. - М.: Юристъ, 2003. С. 158), тогда как граждане признаются единственными носителями верховной власти в государстве. В частности, Конституция РФ гласит, что "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ".

В литературе существует несколько подходов к определению правовой природы гражданства. В частности, гражданство может пониматься как политико-правовая принадлежность лица к государству, членство в нем, состояние, юридическое отношение (Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. Учебное пособие. М., 1997. С. 100). Также возможно понимание гражданства как одного из суверенных прав государства, публично-правового состояния индивидов и как конституционно-правовой институт (Конституционное право России: Учебник /Отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. - М.: Юристъ, 2003. С. 157).

Некоторые авторы придерживаются смешанной трактовки понятия гражданства. Так, Л.Д. Воеводин рассматривает гражданство как объективное право (совокупность норм) и одновременно как неотъемлемое личное (субъективное) право каждого человека (Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. Учебное пособие. М., 1997. С. 104). И.С. Яценко рассматривает гражданство в качестве атрибутивного признака государства, который реализуется в системном единстве национального и международного правовых институтов, и, основываясь на легальном определении гражданства, данный автор полагает, что гражданство можно рассматривать с трех позиций: 1) основа правового статуса человека и гражданина; 2) правоотношение; 3) конституционно-правовой институт (Яценко И.С. Конституционное право Российской Федерации. М., 2003. С. 204-205).

В литературе высказываются доводы как в пользу, так и против тех или иных трактовок правовой природы гражданства. Так, против определения гражданства с позиции принадлежности лица государству выступает, в частности, И.С. Яценко, который отмечает, что данная трактовка гражданства неприемлема в связи с тем, что "принадлежность носит вещный характер (данный подход, по мнению указанного автора не допустим в отношении личности). Кроме того, И.С. Яценко полагает, что указанный подход противоречит принципу приоритета прав и свобод человека (Яценко И.С. Конституционное право Российской Федерации. М., 2003. С. 205).

По мнению Р.В. Енгибаряна, "односторонность и ограниченность такого понимания гражданства состоит в том, что его определение лишь как принадлежности лица к данному государству сводит сущность этого института к однобокой зависимости личности от государства, подчеркивает его подчиненность этому государству и не выражает двусторонний характер отношений гражданства, налагающих соответствующие права и обязанности как на личность, так и на государство" (Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М: Юристъ, 2002. С. 151). Аналогичным образом рассуждает и В.Е. Чиркин, который справедливо полагает, что "гражданство нельзя смешивать с политическими симпатиями или антипатиями лица, в том числе по отношению к государству" (Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2003. С. 115). Наконец, С.В. Каграманов отмечает, что подобная трактовка гражданства по сути означает "право государства распоряжаться поведением гражданина, его правами и свободами, тогда как гражданство основывается на двустороннем характере взаимоотношений человека с государством" (Каграманов С.В. Институт гражданства в федеративном российском государстве. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2003. С. 14). При этом указанный автор отстаивает "правильность определения гражданства как правовой связи лица и государства, основанного на взаимной ответственности" (Каграманов С.В. Институт гражданства в федеративном российском государстве. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2003. С. 14).

Как отмечается в литературе, гражданство это не всякая правовая связь лица с государством, а лишь устойчивая (Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М: Юристъ, 2002. С. 151), причем "гражданство - это правовое, а не фактическое состояние: гражданин сохраняет связи с государством и тогда, когда он находится за пределами страны или постоянно проживает за рубежом" (Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2003. С. 116).

Принципы российского гражданства

В литературе существует несколько подходов к определению перечня принципов российского гражданства. Так, В.Е. Чиркин выделяет семь признаков российского гражданства: единое гражданство, равное гражданство, экстерриториальное гражданство, свободный характер российского гражданства, неотъемлемость российского гражданства, изменение гражданства Российской Федерации на основании волеизъявления лица, принцип защиты и покровительства гражданина его государством и одновременно обязанности гражданина по отношению к государству (Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2003. С. 117-119). Некоторые авторы выделяют такой принцип как допустимость двойного гражданства. (Конституционное право России: курс лекций / С.И. Некрасов, Ю.Л. Шульженко, А.Н. Лебедев [и др.]; отв. ред. Ю.Л. Шульженко. - М., 2007. С. 166-167; Конституционное право России: Учебник /Отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. - М.: Юристъ, 2003. С. 160-162). Наконец, некоторые авторы выделяют и такой признак как недискриминационный характер российского гражданства (Конституционное право России: курс лекций / С.И. Некрасов, Ю.Л. Шульженко, А.Н. Лебедев [и др.]; отв. ред. Ю.Л. Шульженко. - М., 2007. С. 163-164). Рассмотрим некоторые важнейшие признаки российского гражданства более подробно.

Единство и равенство гражданства. <QUEST14< FONT>Данный принцип российского гражданства закреплен прежде всего в части первой статьи 6 Конституции РФ, которая предусматривает, что "гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения", а также в части второй статьи 4 ФЗ "О гражданстве Российской Федерации". Некоторые авторы отмечают, что "российские граждане независимо от того, являются ли они таковыми по рождению или приняли гражданство по закону (натурализовались), обладают равными правами и свободами и несут равные обязанности" (Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. Учебное пособие. М., 1997. С. 105). "права и обязанности гражданина не ставят в зависимость от оснований приобретения гражданства, от времени его приобретения и других обстоятельств" (Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 118). Аналогичную трактовку данного принципа российского гражданства дают такие авторы, как И.С. Яценко (Яценко И.С. Конституционное право Российской Федерации. М., 2003. С. 205). Данный принцип также означает, что "в законодательстве России не существует разных по своему правовому характеру гражданств субъектов Российской Федерации и самой Федерации" (Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2003. С. 117), что "республиканское гражданство не обособлено от общероссийского и эффекта двойного гражданства не порождает" (Конституционное право России: Учебник /Отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. - М.: Юристъ, 2003. С. 159). Также следует отметить, что невозможно приобрести гражданство республики в составе Российской Федерации и при этом не являться гражданином Российской Федерации, что "институт гражданства Российской Федерации совмещает институт общефедерального гражданства и гражданства республик в её составе. Двухуровневое гражданство предопределено историческими условиями, тем не менее в правовом отношении существование гражданства республики без федерального гражданства невозможно" (Калинин В.Н. Институт гражданства в российском праве (общетеоретический аспект). Автореф. дис. …канд. юрид. наук. М., 2002. С. 8).

Более категоричные выводы по вопросу о соотношении федерального и республиканского гражданства делает С.А. Авакьян, который, апеллируя к толкованию норм Конституции Российской Федерации в практике Конституционного суда Российской Федерации приходит к мнению о том, что "в нашей стране существует только единое гражданство Российской Федерации" (Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб., 2003. С. 35-37).

В отличие от некоторых стран, например, Соединенных Штатов Америки Конституция и российские законы не ставят возможность возникновения тех или прав гражданина Российской Федерации в зависимости от оснований приобретения гражданства. Так, Президентом США может лишь стать американский гражданин, являющийся гражданином США по рождению Данный пример стал по сути хрестоматийным и приводится во многих учебниках и монографиях по проблемам гражданства (См., например, Конституционное право России: курс лекций / С.И. Некрасов, Ю.Л. Шульженко, А.Н. Лебедев [и др.]; отв. ред. Ю.Л. Шульженко. - М., 2007. С. 164). Натурализованные граждане такого права не имеют. В отличие от законодательства некоторых иностранных государств, российское законодательство таких ограничений для лиц, получивших гражданство Российской Федерации по иным, чем по рождению, основаниям, не знает. Как указывает в этой связи С.А. Авакьян, "все лица, имеющие гражданство России, имеют одинаковый конституционно-правовой статус, обладают в равной мере правами, свободами, несут обязанности, вытекающие из российского законодательства" (Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб., 2003. С. 29). Вместе с тем является допустимым установление определенных требований к осуществлению некоторых прав, свобод, а равным образом обязанностей. В качестве примера такого рода требований в литературе, в частности, указывают на тот факт, что право выдвигаться на пост Президента Российской Федерации обладает лишь гражданин Российской Федерации, проживший на территории Российской Федерации не менее 10 лет (Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб., 2003. С. 29).

Недопустимость лишения гражданства и права на изменение гражданства. Данный признак российского гражданства означает, что гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его. Как верно отмечает В.Е. Чиркин, "право на выход связано с тем, что гражданство - это не принадлежность лица к государству, а двусторонняя связь, что предполагает расторжение ее по взаимному согласию. Такое расторжение может быть ограничено лишь временно и только по указанным в законе обстоятельствам (обладание государственной тайной, нахождение под стражей по приговору суда, вступившему в законную силу и т.д.)" (Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2003. С. 118). При этом многие авторы расценивают данный признак российского гражданства как проявление устойчивой правовой связи индивида и государства (Конституционное право России: курс лекций / С.И. Некрасов, Ю.Л. Шульженко, А.Н. Лебедев [и др.]; отв. ред. Ю.Л. Шульженко. - М., 2007. С. 164). Изменение гражданства Российской Федерации на основании волеизъявления лица в том числе значит, что "автоматический характер приобретения или утраты гражданства исключается" (Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2003. С. 119). При этом "запрет на применение лишения гражданства вытекает из права человека на гражданство, двустороннего характера связей между человеком и государством, образующим отношения гражданства и предполагающего недопустимость расторжения этой связи как одной, так и другой стороной без взаимного согласия" (Хомина И.С. Институт гражданства Российской Федерации: Теоретические и практические вопросы. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 14-15).

Недопустимость высылки граждан РФ за пределы РФ либо выдачи другому государству. Данный принцип сформулирован в статье 61 Конституции РФ: гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству. Аналогичное положение содержится в пункте 5 статьи 4 ФЗ "О гражданстве Российской Федерации".

Допустимость двойного гражданства. Как Конституция РФ, так и Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" допускают возможность для граждан Российской Федерации иметь гражданство другого государства, т.е допускают двойное гражданство (Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 1. - М.: Юристъ, 2005. С. 524-525). В этом смысле российское законодательство придерживается диаметрально противоположных взглядов на вопросы двойного гражданства, тогда как "в период существования Советского Союза отрицание двойного гражданства было связано, главным образом, со стремлением оградить граждан СССР от зарубежного влияния и зарубежных связей" (Каграманов С.В. Институт гражданства в федеративном российском государстве. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2003. С. 23).

Статья 6 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" гласит: гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом. Приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства Российской Федерации.

В отличие от советского законодательства, исключавшего возможность наличия у гражданина СССР двойного гражданства, статья 62 Конституции РФ предусматривает, что гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации, но подразумевает, что "Российская Федерация признает те правовые последствия, которые вытекают для нее из состояния ее граждан в гражданстве иностранных государств. Однако Российская Федерация не признает подобных последствий, если второе (третье и т.д.) гражданство у российских граждан не основано на законах или международных договорах" (Конституционное право России: Учебник /Отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. - М.: Юристъ, 2003. С. 160-161). На сегодняшний момент международные договоры, предусматривающие двойное гражданство, Российской Федерацией заключены с двумя странами - с Туркменистаном - Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства от 23 декабря 1993 г. (СЗ РФ. 1996. № 10. Ст. 830) и Таджикистаном - Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства от 7 сентября 1995 г. (СЗ РФ. 2005. № 7. Ст. 495). Таким образом, граждане иных государств не вправе претендовать на двойное гражданство с Российской Федерацией.

Вместе с тем в научной литературе, посвященной вопросам правового положения лиц с двойным гражданством (бипатридов), указывается на ряд правовых проблем, касающихся статуса бипатридов. Так, в литературе выделяются такие проблемы как проблемы лояльности бипатридов, проблемы безопасности государства в контексте двойного гражданства, проблема выполнения воинского долга бипатридами, проблемы избирательных прав бипатридов и проблемы дипломатической защиты прав бипатридов.

По-видимому, именно данным обстоятельством является тот факт, что законодатель, исходя из проблем лояльности бипатридов, предусмотрел определенные механизмы для минимизации возможных рисков. Так, ст. 21 Закона РФ от 21.07.1993 года № 5485-1 "О государственной тайне" устанавливает, что допуск лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации (Российская газета. № 182. 21.09.1993; Российские вести. № 189. 30.09.1993; СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 4673; СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. I). Ст. 2700; СЗ РФ. 2003, № 46 (ч. 2). Ст. 4449; СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2711; СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607). В соответствии с данной статьей Правительством Российской Федерации было разработано Положение о порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации № 1003 от 22.08.1999 (СЗ РФ. 1998. № 35. ст. 4407). Согласно данному нормативному акту бипатриды допускаются к сведениям, составляющим государственную тайну, с грифом "секретно" только после проведения проверочных мероприятий органами федеральной службы безопасности. Однако по смыслу и Закона "О государственной тайне" и изданных на его основе подзаконных актов, отказ в доступе к сведениям, составляющим государственную тайну, лишь на основании наличия у лица двойного гражданства не допускается.

В свою очередь, п. "г" части первой статьи 4 ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74; СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3466; СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3336; СЗ РФ. 2001. № 7. Ст. 614; СЗ РФ. 2001. № 32. Ст. 3317; СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2785; СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3033; СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 160; СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. I). Ст. 2700; СЗ РФ. 2003. № 52 (часть I). Ст. 5038; СЗ РФ. 2004. № 17. Ст. 1588; СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2484; СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607; СЗ РФ. 2004. № 51. Ст. 5128; СЗ РФ. 2005. № 19. Ст. 1749; СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3104; СЗ РФ. 2006. № 29. Ст. 3123; СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3427; СЗ РФ. 2007. № 1 (1 ч.). Ст. 40; СЗ РФ. 2007. № 6. Ст. 683)от 08.05.1994 года № 3-ФЗ предусматривает такое основание для досрочного прекращения статуса члена Совета Федерации и депутата Государственный Думы соответственно является приобретение, наряду с российским, другого гражданства, а п. 6 части первой статьи 16 Федерального закона "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" (СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215; СЗ РФ. 2006. № 6. Ст. 636) от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ устанавливает, что гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в том числе и в случае приобретения гражданства другого государства.

Согласно ст. 7 ФКЗ "О Правительстве РФ" (СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 1; СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2478; СЗ РФ. 2004. № 45. Ст. 4376; СЗ РФ. 2005. № 23. Ст. 2197; СЗ РФ. 2007. № 6. Ст. 680) от 17.12.1997 года № 2-ФКЗ Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации из числа граждан Российской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации. Статья 9 того же Закона гласит, что заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры назначаются из числа граждан Российской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

В соответствие с пунктом 3.1. статьи 4 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; СЗ РФ. 2002. № 39. Ст. 3642; СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5132; СЗ РФ. 2003. № 26. Ст. 2572; СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2711; СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. II). Ст. 2716; СЗ РФ. 2003. № 52 (часть I). Ст. 5038; СЗ РФ. 2004. № 24. Ст. 2335; СЗ РФ. 2004. № 33. Ст. 3368; СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607; СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 4950; СЗ РФ. 2005. № 27. Ст. 2708; СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3104; СЗ РФ. 2006. № 29; Ст. 3124; СЗ РФ. 2006. № 29. Ст. 3125; СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3427; СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5303; СЗ РФ. 2007. № 1 (1 ч.). Ст. 37; СЗ РФ. 2007. № 6. Ст. 681) от 12.06.2002 года № 67-ФЗ не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Принцип защиты и покровительства гражданина его государством. Данный принцип российского гражданства находит воплощение, во-первых, в статье 61 Конституции РФ, согласно которой Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами, а во-вторых, в статье 7 ФЗ "О гражданстве" , в соответствие с которой органы государственной власти Российской Федерации, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации, должностные лица указанных представительств и учреждений обязаны содействовать тому, чтобы гражданам Российской Федерации была обеспечена возможность пользоваться в полном объеме всеми правами, установленными Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, законами и правилами государств проживания или пребывания граждан Российской Федерации, а также возможность защищать их права и охраняемые законом интересы. При этом Российская Федерация может помогать своим гражданам в форме оказания юридической и материальной помощи, консультаций, организации лечения и т.д.

Экстерриториальный характер российского гражданства. Данный принцип означает, что наличие у лица статуса гражданина Российской Федерации не зависит от места его проживания, что "проживание гражданина за пределами Российской Федерации не прекращает его гражданства" (Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2003. С. 118).

Основания и порядок приобретения гражданства Российской Федерации

Согласно ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" гражданство Российской Федерации приобретается, а равно прекращается в общем либо упрощенном порядке.

Статья 11 ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" предусматривает, что гражданство Российской Федерации приобретается:

а) по рождению;

б) в результате приема в гражданство Российской Федерации;

в) в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации;

г) по иным основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Приобретение гражданства Российской Федерации по рождению. В качестве наиболее распространенного способа приобретения гражданства рассматривается приобретение гражданства того или иного государства по рождению (филиация). Данный термин происходит от латинского слова filialis - сыновний. Не является здесь и исключением Российская Федерация. Отнюдь не случайно ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" в качестве первого основания приобретения российского гражданства называет получение такового по рождению.

Согласно части первой ст. 12 ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" ребенок приобретает гражданство Российской Федерации по рождению, если на день рождения ребенка:

а) оба его родителя или единственный его родитель имеют гражданство Российской Федерации (независимо от места рождения ребенка);

б) один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно (независимо от места рождения ребенка);

в) один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является иностранным гражданином, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации либо если в ином случае он станет лицом без гражданства;

г) оба его родителя или единственный его родитель, проживающие на территории Российской Федерации, являются иностранными гражданами или лицами без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации, а государство, гражданами которого являются его родители или единственный его родитель, не предоставляет ребенку свое гражданство.

Кроме того, ребенок, который находится на территории Российской Федерации и родители которого неизвестны, становится гражданином Российской Федерации в случае, если родители не объявятся в течение шести месяцев со дня его обнаружения (часть вторая статьи 12 ФЗ о гражданстве РФ).

В зависимости от подходов к вопросу приобретения гражданства в силу рождения в литературе принято выделять два принципа - принцип "права крови" (jus sanguinis) и принцип "права почвы" (jus soli). При этом, как следует из текста ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", российское законодательство восприняло оба указанных принципа.

При уяснении смысла положения пункта "а" части первой ст. 12 ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" следует иметь в виду, что согласно правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 21.04.2005 года № 118-О "По жалобе гражданки Даминовой Светланы Рашидовны на нарушение ее конституционных прав пунктом "а" части первой стати 12 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации", "положение пункта "а" части первой статьи 12 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" о приобретении ребенком гражданства Российской Федерации по рождению - в его конституционно-правовом смысле…распространяется также на лицо, оба родителя которого или единственный его родитель признаны гражданами Российской Федерации по рождению, независимо от места рождения данного лица на территории бывшего СССР, при условии, что оно являлось гражданином бывшего СССР, не изъявило свободно своего желания прекратить принадлежность к гражданству Российской Федерации, не является гражданином другого государства и прибыло на постоянное жительство в пределы Российской Федерации" (СЗ РФ. 2005. № 22. Ст. 2196). Аналогичная правовая позиция была высказана Конституционным судом Российской Федерации и в Определении от 24.05.2005 года № 235-О "По жалобе гражданки Ахметзяновой Залмиры Вадутовны на нарушение ее конституционных прав частью первой статьи 13 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" и частью первой статьи 12 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" (СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3202).

Приобретение гражданства Российской Федерации в порядке приема в гражданство Российской Федерации. Общий порядок. Вторым основанием для приобретения гражданства Российской Федерации является принятие в гражданство Российской Федерации. При этом следует учитывать, что вопросы применения многих норм, касающихся приема в гражданство Российской Федерации, урегулированы Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации от 14.11.2002 года, утвержденным Указом Президента Российской Федерации № 1325 (далее - Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства) (СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4571; СЗ РФ. 2004. № 1. Ст. 16; СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4670).

Статья 13 ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" предусматривает, что иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста восемнадцати лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке при условии, если указанные граждане и лица:

а) проживают на территории Российской Федерации со дня получения вида на жительство и до дня обращения с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в течение пяти лет непрерывно, за исключением случаев, предусмотренных частью второй настоящей статьи. Срок проживания на территории Российской Федерации считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы Российской Федерации не более чем на три месяца в течение одного года. Срок проживания на территории Российской Федерации для лиц, прибывших в Российскую Федерацию до 1 июля 2002 года и не имеющих вида на жительство, исчисляется со дня регистрации по месту жительства;

б) обязуются соблюдать Конституцию Российской Федерации и законодательство Российской Федерации;

в) имеют законный источник средств к существованию;

г) обратились в полномочный орган иностранного государства с заявлениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства. Отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации или настоящим Федеральным законом либо если отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин;

д) владеют русским языком; порядок определения уровня знаний русского языка устанавливается положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации.

В соответствии с п. 10 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства заявитель также представляет документ, подтверждающий его владение русским языком на уровне, достаточном для общения в устной и письменной форме в условиях языковой среды. Владение русским языком на указанном уровне подтверждается одним из следующих документов:

• документом государственного образца о получении образования (не ниже основного общего образования), выданным образовательным учреждением (организацией):

• до 1 сентября 1991 г. - на территории государства, входившего в состав СССР;

• после 1 сентября 1991 г. - на территории Российской Федерации;

• сертификатом о прохождении тестирования по русскому языку (в объеме не ниже базового уровня общего владения русским языком), выданным образовательным учреждением (организацией) на территории Российской Федерации или за рубежом, которому (которой) Министерством образования Российской Федерации разрешено проведение государственного тестирования граждан зарубежных стран по русскому языку как иностранному языку;

• документом об образовании, выданным на территории иностранного государства и имеющим в приложении запись об изучении курса русского языка, с нотариально удостоверенным переводом и свидетельством об эквивалентности документа об образовании.

От представления документов, подтверждающих владение русским языком, освобождаются:

• мужчины, достигшие возраста 65 лет, и женщины, достигшие возраста 60 лет;

• недееспособные лица;

• инвалиды I группы.

При этом согласно части третьей статьи 13 ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" лицо, имеющее особые заслуги перед Российской Федерацией, может быть принято в гражданство Российской Федерации без соблюдения вышеуказанных условий.

Срок проживания на территории Российской Федерации, необходимый для принятия в гражданство Российской Федерации, сокращается до одного года при наличии хотя бы одного из следующих оснований:

а) наличие у лица высоких достижений в области науки, техники и культуры; обладание лицом профессией либо квалификацией, представляющими интерес для Российской Федерации;

В соответствие с п. 12 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства в этом случае прием в гражданство Российской Федерации осуществляется на основании обращения к Президенту Российской Федерации федерального органа государственной власти или высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации и при наличии заявления лица, имеющего особые заслуги перед Российской Федерацией.

В обращении указываются особые заслуги лица перед Российской Федерацией, которыми являются выдающиеся достижения в области науки, техники, производства, культуры, спорта, значительный вклад в развитие общества и экономики, обеспечение обороноспособности и безопасности Российской Федерации и другие заслуги, способствовавшие повышению международного престижа России.

С.А. Авакьян для обозначения указанных случаев использует выражение "наличие интересов России" (Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 1. - М.: Юристъ, 2005. С. 546).

б) предоставление лицу политического убежища на территории Российской Федерации;

в) признание лица беженцем в порядке, установленном федеральным законом.

Граждане государств, входивших в состав СССР, проходящие не менее трех лет военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях или в органах, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации без соблюдения условий о сроки проживания на территории Российской Федерации и без представления вида на жительство.

Согласно п. 12.1. Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства при приеме в гражданство Российской Федерации военнослужащих на основании части четвертой статьи 13 Федерального закона вместе с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке представляются:

• ходатайство центрального органа военного управления, ведающего вопросами комплектования Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, срок действия и форма которого устанавливаются Министерством обороны Российской Федерации;

• один из перечисленных в пункте 10 настоящего Положения документов, подтверждающих владение русским языком;

• обязательство о выходе из имеющегося иного гражданства, составленное в произвольной форме, с подписью заявителя, удостоверенной командиром воинской части.

Военнослужащие, проходящие военную службу на территории Российской Федерации, представляют заявление и указанные документы в орган внутренних дел по месту прохождения военной службы, а военнослужащие, проходящие военную службу за пределами Российской Федерации, - в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации.

В случае если военнослужащий не может лично подать заявление и указанные документы, они могут быть переданы в полномочные органы через другое лицо либо направлены по почте. При этом подлинность подписи военнослужащего в заявлении и соответствие прилагаемых к заявлению копий документов подлинникам удостоверяются командиром воинской части.

Согласно ст. 89 Конституции Российской Федерации решение вопросов гражданства и предоставления политического убежища относится к компетенции Президента Российской Федерации. Более подробно вопрос о порядке подачи ходатайства о приеме в гражданство Российской Федерации и о принятии решения по такому ходатайству будет рассмотрен далее.

Приобретение гражданства Российской Федерации в порядке приема в гражданство Российской Федерации. Упрощенный порядок. Согласно ст. 14 ФЗ о гражданстве иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста восемнадцати лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения условий, предусмотренных пунктом "а" части первой статьи 13 указанного Федерального закона, если указанные граждане и лица:

а) имеют хотя бы одного родителя, имеющего гражданство Российской Федерации и проживающего на территории Российской Федерации;

б) имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства;

в) являются гражданами государств, входивших в состав СССР, получили среднее профессиональное или высшее профессиональное образование в образовательных учреждениях Российской Федерации после 1 июля 2002 года.

Иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории Российской Федерации, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения условия о сроке проживания, установленного пунктом "а" части первой статьи 13 Закона о гражданстве, если указанные граждане и лица:

а) родились на территории РСФСР и имели гражданство бывшего СССР;

б) состоят в браке с гражданином Российской Федерации не менее трех лет;

в) являются нетрудоспособными и имеют дееспособных сына или дочь, достигших возраста восемнадцати лет и являющихся гражданами Российской Федерации.

Нетрудоспособные иностранные граждане и лица без гражданства, прибывшие в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, и зарегистрированные по месту жительства в Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2002 года, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения условия о сроке проживания на территории Российской Федерации, установленного пунктом "а" части первой статьи 13 Закона о гражданстве, и без представления вида на жительство.

Иностранные граждане и лица без гражданства, имевшие гражданство СССР, прибывшие в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, и зарегистрированные по месту жительства в Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2002 года либо получившие разрешение на временное проживание в Российской Федерации или вид на жительство, принимаются в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения условий, предусмотренных пунктами "а", "в" и "д" части первой статьи 13 Закона о гражданстве, если они до 1 января 2008 года заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации.

В гражданство Российской Федерации принимаются в упрощенном порядке без соблюдения условий, предусмотренных пунктами "а", "в", "г" и "д" части первой статьи 13 Федерального закона "О гражданстве РФ", и без представления вида на жительство ветераны Великой Отечественной войны, имевшие гражданство бывшего СССР и проживающие на территории Российской Федерации.

Наконец, в гражданство Российской Федерации принимаются в упрощенном порядке без соблюдения условий, предусмотренных частью первой статьи 13 настоящего Федерального закона, ребенок и недееспособное лицо, являющиеся иностранными гражданами или лицами без гражданства:

а) ребенок, один из родителей которого имеет гражданство Российской Федерации, - по заявлению этого родителя и при наличии согласия другого родителя на приобретение ребенком гражданства Российской Федерации. Такое согласие не требуется, если ребенок проживает на территории Российской Федерации;

б) ребенок, единственный родитель которого имеет гражданство Российской Федерации, - по заявлению этого родителя;

в) ребенок или недееспособное лицо, над которыми установлены опека или попечительство, - по заявлению опекуна или попечителя, имеющих гражданство Российской Федерации.

Восстановление в гражданстве Российской Федерации. Согласно ст. 15 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" иностранные граждане и лица без гражданства, ранее имевшие гражданство Российской Федерации, могут быть восстановлены в гражданстве Российской Федерации в соответствии с частью первой статьи 13 указанного Федерального закона. При этом срок их проживания на территории Российской Федерации сокращается до трех лет. Как разъяснил Конституционный суд Российской Федерации в Определении от 23.05.2006 года № 184-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Петрова Бориса Тимофеевича на нарушение его конституционных прав Федеральным законом "О гражданстве Российской Федерации", статья 15 ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", определяющая условия и порядок восстановления в гражданстве Российской Федерации, сама по себе не нарушает какие-либо конституционные права и свободы заявителя в его конкретном деле (Справочно-правовая система "Консультант Плюс").

Оптация. <QUEST15< FONT>Следующим основаниям для приобретения гражданства Российской Федерации является оптация, т.е. выбор гражданства Российской Федерации при изменении границы Российской Федерации. Данная ситуация упомянута в ст. 17 ФЗ "О гражданстве Российской Федерации": "при изменении Государственной границы Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации лица, проживающие на территории, государственная принадлежность которой изменена, имеют право на выбор гражданства (оптацию) в порядке и сроки, которые установлены соответствующим международным договором Российской Федерации".

Основания и порядок прекращения гражданства

Согласно статье 18 ФЗ "О гражданстве РФ" гражданство Российской Федерации прекращается:

а) вследствие выхода из гражданства Российской Федерации;

б) по иным основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

В соответствии со ст. 19 ФЗ "О гражданстве РФ" выход из гражданства Российской Федерации лица, проживающего на территории Российской Федерации, осуществляется на основании добровольного волеизъявления такого лица в общем порядке, за исключением случаев, предусмотренных статьей 20 настоящего Федерального закона.

Выход из гражданства Российской Федерации лица, проживающего на территории иностранного государства, осуществляется на основании добровольного волеизъявления такого лица в упрощенном порядке, за исключением случаев, предусмотренных статьей 20 настоящего Федерального закона.

Выход из гражданства Российской Федерации ребенка, один из родителей которого имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является иностранным гражданином либо единственный родитель которого является иностранным гражданином, осуществляется в упрощенном порядке по заявлению обоих родителей либо по заявлению единственного родителя.

В свою очередь основания отказа в выходе из гражданства Российской Федерации перечислены в статье 20 ФЗ "О гражданстве РФ". К таковым относится:

а) наличие не выполненного перед Российской Федерацией обязательства, установленного федеральным законом;

б) привлечение компетентными органами Российской Федерации в качестве обвиняемого по уголовному делу либо наличие вступившего в законную силу и подлежащего исполнению обвинительного приговора суда в отношении лица, ходатайствующего о выходе из гражданства Российской Федерации;

в) отсутствие у лица, ходатайствующего о выходе из гражданства Российской Федерации, иного гражданства и гарантий его приобретения.

Согласно п. 23 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства при выходе из гражданства Российской Федерации лица, проживающего на территории Российской Федерации, вместе с заявлением представляется документ полномочного органа иностранного государства о наличии у заявителя иного гражданства или подтверждение возможности предоставления ему иного гражданства в случае выхода из гражданства Российской Федерации, а также документ налогового органа Российской Федерации об отсутствии задолженности по уплате налогов.

При этом согласно п. 24 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства при выходе из гражданства Российской Федерации лица, проживающего на территории иностранного государства, вместе с заявлением представляются:

• документ, подтверждающий разрешение полномочного органа иностранного государства на проживание в данном государстве (в случае отсутствия этих данных в паспорте заявителя);

• документ о снятии с регистрационного учета по месту жительства в Российской Федерации (в случае отсутствия этих данных в паспорте заявителя);

• документ полномочного органа иностранного государства о наличии у заявителя иного гражданства или подтверждение возможности предоставления заявителю иного гражданства в случае его выхода из гражданства Российской Федерации;

• документ налогового органа Российской Федерации об отсутствии задолженности по уплате налогов.

При выходе из гражданства Российской Федерации ребенка, один из родителей которого имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является иностранным гражданином либо единственный родитель которого является иностранным гражданином, вместе с заявлением обоих родителей или единственного родителя представляются:

• свидетельство о рождении ребенка, а также паспорт ребенка (при его наличии);

• документ полномочного органа иностранного государства о наличии у ребенка иного гражданства или подтверждение возможности предоставления ребенку иного гражданства в случае его выхода из гражданства Российской Федерации;

• согласие ребенка в возрасте от 14 до 18 лет на прекращение гражданства Российской Федерации.

Заявление родителей подписывается обоими родителями. В случае если один из родителей не может присутствовать при подаче заявления в полномочный орган, подпись этого родителя на заявлении должна быть удостоверена нотариальной записью.

Гражданство детей и недееспособных лиц при изменении гражданства родителей, опекунов и попечителей

Вопросы гражданства детей и недееспособных лиц при изменении гражданства родителей, опекунов и попечителей урегулированы главой V Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации".

Так, статья 24 ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" предусматривает, что ребенок приобретает гражданство Российской Федерации, если оба его родителя или единственный его родитель приобретают гражданство Российской Федерации. Гражданство Российской Федерации ребенка прекращается при прекращении гражданства Российской Федерации обоих его родителей или единственного его родителя при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства. В свою очередь статья 25 указанного Закона регулирует вопросы гражданства ребенка, возникающие при приобретении или прекращении гражданства Российской Федерации одним из его родителей. Если один из родителей, имеющих иное гражданство, приобретает гражданство Российской Федерации, их ребенок, проживающий на территории Российской Федерации, может приобрести гражданство Российской Федерации по заявлению его родителя, приобретающего гражданство Российской Федерации. Если один из родителей, имеющих иное гражданство, приобретает гражданство Российской Федерации, их ребенок, проживающий за пределами Российской Федерации, может приобрести гражданство Российской Федерации по заявлению обоих его родителей. Если один из родителей, имеющий иное гражданство, приобретает гражданство Российской Федерации, а другой родитель является лицом без гражданства, их ребенок может приобрести гражданство Российской Федерации по заявлению его родителя, приобретающего гражданство Российской Федерации. Если один из родителей, приобретающий гражданство Российской Федерации, является лицом без гражданства, а другой родитель имеет иное гражданство, их ребенок может приобрести гражданство Российской Федерации по заявлению обоих его родителей. Если гражданство Российской Федерации одного из родителей прекращается, а другой родитель остается гражданином Российской Федерации, их ребенок сохраняет гражданство Российской Федерации. Гражданство Российской Федерации ребенка может быть прекращено одновременно с прекращением гражданства Российской Федерации одного из родителей при наличии данного в письменном виде согласия другого родителя, являющегося гражданином Российской Федерации, и при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства.

Согласно п. 5 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства должностное лицо обязано ознакомить заявителя, имеющего детей, с положениями статей 24 и 25 Федерального закона и выяснить его мнение об изменении гражданства детей. Кроме того, тем же пунктом предусмотрено, что в случае изменения гражданства ребенка в возрасте от 14 до 18 лет представляется его письменное согласие. Такое согласие дается в произвольной форме. Подлинность подписи ребенка удостоверяется нотариальной записью либо подписью должностного лица и печатью полномочного органа в присутствии ребенка.

При усыновлении (удочерении) детей вопросы гражданства решаются следующим образом: ребенок, являющийся гражданином Российской Федерации, при усыновлении (удочерении) его иностранными гражданами или иностранным гражданином сохраняет гражданство Российской Федерации. Гражданство Российской Федерации ребенка, усыновленного (удочеренного) иностранными гражданами или иностранным гражданином, может быть прекращено в общем порядке по заявлению обоих усыновителей или единственного усыновителя при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства. Ребенок, усыновленный (удочеренный) гражданином Российской Федерации, или супругами, являющимися гражданами Российской Федерации, или супругами, один из которых является гражданином Российской Федерации, а другой - лицом без гражданства, приобретает гражданство Российской Федерации со дня его усыновления (удочерения) независимо от места жительства ребенка по заявлению усыновителя, являющегося гражданином Российской Федерации.

Ребенок, усыновленный (удочеренный) супругами, один из которых является гражданином Российской Федерации, а другой имеет иное гражданство, может приобрести гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке по заявлению обоих усыновителей независимо от места жительства ребенка (при отсутствии в течение одного года со дня усыновления (удочерения) заявления обоих усыновителей ребенок приобретает гражданство Российской Федерации со дня усыновления (удочерения), если он и его усыновители проживают на территории Российской Федерации).

Наконец, вопросам гражданства детей и недееспособных лиц, над которыми установлены опека или попечительство, посвящена ст. 27 ФЗ "О гражданстве Российской Федерации". Согласно данной статьи дети и недееспособные лица, над которыми установлены опека или попечительство гражданина Российской Федерации, приобретают гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке по заявлению опекуна или попечителя. Ребенок или недееспособное лицо, находящиеся на полном государственном попечении в воспитательном или лечебном учреждении, учреждении социальной защиты населения либо другом аналогичном учреждении Российской Федерации, приобретает гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке по заявлению руководителя учреждения, в котором содержится ребенок или недееспособное лицо. Ребенок или недееспособное лицо, над которыми установлены опека или попечительство иностранного гражданина, приобретающего гражданство Российской Федерации, может приобрести гражданство Российской Федерации одновременно с указанным гражданином по его заявлению. Ребенок или недееспособное лицо, которые являются гражданами Российской Федерации и над которыми установлены опека или попечительство иностранного гражданина, сохраняет гражданство Российской Федерации.

Органы, ведающие вопросами гражданства, и производство по делам о гражданстве

Согласно ст. 28 ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" полномочными органами, ведающими делами о гражданстве Российской Федерации, являются, во-первых, Президент Российской Федерации, во-вторых, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальные органы и, наконец, федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации.

Как было отмечено ранее, согласно ст. 89 Конституции Российской Федерации решение вопросов гражданства и предоставления политического убежища относится к компетенции Президента Российской Федерации. При этом Президент РФ в рамках предоставленных ему полномочий решает вопросы приема в гражданство Российской Федерации в общем порядке в соответствии со ст. 13 ФЗ "О гражданстве Российской Федерации"; восстановления в гражданстве Российской Федерации в общем порядке в соответствии со ст. 15 ФЗ "О гражданстве Российской Федерации"; выхода из гражданства Российской Федерации в общем порядке в соответствии со частью первой ст. 19 и частью первой статьи 26 ФЗ "О гражданстве Российской Федерации"; отмены решений по вопросам гражданства Российской Федерации в соответствии со ст. 23 ФЗ "О гражданстве Российской Федерации".

Кроме того, Президент Российской Федерации утверждает положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации и издает указы по вопросам гражданства Российской Федерации. Указанные подзаконные акты носят индивидуальный характер и издаются в отношении отдельных лиц, ходатайствующих о приеме в гражданство Российской Федерации. Из последних таких указов можно, пожалуй, отметить Указ Президента Российской Федерации № 1372 от 08.12.2006 года "О приеме в гражданство Российской Федерации", согласно которому российское гражданство было предоставлено известному боксеру-тяжеловесу, чемпиону мира Олегу Маскаеву (СЗ РФ. 11.12.2006. № 50. Ст. 5322). Аналогичные акты издаются в отношении лиц, ходатайствующих о восстановлении гражданства Российской Федерации или о выходе из гражданства Российской Федерации.

При Президенте Российской Федерации образована и действует Комиссия по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации. Деятельность данной комиссии регламентируется Положением о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 14.11.2002 года № 1318 "Об утверждении Положения о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4570; СЗ РФ. 2003. № 48. Ст. 4659). Персональный состав комиссии по вопросам гражданства утвержден Указом Президента Российской Федерации от 07.04.2006 года № 332 "Об утверждении состава комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации" (СЗ РФ. 2006. № 15. Ст. 1584).

Основными функциями Комиссии являются:

• предварительное рассмотрение заявлений о приеме в гражданство Российской Федерации, восстановлении в гражданстве Российской Федерации, прекращении гражданства Российской Федерации, предоставлении политического убежища в Российской Федерации и подготовка по ним предложений Президенту Российской Федерации;

• анализ и обобщение практики применения законодательства Российской Федерации о гражданстве и предоставлении политического убежища;

• взаимодействие с международными организациями по вопросам гражданства;

• участие в подготовке международных договоров Российской Федерации по вопросам гражданства, а также материалов для проведения международных мероприятий по этим вопросам;

• участие в совещаниях, конференциях и иных мероприятиях по вопросам гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища;

• подготовка ежегодных докладов о деятельности Комиссии и представление их Президенту Российской Федерации.

Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальные органы осуществляют следующие полномочия:

а) определяют наличие гражданства Российской Федерации у лиц, проживающих на территории Российской Федерации;

б) принимают от лиц, проживающих на территории Российской Федерации, заявления по вопросам гражданства Российской Федерации;

в) проверяют факты и представленные для обоснования заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации документы и в случае необходимости запрашивают дополнительные сведения в соответствующих государственных органах;

г) направляют Президенту Российской Федерации в случаях, предусмотренных частью первой статьи 29 ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", заявления по вопросам гражданства Российской Федерации, представленные для их обоснования документы и иные материалы, а также заключения на данные заявления, документы и материалы;

д) исполняют принятые Президентом Российской Федерации решения по вопросам гражданства Российской Федерации в отношении лиц, проживающих на территории Российской Федерации;

е) рассматривают заявления по вопросам гражданства Российской Федерации, поданные лицами, проживающими на территории Российской Федерации, и принимают решения по вопросам гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке в соответствии со статьей 14, с частью третьей статьи 19 и частью третьей статьи 26 ФЗ "О гражданстве Российской Федерации";

ж) ведут учет лиц, в отношении которых федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальным органом приняты решения об изменении гражданства;

з) оформляют гражданство Российской Федерации в соответствии с частью второй статьи 12 и частями второй и четвертой статьи 26 ФЗ "О гражданстве Российской Федерации";

и) осуществляют отмену решений по вопросам гражданства Российской Федерации в соответствии со статьей 23 ФЗ "О гражданстве Российской Федерации".

Наконец, федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации:

а) определяют наличие гражданства Российской Федерации у лиц, проживающих за пределами Российской Федерации;

б) принимают от лиц, проживающих за пределами Российской Федерации, заявления по вопросам гражданства Российской Федерации;

в) проверяют факты и представленные для обоснования заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации документы и в случае необходимости запрашивают дополнительные сведения в соответствующих государственных органах;

г) направляют Президенту Российской Федерации в случаях, предусмотренных частью первой статьи 29 Федерального закона "О гражданстве РФ", заявления по вопросам гражданства Российской Федерации, представленные для их обоснования документы и иные материалы, а также заключения на данные заявления, документы и материалы;

д) исполняют принятые Президентом Российской Федерации решения по вопросам гражданства Российской Федерации в отношении лиц, проживающих за пределами Российской Федерации;

е) рассматривают заявления по вопросам гражданства Российской Федерации, поданные лицами, проживающими за пределами Российской Федерации, и принимают решения по вопросам гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке в соответствии со статьей 14, с частями второй и третьей статьи 19 и частью третьей статьи 26 Федерального закона "О гражданстве РФ";

ж) ведут учет лиц, в отношении которых дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Российской Федерации, находящимися за пределами Российской Федерации, приняты решения об изменении гражданства;

з) оформляют гражданство Российской Федерации в соответствии с частью второй статьи 26 Федерального закона "О гражданстве РФ";

и) осуществляют отмену решений по вопросам гражданства Российской Федерации в соответствии со статьей 23 Федерального закона "О гражданстве РФ".

В настоящее время производство по делам о гражданстве урегулировано такими подзаконными актами, как Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ № 1325 от 14.11.2002 года "Об утверждении положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4571; СЗ РФ. 2004. № 1. Ст. 16; СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4670), Приказ МВД РФ от 19.02.2004 года № 104 "Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации при рассмотрении вопросов гражданства Российской Федерации" (Российская газета. № 74. 09.04.2004; Российская газета. № 28. 09.02.2007).

Общим положениям, касающимся производства по делам о гражданстве Российской Федерации, посвящена глава VII ФЗ " О гражданстве Российской Федерации", которая так и называется - "Производство по делам о гражданстве Российской Федерации".

Согласно ст. 32 ФЗ "О гражданстве РФ" заявление по вопросам гражданства Российской Федерации подается по месту жительства заявителя:

а) лицом, проживающим на территории Российской Федерации, - в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции;

б) лицом, проживающим за пределами Российской Федерации и не имеющим места жительства на территории Российской Федерации, - в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации.

Заявление, как правило, подается заявителем лично, однако если заявитель не может лично подать заявление в связи с обстоятельствами, имеющими исключительный характер и подтвержденными документально, заявление и необходимые документы могут быть переданы для рассмотрения через другое лицо либо направлены по почте. В этом случае подлинность подписи лица, подписавшего заявление, и соответствие копии документа, прилагаемого к заявлению, его подлиннику удостоверяются нотариальными записями. Заявление об изменении гражданства ребенка или недееспособного лица подается их родителями либо другими законными представителями по месту жительства заявителя либо по месту жительства ребенка или недееспособного лица.

Заявление по вопросам гражданства Российской Федерации составляется письменно по установленной форме. Личная подпись заявителя удостоверяется принявшим заявление уполномоченным на то должностным лицом полномочного органа, ведающего делами о гражданстве Российской Федерации. В случае, если заявитель не может подписать заявление в силу неграмотности или физических недостатков, заявление по его просьбе подписывается другим лицом, подлинность подписи этого лица удостоверяется нотариальной записью. За пределами Российской Федерации такая запись вносится в заявление уполномоченным на то должностным лицом дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации, находящихся за пределами Российской Федерации. Согласие заинтересованных лиц на приобретение или прекращение гражданства Российской Федерации в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях дается в письменном виде, подлинность подписей указанных лиц удостоверяется нотариальными записями. Подлинность подписей лиц, проживающих за пределами Российской Федерации, удостоверяется уполномоченными на то должностными лицами дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации, находящихся за пределами Российской Федерации.

Согласно статье 35 ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" решения по вопросам гражданства Российской Федерации в общем порядке принимаются Президентом Российской Федерации. Рассмотрение заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации и принятие решений о приеме в гражданство Российской Федерации и о выходе из гражданства Российской Федерации в общем порядке осуществляются в срок до одного года со дня подачи заявления и всех необходимых документов, оформленных надлежащим образом. Рассмотрение заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации и принятие решений о приеме в гражданство Российской Федерации и о выходе из гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке осуществляются в срок до шести месяцев со дня подачи заявления и всех необходимых документов, оформленных надлежащим образом. Решения по вопросам гражданства Российской Федерации оформляются в письменном виде с указанием оснований их принятия.

Лицо, в отношении которого принято решение по вопросам гражданства Российской Федерации, вправе вновь обратиться с заявлением по вопросам гражданства Российской Федерации не ранее чем по истечении одного года после принятия предыдущего решения. При наличии обстоятельств, которые не были или не могли быть известны заявителю, повторное заявление может быть принято к рассмотрению без соблюдения указанного срока (статья 36 Закона о гражданстве).

Порядок и юридическое значение отмены решения о приеме лица в гражданство

Основания и порядок отмены решений по вопросам гражданства Российской Федерации урегулирован ФЗ "О гражданстве Российской Федерации".

Согласно статье 22 указанного Закона решение о приобретении или прекращении гражданства Российской Федерации подлежит отмене, если будет установлено, что данное решение принималось на основании представленных заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений. Факт использования подложных документов или сообщения заведомо ложных сведений устанавливается в судебном порядке.

Отмена решения по вопросам гражданства Российской Федерации осуществляется Президентом Российской Федерации или иным полномочным органом, ведающими делами о гражданстве Российской Федерации и принявшими такое решение.

Решение по вопросам гражданства Российской Федерации в случае отмены считается недействительным со дня принятия такого решения.

Сравнивая законы о гражданстве 1991 и 2002 годов можно отметить одно небольшое, но важное отличие, на которое обращается внимание в литературе: "в Законе 1991 года указывалось, что отмена решения о приеме в гражданство Российской Федерации возможна в течение пяти лет после приема. Федеральный закон 2002 г. ничего не говорит о специальных сроках для подобной ситуации. Следовательно, действует общее правило ч. 1 ст. 36 Закона, разрешающее повторные заявления по вопросам гражданства по истечении не менее одного года после принятия предыдущего решения" (Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 1. - М.: Юристъ, 2005. С. 563).

§ 10. Особенности правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства. Особенности правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев. Конституционные принципы правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства

Как верно отмечается в литературе, "конституционно-правовой статус иностранных граждан в демократических государствах характеризуется прежде всего тем, что на них распространяется всеобщие права человека и подавляющее большинство прав, свобод и обязанностей граждан страны пребывания или проживания" (Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М: Юристъ, 2002. С. 155). Не является исключением и Российская Федерация, провозгласившая себя в статье первой Конституции "демократическим, федеративным, правовым государством с республиканской формой правления".

Иностранным гражданином признается лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства (ст. 3 ФЗ "О гражданстве РФ"). Аналогичное по своей сути определение понятия "иностранный гражданин" приводится и в ст. 2 ФЗ от 25.07.2002 года № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032; СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. I). Ст. 2700; СЗ РФ. 2003. № 46 (ч. 1). Ст. 4437; СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607; СЗ РФ. 2004. № 45. Ст. 4377; СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3286; СЗ РФ. 2006, № 31 (1 ч.). Ст. 3420; СЗ РФ. 2007. № 1 (1 ч.). Ст. 21).

<QUEST16< FONT>Согласно указанной норме, иностранный гражданин - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Также как и понятие иностранного гражданина, понятие лица без гражданства раскрывается в ст. 3 ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" и в ст. 2 ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". Таковым считается лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

При этом, как правило, "статус апатридов возникает обычно в результате того, что определенные лица выходят из гражданства или оказываются исключенными из него до того, как приобретают гражданство другого государства" (Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М: Юристъ, 2002. С. 156). Аналогично статус апатрида приобретается также и при распаде государств, как это было с Советским Союзом.

В части третьей статьи 62 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Таким образом, Конституция Российской Федерации в качестве общего правила предусматривает, что на иностранных граждан и лиц без гражданства распространяется национальный правовой режим. И лишь в случаях, предусмотренных международным договором или федеральным законом допускаются исключения из данного правила, т.е. изъятия иностранных граждан и лиц без гражданства из-под национального правового режима. Как отмечает в этой связи Е.Д. Аникеева, "конституционно-правовой статус иностранных граждан состоит в том, что они пользуются теми же правами и свободами, несут те же обязанности, что и граждане Российской Федерации, за исключением случаев, установленных в законодательстве Российской Федерации или в международных договорах, что показывает основополагающие идеи, лежащие в основе формирования конституционно-правового статуса иностранных граждан в российском конституционном праве" (Аникеева Е.Д. Конституционно-правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 16). Применение в качестве общего правила в отношении иностранных граждан и лиц и без гражданства норм о национальном правовом режиме признают и другие авторы (Кочуков Т.В. Конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 16).

Национальный правовой режим закреплен и в статье 4 ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации": "иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом".

Для уяснения смысла данного положения большое значение имеет толкование норм Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, данное Конституционным судом Российской Федерации. Так, в Постановлении от 20.07.1999 года № 12-П "По делу о проверке конституционности Федерального закона от 15 апреля 1998 года "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" Конституционный суд Российской Федерации разъяснил, что "из статьи 62 (часть 3) Конституции Российской Федерации и статей 2 (абзац 4 пункта 1) и 7 Гражданского кодекса Российской Федерации вытекает, что ограничения права собственности иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц могут устанавливаться международным договором или федеральным законом. При этом как сама возможность ограничений федеральным законом данного права, так и их характер определяются законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией Российской Федерации, согласно статье 55 (часть 3) которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Этим конституционным установлениям корреспондируют относящиеся к общепризнанным нормам международного права положения Всеобщей декларации прав человека, в частности о том, что никто не должен быть произвольно лишен своего имущества (статья 17, пункт 2). Кроме того, согласно Конвенции о защите прав человека и основных свобод (статья 1 Протокола № 1 от 20 марта 1952 года), каждое физическое или юридическое лицо имеет право беспрепятственно пользоваться своим имуществом; никто не может быть лишен своего имущества кроме как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права; предыдущие положения ни в коей мере не ущемляют права государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами и для обеспечения уплаты налогов или других сборов или штрафов" (СЗ РФ. 1999. № 30. Ст. 3989).

Распространение на иностранных граждан и лиц без гражданства национального правового режима Конституционный суд подтверждал также в Постановлении от 17.02.1998 года № 6-П "По делу о проверке конституционности положения части второй стать 31 Закона СССР от 24 июня 1991 года "О правовом положении иностранных граждан в СССР" в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура" (СЗ РФ. 1998. № 9. Ст. 1142) и в Постановлении от 23.04.2004 года № 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной думы" (СЗ РФ. 2004. № 18. Ст. 1833). Одновременно в последнем постановлении Конституционный суд Российской Федерации признал соответствующей Конституции Российской Федерации практику введения федеральным законодателем определенных ограничений прав иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц по приобретению в собственность, владению, пользованию и распоряжению земельными участками в связи с тем, что, "осуществляя соответствующее регулирование, федеральный законодатель в силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации обязан обеспечивать защиту конституционно значимых ценностей и соблюдать баланс конституционных прав, закрепленных, с одной стороны, в указанных статьях Конституции Российской Федерации, а с другой - в статье 9 (часть 1), согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и в статье 36 (часть 1), согласно которой право иметь в частной собственности землю принадлежит гражданам и их объединениям. При этом, однако, он должен исходить из вытекающего из статей 9 и 36 Конституции Российской Федерации приоритета права российских граждан иметь в собственности землю, обеспечивая рациональное и эффективное использование земли и ее охрану, защиту экономического суверенитета Российской Федерации, целостность и неприкосновенность ее территории (статья 4, части 1 и 3, Конституции Российской Федерации)".

Помимо Земельного кодекса Российской Федерации некоторые другие законодательные акты предусматривают изъятия из национального режима в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства. Такие изъятия, в частности, предусмотрены ФЗ "О введение в действие Земельного кодекса Российской Федерации", ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", ФЗ "О недрах", ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".

Ограничения из национального правового режима, на которые имеется ссылка в части третьей статьи 62 Конституции Российской Федерации, являются случаями, устанавливаемыми лишь применительно к таким правам и обязанностям, которые являются правами и обязанностями именно гражданина Российской Федерации, то есть возникают и осуществляются в силу особой связи между государством и его гражданами (Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 17.02.1998 года № 6-П "По делу о проверке конституционности положения части второй стать 31 Закона СССР от 24 июня 1991 года "О правовом положении иностранных граждан в СССР" в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура // СЗ РФ. 1998. № 9. Ст. 1142). В качестве наиболее яркого примера такой обязанности можно указать на обязанность граждан Российской Федерации нести военную службу в соответствии с федеральным законом. На иностранных граждан и лиц без гражданства обязанность нести военную службу в Вооруженных силах Российской Федерации возложена быть не может. Вместе с тем законодательство Российской Федерации закрепляет право иностранных граждан и лиц без гражданства на добровольное поступление на службу в Вооруженные силы Российской Федерации по контракту.

Следует отметить, что на необходимость применения национального правового режима в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства отмечается и в судебной практике на уровне судов общей юрисдикции и арбитражных судов. В частности, можно указать на Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 27.10.2003 года по делу № Ф03-А04/03-2/2026 и Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 04.05.2005 года по делу № А23-2898/04Г-12-258.

Особенности правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ

Особенности правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства связаны главным образом с осуществляемой ими деятельностью, а также с необходимостью защиты интересов России и ее граждан.

Прежде всего законодательство Российской Федерации устанавливает особые правила, касающиеся правового статуса иностранных граждан при осуществлении трудовой деятельности. Для осуществления трудовой деятельности в Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства должны въехать на территорию Российской Федерации по приглашению в целях осуществления трудовой деятельности, которое выдается в рамках квоты, ежегодно утверждаемой Правительством Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан на основании предложений исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Указанные предложения исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации формируются на основе принципа приоритетного использования национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда (часть первая статьи 18 ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"). Так, квота на 2007 год установлена Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2006 года № 665 "Об утверждении на 2007 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности" (СЗ РФ. 2006. № 47. Ст. 4896).

Приглашение на въезд в Российскую Федерацию иностранного работника, за исключением иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, в целях осуществления трудовой деятельности выдается федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции или его территориальным органом по ходатайству о выдаче приглашения, поданному работодателем или заказчиком работ (услуг) в соответствующий орган.

Одновременно с ходатайством о выдаче приглашения в целях осуществления трудовой деятельности работодатель или заказчик работ (услуг) представляет в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции либо непосредственно в федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции если выдача приглашения осуществляется указанным федеральным органом:

1. разрешение на привлечение и использование иностранных работников;

2. документы, необходимые для выдачи разрешения на работу для каждого иностранного работника. Одновременно с приглашением в целях осуществления трудовой деятельности работодателю или заказчику работ (услуг) выдается разрешение на работу для каждого иностранного работника.

Таким образом, для осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства должны иметь разрешение на работу, оформляемое в территориальных органах Федеральной Миграционной Службы Российской Федерации, чего, разумеется, не требуется для граждан Российской Федерации.

Следует отметить, что для осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации иностранный гражданин, а равно лицо без гражданства, помимо разрешения на работу в Российской Федерации, должны иметь рабочую визу. Раньше в силу правовой неопределенности многие иностранные граждане и лица без гражданства осуществляли трудовую деятельность, хотя и при наличии разрешения на работу, но имея на руках не рабочую, а деловую визу. Подобные ситуации, нередко встречавшиеся на практике, противоречат действующему законодательству. Согласно совместному Приказу МИД РФ № 19723А, МВД РФ № 1048 и ФСБ РФ № 922 от 27.12.2003 года "Об утверждении перечня "цели поездок", используемого уполномоченными государственными органами Российской Федерации при оформлении приглашений и виз иностранным гражданам и лицам без гражданства" (Российская газета. № 80. 16.04.2004) целью обыкновенной рабочей визы является осуществление иностранными гражданами и лицами без гражданства профессиональной деятельности, тогда как деловая виза выдается иностранным гражданам и лицам без гражданства, пребывающим не территорию Российской Федерации для ведения переговоров, повышения квалификации, заключения контрактов, участия в аукционах и т.д. В настоящее время трудоустройство лиц, пребывающих на территорию Российской Федерации по деловым визам, является незаконным. Более того, Федеральным законом от 05.11.2006 года № 189-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства)" статья 18.8. Кодекса РФ об административных правонарушениях была дополнена частью второй, предусматривающей ответственность за нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, выразившееся в несоответствии заявленной цели въезда в Российскую Федерацию фактически осуществляемой в период пребывания (проживания) в Российской Федерации деятельности или роду занятий (СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4641).

Кроме того, иностранные граждане и лица без гражданства подлежат миграционному учету в соответствие с Федеральным законом от 18.07.2006 года № 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" (СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285). Порядок применения норм данного закона во многом уточнен в Постановлении Правительства РФ от 15.01.2007 года № 9 "О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства" (СЗ РФ. 2007. № 5. Ст. 653).

В соответствие со ст. 2 указанного федерального закона, миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства - деятельность по фиксации и обобщению предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений об иностранных гражданах и о лицах без гражданства и о перемещениях иностранных граждан и лиц без гражданства.

Согласно ст. 8 ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства" основанием для постановки на миграционный учет является:

1. факт въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию;

2. факт регистрации рождения на территории Российской Федерации иностранного гражданина или иного лица, не приобретающих на момент рождения гражданства Российской Федерации;

3. факт утраты гражданства Российской Федерации лицом, находящимся в Российской Федерации.

Основанием для снятия с миграционного учета является:

1. факт выезда иностранного гражданина из Российской Федерации;

2. факт смерти иностранного гражданина в Российской Федерации;

3. вступление в законную силу решения суда о признании иностранного гражданина, находившегося в Российской Федерации, безвестно отсутствующим или об объявлении его умершим;

4. факт приобретения гражданства Российской Федерации иностранным гражданином, находящимся в Российской Федерации.

Свобода передвижения иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ: право на въезд в Российскую Федерацию, на пребывание и проживание в Российской Федерации

Порядок въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации регламентируется Федеральным законом от 15.08.1996 года № 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029; СЗ РФ. 1998. № 30. Ст. 3606; СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3175; СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 159; СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. I). Ст. 2700; СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2711; СЗ РФ. 2006. № 27. Ст. 2877; СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3420; СЗ РФ. 2007. № 1 (1 ч.). Ст. 29; СЗ РФ. 2007. № 3. Ст. 410).

В соответствие со ст. 6 указанного Закона иностранные граждане или лица без гражданства обязаны при въезде в Российскую Федерацию и выезде из Российской Федерации предъявить действительные документы, удостоверяющие их личность и признаваемые Российской Федерацией в этом качестве, и визу, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.

При этом иностранным гражданам или лицам без гражданства въезд в Российскую Федерацию и выезд из Российской Федерации могут быть не разрешены по основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом (ст. 24 Закона).

Основаниями для выдачи иностранному гражданину визы являются:

1. приглашение на въезд в Российскую Федерацию, оформленное в соответствии с федеральным законом в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Приглашение на въезд в Российскую Федерацию выдается федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел, по ходатайству:

а) федеральных органов государственной власти;

б) дипломатических представительств и консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации;

в) международных организаций и их представительств в Российской Федерации, а также представительств иностранных государств при международных организациях, находящихся в Российской Федерации;

г) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Приглашение на въезд в Российскую Федерацию выдается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, в случаях, установленных федеральным законом.

Приглашение на въезд в Российскую Федерацию выдается территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, по ходатайству:

а) органов местного самоуправления;

б) юридических лиц, в уведомительном порядке вставших на учет в федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальном органе;

в) граждан Российской Федерации и постоянно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан;

Согласно ст. 27 указанного Закона въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства не разрешается в случае, если:

1. это необходимо в целях обеспечения обороноспособности или безопасности государства, либо общественного порядка, либо защиты здоровья населения;

2. в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации иностранный гражданин или лицо без гражданства подвергались административному выдворению за пределы Российской Федерации либо депортировались, - в течение пяти лет со дня административного выдворения за пределы Российской Федерации или депортации;

3. иностранный гражданин или лицо без гражданства имеют непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории Российской Федерации либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом;

4. иностранный гражданин или лицо без гражданства не представили документы, необходимые для получения визы в соответствии с законодательством Российской Федерации, - до их представления;

5. иностранный гражданин или лицо без гражданства не представили полис медицинского страхования, действительный на территории Российской Федерации, - до его представления, за исключением (на основе взаимности) сотрудников дипломатических представительств и консульских учреждений иностранных государств, сотрудников международных организаций, членов семей указанных лиц и других категорий иностранных граждан;

6. при обращении за визой либо в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации иностранный гражданин или лицо без гражданства не смогли подтвердить наличие средств для проживания на территории Российской Федерации и последующего выезда из Российской Федерации или предъявить гарантии предоставления таких средств в соответствии с порядком, установленным Правительством Российской Федерации;

7. в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации.

Как неоднократно обращал внимание Конституционный суд Российской Федерации, "согласно Конституции Российской Федерации каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации (статья 27, часть 2); иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации (статья 62, часть 3); права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3). Названным конституционным положениям корреспондируют требования норм международного права, касающихся регулирования прав и свобод человека и гражданина, в частности статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах и пункта 3 статьи 2 Протокола № 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод". В частности, такой подход был сформулирован Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 12.07.2006 года № 264-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Косаревой Зои Андреевны на нарушение ее конституционных прав частью второй статьи 6, частями первой и второй статьи 24 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (Вестник Конституционного Суда РФ. № 6. 2006). Вместе с тем в том же Определении Конституционный суд Российской Федерации особо подчеркнул, что "регламентируя условия реализации конституционного права на свободный выезд из Российской Федерации, включая порядок выезда лиц без гражданства, законодатель может предусмотреть в федеральном законе определенные правила". Таким образом, исходя из конституционно-правового смысла данных норм российского законодательства, выявленного Конституционным судом Российской Федерации и исключающим любое иное толкование, само по себе установление определенных правил, регламентирующих порядок выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию не противоречит Конституции Российской Федерации.

Согласно ст. 5 ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правом свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства в пределах Российской Федерации и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами или международными договорами Российской Федерации.

В соответствии с федеральными конституционными законами или федеральными законами разрешительный порядок регистрации по месту жительства и учета по месту пребывания действует или может быть введен:

1. в пограничной зоне;

2. в закрытых административно-территориальных образованиях;

3. в закрытых военных городках;

4. на территориях, в организациях или на объектах, для въезда на которые в соответствии с федеральным законом иностранным гражданам требуется специальное разрешение;

5. на территории, на которой в соответствии с указом Президента Российской Федерации введено чрезвычайное или военное положение;

6. в зонах экологического бедствия;

7. на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в связи с опасностью распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравления людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;

8. в зоне проведения контртеррористической операции;

9. в период мобилизации и в военное время;

10. в иных случаях, установленных федеральными законами.

Действия или бездействие государственных органов, органов местного самоуправления, юридических лиц или иных организаций, должностных лиц или физических лиц, нарушающие право иностранных граждан на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, могут быть обжалованы в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в суд.

В соответствии с ФЗ "О правовом положении иностранных граждан" выделяются три категории иностранных граждан и лиц без гражданства:

1. временно пребывающие;

2. временно проживающие; и

3. постоянно проживающие.

При этом временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин - это лицо, прибывшее в Российскую Федерацию на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и получившее миграционную карту, но не имеющее вида на жительство или разрешения на временное проживание; временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин - лицо, получившее разрешение на временное проживание; постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин - лицо, получившее вид на жительство (ст. 2 ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации").

Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации определяется сроком действия выданной ему визы.

Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, не может превышать девяносто суток, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину в пределах квоты, утвержденной Правительством Российской Федерации, если иное не установлено настоящим Федеральным законом. Срок действия разрешения на временное проживание составляет три года.

Квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание ежегодно утверждается Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан.

Без учета утвержденной Правительством Российской Федерации квоты разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину:

1. родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в гражданстве СССР или родившемуся на территории Российской Федерации;

2. признанному нетрудоспособным и имеющему дееспособных сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации;

3. имеющему хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве Российской Федерации;

4. состоящему в браке с гражданином Российской Федерации, имеющим место жительства в Российской Федерации;

5. осуществившему инвестиции в Российской Федерации в размере, установленном Правительством Российской Федерации;

6. поступившему на военную службу, на срок его военной службы;

7. являющемуся участником Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам его семьи, переселяющимся совместно с ним в Российскую Федерацию;

8. в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.

Согласно ст. 7 ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"  разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное разрешение аннулируется в случае, если данный иностранный гражданин:

1. выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации;

2. финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность;

3. в течение пяти лет, предшествовавших дню подачи заявления о выдаче разрешения на временное проживание, подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации либо депортации;

4. представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения;

5. осужден вступившим в законную силу приговором суда за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления, рецидив которого признан опасным;

6. имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории Российской Федерации либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом;

7. неоднократно (два и более раза) в течение одного года привлекался к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в части обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации;

8. в течение очередного года со дня выдачи разрешения на временное проживание не осуществлял трудовую деятельность в установленном законодательством Российской Федерации порядке в течение ста восьмидесяти суток или не получал доходов либо не имеет достаточных средств в размерах, позволяющих содержать себя и членов своей семьи, находящихся на его иждивении, не прибегая к помощи государства, на уровне не ниже прожиточного минимума, установленного законом субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание. Действие настоящего положения не распространяется на иностранного гражданина:

• размер среднемесячного дохода которого или размер среднемесячного среднедушевого дохода члена семьи которого не ниже прожиточного минимума, установленного законом субъекта Российской Федерации, на территории которого указанному иностранному гражданину разрешено временное проживание. Среднемесячный доход иностранного гражданина и среднемесячный среднедушевой доход члена семьи иностранного гражданина определяются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

• обучающегося по очной форме обучения в среднем специальном учебном заведении Российской Федерации;

• студента или аспиранта очной формы обучения в высшем учебном заведении Российской Федерации;

• пенсионера или инвалида;

• относящегося к иным категориям лиц, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации;

9. по истечении трех лет со дня въезда не имеет в Российской Федерации жилого помещения на основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

10. выехал из Российской Федерации в иностранное государство для постоянного проживания;

11. находится за пределами Российской Федерации более шести месяцев;

12. заключил брак с гражданином Российской Федерации, послуживший основанием для получения разрешения на временное проживание, и этот брак признан судом недействительным;

13. является больным наркоманией, либо не имеет сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), либо страдает одним из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих. Перечень таких заболеваний и порядок подтверждения их наличия или отсутствия утверждаются Правительством Российской Федерации.

Относительно постоянного проживания иностранных граждан на территории Российской Федерации, следует отметить, что согласно ст. 8 ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" в течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований иностранному гражданину по его заявлению может быть выдан вид на жительство. Заявление о выдаче вида на жительство подается иностранным гражданином в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции не позднее чем за шесть месяцев до истечения срока действия разрешения на временное проживание.

Право убежища иностранных граждан и лиц без гражданства, принципы и порядок его предоставления

На международно-правовом уровне вопросы убежища урегулированы, в частности, Декларацией Генеральной Ассамблеи ООН о территориальном убежище, принятой в 1967 году.

Согласно ст. 1 ФЗ № 4528-I от 19.02.1993 года "О беженцах" (Ведомости СНД и ВС РФ, 25.03.1993, № 12, ст. 425; СЗ РФ. 1997. № 26. Ст. 2956; СЗ РФ. 1998. № 30. Ст. 3613; СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3348; СЗ РФ. 2000. № 46. Ст. 4537; СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. I). Ст. 2700; СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2711; СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607; СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3420; СЗ РФ. 2007. № 1 (1 ч.). Ст. 29) временное убежище - это возможность иностранного гражданина или лица без гражданства временно пребывать на территории Российской Федерации в соответствии со статьей 12 Федерального закона "О беженцах", с другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии со ст. 12 ФЗ "О беженцах" предоставление иностранному гражданину или лицу без гражданства временного убежища осуществляется в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. На сегодняшний момент действует порядок предоставления временного убежища на территории Российской Федерации, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации № 274 от 09.04.2001 (СЗ РФ. 2001. № 16. Ст. 1603).

Решение о предоставлении временного убежища принимается территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, по месту подачи иностранным гражданином или лицом без гражданства заявления с просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на территории Российской Федерации.

Временное убежище согласно части второй статьи 12 ФЗ "О беженцах" предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства, если они:

1. имеют основания для признания беженцем, но ограничиваются заявлением в письменной форме с просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на территории Российской Федерации;

2. не имеют оснований для признания беженцем по обстоятельствам, предусмотренным настоящим Федеральным законом, но из гуманных побуждений не могут быть выдворены (депортированы) за пределы территории Российской Федерации.

Лицу, получившему временное убежище и прошедшему обязательное медицинское освидетельствование в установленном объеме требований медицинского сертификата, территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, выдается свидетельство установленной формы.

Свидетельство является основанием для законного пребывания данного лица на территории Российской Федерации и для регистрации его в установленном порядке в территориальном органе федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, по месту пребывания.

При получении свидетельства национальный (гражданский) паспорт и (или) другие документы, удостоверяющие личность лица, получившего временное убежище, передаются данным лицом на хранение в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции.

Важной гарантией статуса лица, получившего временное убежище, является положение, в соответствии с которым лицо, получившее временное убежище, не может быть возвращено против его воли на территорию государства своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства).

Лицо утрачивает временное убежище:

1. в связи с устранением обстоятельств, послуживших основанием для предоставления ему временного убежища;

2. при получении права на постоянное проживание на территории Российской Федерации либо при приобретении гражданства Российской Федерации или гражданства другого иностранного государства;

3. при выезде к месту жительства за пределы территории Российской Федерации.

Лицо лишается территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, временного убежища, если оно:

1. осуждено по вступившему в силу приговору суда за совершение преступления на территории Российской Федерации;

2. сообщило заведомо ложные сведения, либо предъявило фальшивые документы, послужившие основанием для предоставления данному лицу временного убежища, либо допустило иное нарушение положений настоящего Федерального закона.

Помимо временного убежища, в законодательстве Российской Федерации существует понятие политического убежища, вопросы предоставления которого регулируются Положением о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 21.07.1997 № 746 (СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3601; СЗ РФ. 2003. № 49. Ст. 4755).

Основой института политического убежища служит статья 63 Конституции Российской Федерации, согласно которой Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права. В Российской Федерации не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в Российской Федерации преступлением. Выдача лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передача осужденных для отбывания наказания в других государствах осуществляются на основе федерального закона или международного договора Российской Федерации.

Политическое убежище предоставляется Российской Федерацией иностранным гражданам и лицам без гражданства, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права, с учетом государственных интересов Российской Федерации на основании общепризнанных принципов и норм международного права в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Политическое убежище Российской Федерацией не предоставляется, если:

• лицо преследуется за действия (бездействие), признаваемые в Российской Федерации преступлением, или виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций;

• лицо привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории Российской Федерации;

• лицо прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование;

• лицо прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека;

• лицо прибыло из страны, с которой Российская Федерация имеет соглашение о безвизовом пересечении границ, без ущерба для права данного лица на убежище в соответствии с Законом Российской Федерации "О беженцах";

• лицо представило заведомо ложные сведения;

• лицо имеет гражданство третьей страны, где оно не преследуется.

Лицо, которому Российской Федерацией предоставлено политическое убежище, утрачивает право на предоставленное политическое убежище в случаях:

• возврата в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного местожительства;

• выезда на жительство в третью страну;

• добровольного отказа от политического убежища на территории Российской Федерации;

• приобретения гражданства Российской Федерации или гражданства другой страны.

Утрата политического убежища определяется Комиссией по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации по представлению Министерства внутренних дел Российской Федерации на основании заключений Министерства иностранных дел Российской Федерации и Федеральной службы безопасности Российской Федерации. Решение Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации доводится до сведения лица, утратившего политическое убежище.

Беженцы и вынужденные переселенцы: понятие, основания получения статуса, права и льготы

Появление людей со статусом беженцев и вынужденных переселенцев является по сути результатом тех проблем, которые существуют в современном мире, - внутригосударственные и международные конфликты, разрешаемые силовым путем.

В настоящее время правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации регламентируется двумя законами - Законом РФ "О беженцах" и Закон РФ от 19.02.1993 года № 4530-1 "О вынужденных переселенцах" (Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 427; СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5110; СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3348; СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5132; СЗ РФ. 2003. № 52 (часть I). Ст. 5038; СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607; СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3420). Помимо российского законодательства важную роль в регулировании правового режима беженцев играют международно-правовые акты. Как отмечается в литературе, "сегодня международно-правовое регулирование положения беженцев осуществляется на основании двух категорий международных документов: универсальных и региональных" (Денисов В.В. Международная система защиты беженцев и лиц, ищущих убежище. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 15). Наиболее важные из них - Конвенция ООН "О статусе беженцев" 1951 года, Протокол, касающийся статуса беженцев, 1967 года, Устав Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев 1950 года, Конвенция Организации Африканского Единства по вопросам регулирования отдельных аспектов проблем беженцев в Африке 1969 года, Картахенская декларация о помощи беженцам 1984 года, Конвенция, определяющая государство, ответственное за рассмотрение заявлений о предоставлении убежища, поданных в одном из государств - членов Европейских сообществ 1990 года.

Закон о беженцах признает беженцем лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений;

По мнению В.В. Радула, "слова "вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований" являются ключевыми в определении" (Радул В.В. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 17). Вместе с тем опасения, как и всякие психические переживания, обладают определенной долей субъективности, что признается указанным автором. Вместе с тем как обоснованно отмечает В.В. Радул, "если даже компетентные власти не осведомлены об условиях в стране происхождения заявителя, то его утверждения нельзя рассматриваться абстрактно, они должны быть оценены в контексте соответствующей исходной информации о сложившейся в стране ситуации" (Радул В.В. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 18).

Понятие вынужденного переселенца раскрывается Законом о вынужденных переселенцах. Вынужденный переселенец - гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.

При этом вынужденным переселенцем не может быть признано лицо:

1. совершившее преступление против мира, человечности или другое тяжкое преступление, признаваемое таковым законодательством Российской Федерации;

2. не обратившееся без уважительных причин с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем в течение двенадцати месяцев со дня выбытия с места жительства либо в течение одного месяца со дня утраты статуса беженца в связи с приобретением гражданства Российской Федерации;

3. покинувшее место жительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Нетрудно заметить, что правовой статус как беженца, так и вынужденного переселенца имеет много общего. Поэтому традиционно вопросы правового положения беженцев и вынужденных переселенцев рассматриваются вместе. В литературе отмечается, что важнейшим признаком, отличающим беженца от вынужденного переселенца состоит в том, что последний обладает гражданство Российской Федерации, а первый - нет, что однако не исключает необходимости разграничения указанных понятий (Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. Учебное пособие. М., 1997. С. 119).

В литературе принято выделять следующие принципы статуса вынужденного переселенца и статуса беженца, являющиеся общими для них: "признание и гарантирование прав в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г., общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации; взаимосвязь прав и обязанностей, закрепленных за лицами, имеющими рассматриваемый правовой статус; недопустимость дискриминации вынужденных переселенцев и беженцев по признаку религии, расы или места происхождения; приобретение статуса беженца или статуса вынужденного переселенца на основании решения уполномоченного государственного органа; запрет произвольного лишения специального статуса по решению органа исполнительной власти; запрет принудительного возвращения в места постоянного проживания" (Оздоев М.Д. Конституционно-правовой статус вынужденных переселенцев и беженцев в Российской Федерации. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 9).

Предоставление статус как беженца или вынужденного переселенца происходит в заявительном порядке.

Так, согласно Закону о беженцах, лицо, заявившее о желании быть признанным беженцем и достигшее возраста восемнадцати лет, обязано лично или через уполномоченного на то представителя обратиться с ходатайством в письменной форме:

1. в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации вне государства своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства), если данное лицо еще не прибыло на территорию Российской Федерации (далее - дипломатическое представительство или консульское учреждение);

2. в орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти по безопасности в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации при пересечении данным лицом Государственной границы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации.

Если лицо по состоянию здоровья не может лично обратиться с ходатайством, оно подает ходатайство и соответствующий медицинский документ через уполномоченного на то представителя;

3. в орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти по безопасности, или в территориальный орган федерального органа исполнительной власти по внутренним делам, или в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, при вынужденном незаконном пересечении Государственной границы Российской Федерации в пункте пропуска либо вне пункта пропуска через Государственную границу Российской Федерации в течение суток со дня пересечения данным лицом Государственной границы Российской Федерации.

При наличии обстоятельств, не зависящих от данного лица и препятствующих его своевременному обращению с ходатайством, срок обращения может превышать одни сутки, но не более чем на период действия возникших обстоятельств;

4. в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, по месту своего пребывания на законном основании на территории Российской Федерации.

Предварительное рассмотрение ходатайства осуществляется в следующем порядке:

1. ходатайство лица, находящегося вне пределов территории Российской Федерации, предварительно рассматривается дипломатическим представительством или консульским учреждением в течение одного месяца со дня поступления ходатайства;

2. ходатайство лица, находящегося в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации или на территории Российской Федерации, предварительно рассматривается территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, в течение пяти рабочих дней со дня поступления ходатайства.

Решение о выдаче свидетельства принимается дипломатическим представительством или консульским учреждением по месту подачи ходатайства либо территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции.

Решение дипломатического представительства или консульского учреждения о выдаче свидетельства и материалы предварительного рассмотрения ходатайства в течение пяти рабочих дней направляются в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, для выдачи свидетельства и рассмотрения ходатайства по существу.

Несколько иной порядок предусмотрен при признании лица вынужденным переселенцем:

Лицо, покинувшее место жительства по обстоятельствам, предусмотренным Законом о вынужденных переселенцах, и претендующее на признание его вынужденным переселенцем, должно лично или через уполномоченного представителя обратиться с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем (далее - ходатайство) в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, по месту своего нового пребывания.

Лицо, претендующее на признание его вынужденным переселенцем, вправе до оставления места жительства обратиться с ходатайством в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальный орган по месту предполагаемого переселения либо в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации в государстве своего пребывания для направления данного ходатайства в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальный орган по месту предполагаемого переселения.

Решение о регистрации ходатайства принимается территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, в течение трех дней со дня поступления ходатайства.

При экстренном массовом прибытии на территорию Российской Федерации лиц, покинувших место жительства по обстоятельствам, предусмотренным Законом о вынужденных переселенцах, прием данных лиц производится в порядке, определяемом постановлением Правительства Российской Федерации. Регистрация ходатайств этих лиц осуществляется незамедлительно.

При положительном решении вопроса о регистрации ходатайства каждому лицу, претендующему на признание вынужденным переселенцем, выдается или направляется свидетельство о регистрации его ходатайства.

Сведения о прибывших членах семьи, не достигших возраста восемнадцати лет, заносятся в свидетельство одного из родителей.

В случае, если лицу, претендующему на признание его вынужденным переселенцем, отказано в регистрации ходатайства, в течение пяти дней со дня принятия решения ему выдается или направляется уведомление в письменной форме с указанием причин отказа и порядка обжалования принятого решения.

На порядок признания лица беженцем или вынужденным переселенцем существует и другая точка зрения. Так, по мнению В.В. Радула, "лицо является беженцем или вынужденным переселенцем по смыслу Конвенции 1951 года Федерального закона "О беженцах" и Закона Российской Федерации "О вынужденных переселенцах", когда оно отвечает критериям, содержащимся в определении. С беженцами это неизбежно происходит до того момента, когда его статус определен официально. Следовательно, признание статуса беженца не делает его беженцем, а просто объявляет таковым. Лицо становится беженцем не в силу признания, а признается таковым, поскольку является беженцем. В отличие от беженца лицо может официально считаться вынужденным переселенцем только после предоставления ему в установленном порядке статуса вынужденного переселенца" (Радул В.В. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 17).

Как вынужденным переселенцам, так и беженцам действующим российским законодательством предоставляются определенные гарантии. Так, согласно статье 10 Закона о беженцах, лицо, ходатайствующее о признании беженцем или признанное беженцем либо утратившее статус беженца или лишенное статуса беженца, не может быть возвращено против его воли на территорию государства своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства). Аналогичная гарантия закреплена и в статье 8 Закона о вынужденных переселенцах. Как вынужденным переселенцам, так и беженцам российским государством предоставляются определенные социально-экономические права (компенсация проезда и провоза багажа, предоставления жилья, исходя из возможностей фонда жилья для временного проживания, и т.д.). При этом как беженцы, так и вынужденные переселенцы несут и определенные обязанности (соблюдение Конституции РФ и законов, предоставление достоверных сведений в органы Федеральной миграционной службы и т.д.). При этом в научной литературе отмечается, что "обязанность государства по оказанию поддержки вынужденным переселенцам и беженцам основывается на конституционно закрепленном признании Российской Федерации как правового государства" (Оздоев М.Д. Конституционно-правовой статус вынужденных переселенцев и беженцев в Российской Федерации. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 11), поскольку "правовое государство обеспечивает безопасность каждого, кто законно находится на его территории, охрану и защиту их прав и законных интересов, восстановление в правах" (Оздоев М.Д. Конституционно-правовой статус вынужденных переселенцев и беженцев в Российской Федерации. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 11). "Таким образом, - отмечает М.Д. Оздоев, - статус беженца, также как и статус вынужденного переселенца предоставляется лицам, вынужденным покинуть место постоянного проживания по причине преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, с целью оказания им помощи в полноценном включении в общественные отношения. Предоставление данного статуса ведет к возникновению между лицом и государством особых правоотношений, которые преимущественно регулируются нормами конституционного права Российской Федерации" (Оздоев М.Д. Конституционно-правовой статус вынужденных переселенцев и беженцев в Российской Федерации. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 12).

Кроме того, Законом о беженцах, а равно Законом о вынужденных переселенцах также урегулированы вопросы, касающиеся утраты соответствующего статуса.

Контрольные вопросы:

1. Какова роль государства в отношениях по поводу прав и свобод личности?

2. Как отличить дискриминирующий признак?

3. Какие права человека исторически были закреплены первыми и когда это произошло?

4. Какими конституционными гарантиями может быть обеспечено право на достоинство человека?

5. Назовите признаки и свойства права на свободу передвижения человека и гражданина.

6. Какие права составляют содержание субъективного основного права на свободу передвижения в пределах РФ?

7. Какие права составляют содержание субъективного основного права на свободу передвижения в связи с пересечением государственной границы РФ?

8. Что понимается под свободой экономической деятельности?

9. Какие права гарантирует Конституция в сфере охраны здоровья и медицины?

10. Какие права гарантирует Конституция в сфере образования?

11. Какие конституционные положения регламентируют право на судебную защиту помимо положения, закрепленного в части 1 статьи 46 Конституции РФ?

12. Какие права и свободы человека и гражданина не могут быть ограничены даже в условиях чрезвычайного положения?

13. Что является международно-правовой гарантией соблюдения прав и свобод человека и гражданина в условиях ЧП?

14. Как Вы понимаете принцип «единство и равенство гражданства»?

15. Что такое оптация?

16. Раскройте понятие «иностранный гражданин».