§ 3. Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти рф и субъектов рф и формы его реализации

Федеративное устройство РФ основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ (ч.3 ст.5 Конституции РФ).

Конституционная модель разграничения предметов ведения РФ и субъектов РФ. <QUEST7< FONT>В науке конституционного права под предметами ведения принято понимать задачи, вопросы, сферы общественных отношений, в которых органы публичной власти соответствующего уровня реализуют свои полномочия, т.е. компетенцию. В связи с этим предметы ведения рассматриваются как принадлежащие публичному образованию в целом – Российской Федерации, субъектам РФ и представляют собой элемент их конституционно-правового статуса (ст.71-73 Конституции РФ).

Предметы ведения как элементы конституционно-правового статуса РФ и субъектов РФ определены непосредственно в Конституции РФ. При этом конституционно разграничиваются:

• предметы ведения Российской Федерации, или предметы исключительного (собственного) ведения РФ (исчерпывающим образом – ст.71 Конституции РФ);

• предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (исчерпывающим образом – ст.72 Конституции РФ);

• предметы ведения субъектов РФ, или предметы исключительного (собственного) ведения субъектов РФ (выделены по остаточному принципу – ст.73 Конституции РФ).

Иное, помимо Конституции РФ, разграничение предметов ведения РФ и субъектов не допускается. Вместе с тем, нуждаются в дальнейшем определении и правовом оформлении полномочия РФ и субъектов РФ¹⁰ (органов государственной власти РФ и субъектов РФ) по указанным предметам ведения.

Понятие и виды полномочий по предметам ведения. Полномочия, в отличие от предметов ведения, представляют собой права и обязанности, реализуемые органами государственной власти соответствующего уровня публичной власти, в соответствующих сферах (предметах ведения). В связи с этим полномочия выделяются прежде всего по функциональному критерию (а не по отраслевому как предметы ведения):

• регулятивные (законодательные);

• исполнительные;

• контрольные.

Конституционная концепция исходит из того, что все указанные группы полномочий в предметах исключительного (собственного) ведения РФ или субъектов РФ изначально принадлежат соответствующему публичному субъекту и не могут быть перераспределены. Рассматривая компетенционную принадлежность вопроса о назначении на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти как полномочия по предмету исключительного ведения Российской Федерации, Конституционный Суд РФ сформулировал следующую правовую позицию: «По смыслу статьи 71 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 11, 76, 77 и 78, федеральными конституционными и федеральными законами, а также конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, договорами, соглашениями не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации и соответствующие полномочия федеральных органов исполнительной власти» (Абз.5 п. 10 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» - далее: Постановление по «алтайскому делу»). Осуществление федеральными органами государственной власти РФ полномочий по предметам ведения РФ не может зависеть от решения и усмотрения органов власти субъектов РФ. Иное означало бы перераспределение между Российской Федерацией и ее субъектами установленных Конституцией Российской Федерации предметов федерального ведения (ст. 71), а, значит, прямо противоречило бы Конституции.

Конституционные основы передачи осуществления части полномочий по предмету исключительного ведения. Недопустимость изменения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий однако не следует трактовать как невозможность передачи (делегирования) осуществления части полномочий. Такая возможность непосредственно предусмотрена в Конституции РФ, при этом в качестве правовой формы передачи названо соглашение: органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ могут заключать соглашения о взаимной передаче осуществления части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ч.2 и 3 ст.78). При этом должны соблюдаться следующие правила:

1. передаваемая к осуществлению часть полномочий не должна выхолащивать предмет ведения и не может относиться к разряду исключительных полномочий соответствующих органов государственной власти;

2. передача должна быть конституционной и законной, т.е. не противоречить Конституции РФ и федеральным законам, а если речь идет о передаче осуществления части полномочий субъекта РФ, то должен соблюдаться принцип не противоречия конституции (уставу) и законам субъекта РФ;

3. речь идет о передаче части полномочий исполнительного характера, поскольку предполагается делегирование осуществления части полномочий и поскольку субъектами соглашения выступают исполнительные органы власти; осуществление правотворческих и контрольных полномочий может быть произведено только в части, связанной с реализацией исполнительных полномочий (т.е. речь может идти лишь о передаче осуществления отдельных полномочий в сфере административного нормотворчества и контроля);

4. принадлежность полномочий при передаче осуществления их части не изменяется: ответственность перед внешними субъектами за их реализацию продолжает нести субъект, в предмет ведения которого данные полномочия входят; финансирование осуществления передаваемой части полномочий также производится за счет средств бюджета того публичного образования, в ведении которого находятся полномочия.

Конституционные принципы разграничения законодательных полномочий РФ и субъектов РФ. В Конституции РФ особое внимание уделяется принципам разграничения законодательных полномочий РФ и субъектов по всем трем группам предметов ведения. При этом одновременно устанавливаются правовые формы, в которых определяются полномочия органов государственной власти в тех или иных предметах ведения. Согласно ст.76 по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. Субъекты РФ не вправе осуществлять законодательное регулирование по данным предметам ведения. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ законодательными полномочиями обладают как Российская Федерация в целом, так и ее субъекты: по этим предметам издаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2 ст. 76), при этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить таким федеральным законам (ч.5 ст.76). По предметам собственного ведения субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, принимая законы и иные нормативные правовые акты. Федеральные законы по данным вопросам не издаются. Если же федеральный закон вторгается в регулирование предметов собственного ведения субъекта РФ и вступает в противоречие с нормативным правовым актом субъекта РФ, данная коллизия должна решаться с учетом признания приоритета акта субъекта РФ (ч.6 ст.76).

Сопоставление перечней предметов ведения, закрепленных в ст.71 и 72 Конституции РФ, и предметов регулирования большинства федеральных законов показывает, что чаще всего отсутствует совпадение предмета регулирования закона с каким-либо одним предметом ведения: предметы ведения зачастую перекрещиваются между собой и именно в таком комплексном виде предстают в качестве предмета правового регулирования федерального закона (см. примеры: Умнова И.А., Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 1998. С.204-206). Этим обусловлена и фактическая невозможность выделения «чистых» сфер собственного ведения субъектов РФ.

Установление конституционных принципов разграничения законодательных полномочий не снимает также неопределенности в вопросе о соотношении нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ по предметам совместного ведения. Соответственно конституционная концепция разграничения законодательных полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения с самого начала весьма неоднозначно воспринималась и применялась в конституционно-правовой теории и в судебной практике.

Во-первых, неопределенность касается выбора правовых форм регулирования отношений, складывающихся по предметам совместного ведения, и прежде всего разграничения полномочий между уровнями власти, соотношения предметов регулирования законов и подзаконных актов, а также иерархии федеральных и региональных нормативных правовых актов. С одной стороны, установленное в Конституции РФ разграничение законодательных полномочий по предметам совместного ведения указывает на прямую связь законов и иных нормативных актов субъектов РФ с федеральными законами: только федеральные законы служат основой для принятия законов субъектов РФ по предметам совместного ведения. Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия и компетенцию органов государственной власти РФ и субъектов РФ, осуществляя разграничение полномочий в сфере совместного ведения (Абз.6 п.4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. №2. С.12 (далее – Постановление КС РФ по «делу о Лесном кодексе»). Таким образом, федеральным подзаконным актом не может быть осуществлено разграничение полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ по предметам совместного ведения. С другой стороны, в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, высказанной в Постановлении по «делу о Лесном кодексе», положения ч.2 ст.76 Конституции РФ не исключают права принятия федеральных подзаконных нормативных актов на основе федеральных законов по предметам совместного ведения (абз. 5 и 6 п.6). Сопоставляя приведенные суждения, следует отметить, что подзаконное регулирование, осуществляемое Президентом РФ и федеральными органами исполнительной власти по предметам совместного ведения, согласно конституционной концепции может иметь лишь ограниченную сферу применения: оно связано с реализацией полномочий РФ по предметам совместного ведения, не должно распространяться на регулирование полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения и не может служить основой для принятия законов субъектов РФ по предметам совместного ведения. Роль такой основы выполняет федеральный закон.

Вместе с тем, следует учитывать, что Президент РФ в силу своего статуса главы государства и гаранта Конституции РФ, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст.80 Конституции РФ), вправе осуществлять правовое регулирование вопросов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ в порядке восполнения пробелов в законодательстве до принятия соответствующих законодательных актов, за исключением случаев, когда сама Конституция РФ исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного закона или федерального закона. Таким образом, не противоречит Конституции РФ издание Президентом РФ указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов (См.: Абз.1 п.4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. «по делу о проверке конституционности п.2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ» и п.2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом»; Абз.5 п.3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П «по делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции РФ»). Однако из приведенных правовых позиций Конституционного Суда РФ еще не вытекает, что предметом регулирования указов Президента РФ, принимаемых в порядке восполнения пробелов в законодательстве, может стать разграничение полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов по предметам совместного ведения. Рассматривая названные правовые позиции Конституционного Суда РФ в сочетании с ч.2 ст.76 Конституции РФ, можно, скорее, прийти к противоположному выводу: специальное указание на федеральный закон как на основу для принятия законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ предполагает, что полномочия каждого уровня власти по предметам совместного ведения будут установлены именно этим федеральным законом. Указы же Президента РФ, принимаемые в порядке восполнения пробелов в законодательстве, могут регулировать отношения, возникающие в связи с реализацией общефедеральных задач и полномочий по предметам совместного ведения. Вместе с тем, данный вывод пока не нашел прямого подтверждения в правовых позициях Конституционного Суда РФ, поэтому неопределенность сохраняется.

<QUEST8< FONT>Во-вторых, Конституция РФ не дала однозначного ответа на вопрос о том, допустимо ли «опережающее» правовое регулирование субъектов РФ по предметам совместного ведения при отсутствии федерального закона (речь идет о допустимости элементов «конкурирующего законодательства» в российской практике регулирования вопросов совместного ведения). В то же время право субъектов РФ осуществлять собственное правовое регулирование по предмету совместного ведения до принятия федерального закона было закреплено в ст.5 Протокола к Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти краев, областей, городов федерального значения как составной части Федеративного договора от 31 марта 1992 г., положения которого сохранили свое действие в части, соответствующей Конституции РФ (абз.4 п.1 Заключительных и переходных положений Конституции РФ). Соответствие Конституции РФ указанного правила было подтверждено Конституционным Судом РФ в Постановлении по делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области № 3-П от 1 февраля 1996 г. Конституционный Суд РФ отметил, что отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт. Это вытекает из природы совместной компетенции. Однако после издания федерального закона областной акт должен быть приведен с ним в соответствие, как того требует ч.5 ст.76 Конституции РФ (п.10 мотивировочной части Постановления). Федеральный закон № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (далее – ФЗ № 184) также воспринял это положение: Субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев (п.2 ст.3).

Вместе с тем, следует учитывать, что региональное опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения не должно вторгаться в исключительную компетенцию федеральных органов: такое регулирование не может, в частности, касаться установления полномочий федеральных органов и правил взаимодействия с ними. В этой части «предмет совместного ведения», как правило, уже входит в область предмета исключительного федерального ведения. Подобное преобразование Конституционный Суд РФ усмотрел, в частности, в ходе анализа предмета совместного ведения – установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (п. «и» ч.1 ст.72 Конституции РФ). В Постановлении № 5-П от 21 марта 1997 г. «По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в РФ» Суд обратил внимание на следующее:

• Отсутствие федерального закона об общих принципах налогообложения и сборов и признание за субъектами Российской Федерации права осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения еще не дает им автоматически полномочий по решению в полном объеме вопросов, которые касаются данных принципов в части, имеющей универсальное значение как для законодателя в субъектах Российской Федерации, так и для федерального законодателя; эти вопросы подлежат регулированию именно федеральным законом, а не законом субъекта (п.2 мотивировочной части);

• При этом принципы налогообложения и сборов в части, непосредственно предопределяемой положениями Конституции РФ в соответствии с ее ст. 71 (п. «а») находятся в исключительном ведении Российской Федерации: к таковым относится, в частности, обеспечение единой финансовой политики, включая единую налоговую политику, определение системы и статуса федеральных налоговых органов (см.: п. «ж» ст.71 Конституции РФ) (п.3 мотивировочной части).

Принцип «конкурирующего законодательства» Конституционный Суд РФ распространяет и на случаи, когда субъект Федерации не использует свое право законодательного регулирования по предмету совместного ведения в соответствии с федеральным законом. При возникновении такой ситуации федеральный законодатель сам может осуществить опережающее законодательное регулирование, непосредственно применяя ст.72 и 76 Конституции РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. «по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда»).

В-третьих, сохраняется неопределенность в вопросе о пределах федерального и регионального правового регулирования по предметам совместного ведения. Данный вопрос не решен конституционно, что порождает различные подходы как в теории, так и на практике. Ряд авторов высказывается в пользу необходимости установления лишь рамочного федерального регулирования по предметам совместного ведения: речь идет о принятии основ законодательства в соответствующей сфере на федеральном уровне и их последующей конкретизации в законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ (См., напр.: Крылов Б.С. Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации: поиск оптимальных путей // Журнал российского права. 1997. № 1. С.80). Однако исходя из действующих конституционных норм, предмет регулирования федерального закона по вопросам совместного ведения не ограничивается основами законодательства или общими принципами, а может включать с себя достаточно подробное регулирование (например, в рамках кодексов, принимаемых по предметам совместного ведения). Вместе с тем, пределы федерального регулирования по предметам совместного ведения не безграничны: федеральный закон так или иначе должен задать параметры для законодательного и иного правового регулирования субъектов РФ. По предмету совместного ведения Федерация не может осуществить единолично правовое регулирование в полном объеме, однако мера законодательного участия субъекта РФ в регулировании вопросов совместного ведения определяется федеральным законом.

Соотношение федерального закона и договора о разграничении полномочий как правовых форм разграничения полномочий. Конституция РФ не дает однозначного ответа на вопрос о соотношении федерального закона и договора как правовых форм разграничения полномочий по предметам совместного ведения. В ч.3 ст.11 Конституции РФ договоры о разграничении предметов ведения и полномочий называются в качестве формы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, наряду с Конституцией РФ. Конституционное определение данной формы как «договора о разграничении предметов ведения и полномочий» между органами, представляющими два уровня публичной власти, нуждается в некотором пояснении:

1. Что же понимает конституционный законодатель в данном случае под «предметами ведения» и что является предметом такого публичного нормативного договора? Очевидно, что речь не может идти об уже разграниченных в Конституции РФ предметах ведения: ведь согласно упомянутой выше правовой позиции Конституционного Суда РФ не подлежат перераспределению конституционно закрепленные за соответствующим публичным субъектом предметы ведения и полномочия. Следовательно, предметом договора не могут быть предметы исключительного ведения РФ или субъектов РФ, а могут быть лишь предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ. Причем вряд ли корректно говорить о разграничении предметов совместного ведения: речь должна, очевидно, идти об их конкретизации в договоре и о разграничении полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, которые конституционно не разграничены. В связи с этим представляется вполне логичным, что в Федеральном законе № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (далее: ФЗ № 184) названные договоры именуются «договорами о разграничении полномочий» (ст.26.7).

2. Каково место договора о разграничении в системе нормативно-правового регулирования вопросов совместного ведения РФ и субъектов? Не вызывает сомнений приоритет Конституции как акта высшей юридической силы, обладающего свойством верховенства (ст. 15 Конституции РФ). Однако вопросы разграничения полномочий по предметам совместного ведения являются в соответствии с ч.2 ст.76 Конституции РФ также предметом регулирования федеральных законов. Наличие «конкурирующих» предметов регулирования у федеральных законов и нормативных договоров породило спор о соотношении законов и договоров по их юридической силе, который был разрешен в пользу закона. Причем данное решение было впервые предложено в ст.4 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» (ныне утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (далее: ФЗ № 95): «В случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, действуют положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов».

В настоящее время вопрос об иерархии федеральных законов и договоров о разграничении полномочий решен в ст.26.7 ФЗ № 184 несколько иначе:

1. <QUEST9< FONT>Установлена ограниченная сфера применения договоров о разграничении, их исключительный характер: заключение договора допустимо только в том случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ, и в той мере, в какой указанными особенностями определено иное, чем это установлено в федеральных законах, разграничение полномочий. Таким образом, законодатель формулирует целый комплекс взаимосвязанных условий, которые выступают в качестве основания заключения договора:

• наличие экономических, географических и иных особенностей субъекта РФ;

• наличие федерального закона по предмету совместного ведения, установившего разграничение полномочий между Федерацией и субъектами в соответствующей сфере в качестве общего правила;

• невозможность реализации общего правила разграничения в силу наличия вышеуказанных особенностей (причинно-следственная связь между имеющимися особенностями и необходимостью иного, дополнительного регулирования разграничения полномочий).

2. Определен особый порядок подготовки, согласования, подписания и вступления в силу договора, включая обязательное одобрение проекта договора законодательным (представительным) органом субъекта РФ и утверждение подписанного договора федеральным законом.

3. Несмотря на то, что договор о разграничении полномочий признается нормативным документом, отличным от федерального закона, ему придается сила федерального закона (абз.2 п.9 ст.26.7 ФЗ № 184), т.е. договор по юридической силе приравнивается федеральному закону.

Конституционные основы законодательного регулирования принципов и порядка разграничения предметов ведения и полномочий. Нельзя не отметить, однако, что сам факт принятия базового федерального закона, который устанавливал бы, наряду с Конституцией РФ, принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ сомнителен с точки зрения его конституционной допустимости. Указанные вопросы, как представляется, должны регулироваться непосредственно в Конституции. Достаточно непросто определить, под какой именно предмет ведения подпадает данный круг вопросов. Можно ли считать федеральное законодательное регулирование в этой сфере способом реализации исключительного предмета ведения РФ «федеративное устройство и территория РФ» (п. «б» ст.71 Конституции РФ) или речь должна идти о реализации федеральных полномочий по предмету совместного ведения «установление общих принципов организации системы органов государственной власти» (п. «н» ч.1 ст.72 Конституции РФ)?

В настоящее время практика расширительного толкования полномочий федерального законодателя по регламентации принципов и порядка разграничения предметов ведения и полномочий опирается на второе основание – п. «н» ч.1 ст.72 Конституции РФ. Соответственно принципы разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов включены в специальную главу IV.1 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»). Таким образом, однако, получается, что предмет регулирования Закона явно выходит за пределы заявленного в названии предмета, поскольку, помимо общих принципов статуса органов государственной власти субъектов РФ, определяет принципы взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами. Вместе с тем, именно этот Федеральный закон выступает в настоящее время в качестве базового закона, развивающего конституционные принципы разграничения предметов ведения и полномочий. Возможность установления принципов разграничения полномочий по предметам совместного ведения федеральными законами (причем как базовым, так и иными законами, принимаемыми по предметам совместного ведения) была подтверждена и Конституционным Судом РФ. Опираясь на ранее высказанные в Постановлении «по делу о Лесном кодексе» и ряде других решений правовые позиции, КС РФ отметил: по смыслу ст. 11 (ч. 3), 72, 76 (ч. 2 и 5) и 94 Конституции РФ, федеральный законодатель, осуществляя регулирование вопросов, относящихся к тому или иному предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, вправе не только определять конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ в соответствующей сфере, но и устанавливать принципы разграничения предметов ведения и полномочий (п. 3.1 мотивировочной части Определения от 1 декабря 2005 г. № 462-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Сахалинской Областной думы о проверке конституционности частей первой и второй статьи 16 Закона РФ «О реабилитации жертв политических репрессий»).

Законодательная интерпретация соотношения разграничения полномочий и передачи их осуществления. Конституционная модель разграничения полномочий подверглась в гл. IV.1 базового Федерального закона № 184 (в ред. ФЗ № 95) существенной корректировке.

Несмотря на то, что глава, судя по ее названию, посвящается общим принципам разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, акцент в ней делается на способы (формы) определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ (ст.26.1). В связи с этим возникает вопрос, какой же смысл вкладывает законодатель в понятие «разграничение» и как «разграничение полномочий» соотносится с «определением полномочий» и «передачей осуществления части полномочий»?

Обращает на себя внимание двоякое понимание в ФЗ № 184 разграничения полномочий. С одной стороны, «разграничение» трактуется весьма широко (см. название гл. IV.1) и включает в себя все формы определения полномочий органов государственной власти как путем возложения на исполнительные органы государственной власти субъектов РФ федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ полномочий РФ по предметам ее исключительного ведения (ст.26.5, которая утрачивает силу с 1 января 2008 г. согласно изменениям, внесенным Федеральным законом № 258-ФЗ от 29 декабря 2006 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (далее – ФЗ № 258)¹¹), так и путем заключения договоров о разграничении полномочий, соглашений о передаче осуществления части полномочий, а также путем передачи федеральным законом осуществления отдельных федеральных полномочий органам государственной власти субъектов РФ. С другой стороны, при определении предмета договора о разграничении полномочий «разграничение» понимается в узком специальном смысле, как первичное распределение полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ по предметам совместного ведения в отличие от «передачи» полномочий как формы «вторичного» распределения (т.е. перераспределения) уже разграниченных полномочий, осуществляемой соглашениями, без изменения природы полномочия. Такое различие передачи и разграничения соответствует проанализированным выше конституционным положениям: ч. 3 ст. 11 говорит о разграничении предметов ведения и полномочий в его узком значении, а ч. 2 и 3 ст. 78 рассматривают взаимную передачу органами исполнительной власти осуществления части их полномочий как дополнительную форму взаимодействия внутри системы исполнительной власти в РФ и перераспределения полномочий между органами. Такое узкое понимание передачи осуществления части полномочий используется в ФЗ № 184 при характеристике передачи органам государственной власти субъектов РФ федеральным законом осуществления полномочий РФ по предметам ее исключительного ведения (п.7-9 ст.26.3).

Вместе с тем, в ФЗ № 184 данная узкая трактовка соотношения разграничения и передачи существенно изменяется: передача рассматривается уже не только как альтернатива разграничению, но и как одна из ключевых форм разграничения полномочий. Тем самым расширяются конституционные рамки понимания разграничения полномочий, вносится некоторая путаница в соотношение терминов «разграничение» и «передача» полномочий, что не представляется удачным. Если же все-таки предположить, что передача осуществления полномочий остается формой перераспределения разграниченных полномочий, то тогда придется признать, что задача разграничения полномочий по всем предметам совместного ведения раз и навсегда решена посредством установления в п.2 ст.26.3 ФЗ № 184 перечня полномочий органов государственной власти субъектов РФ, осуществляемых ими за счет собственных средств. Все же остальные полномочия в результате такого разграничения становятся «полномочиями РФ», которые частично могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов. Данный вывод однако не вписывается в конституционную логику. Перечень п.2 ст.26.3 ФЗ № 184 выделен не по критерию «предмет ведения» (конституционный критерий), а по техническому критерию – «порядок финансирования» и поэтому охватывает далеко не все сферы совместного ведения: следовательно, не решает в полном объеме задачу «разграничения полномочий». Поэтому вывод о расширительном толковании «разграничения полномочий» и включении в него понятия передачи полномочий представляется единственно возможным объяснением нового законодательного подхода.

Классификация полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения по ФЗ № 184. Законодательные изменения касаются существенным образом, как уже было отмечено выше, конституционной модели разграничения полномочий в предметах совместного ведения. ФЗ № 95 впервые ввел классификацию полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения в зависимости от порядка финансового обеспечения их осуществления: 1) полномочия, осуществляемые за счет средств собственного бюджета субъекта РФ (собственные полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения); 2) полномочия, осуществляемые за счет субвенций из федерального бюджета. Таким образом, конституционный принцип разграничения полномочий и регулирования федеративных отношений был дополнен принципом разграничения доходных источников федерального и региональных бюджетов при том, что принципы бюджетного федерализма, в отличие, например, от Основного закона ФРГ, не получили в Российской Федерации должного конституционного закрепления.

В изменениях, внесенных в ФЗ № 184 Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (далее – ФЗ № 199_2), уже упомянутым выше Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ, еще более четкое оформление получили различия между указанными выше двумя группами полномочий по предметам совместного ведения. Первая группа – собственные полномочия субъектов РФ – определяется в перечне п.2 ст.26.3 ФЗ № 184. Отличительной особенностью полномочий данной группы является тот факт, что в процессе их реализации (вне зависимости от наличия федерального закона, устанавливающего права субъектов) принимаются законы, иные нормативные акты субъектов РФ, региональные программы, заключаются договоры и соглашения, на основе которых возникают расходные обязательства субъектов РФ, обеспечиваемые ими самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета) (п.1, 3.1, абз.1 п. 4 ст.26.3 ФЗ № 184, ст. 85 БК РФ). При этом указанный перечень собственных полномочий субъектов РФ не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и (или) дополнений в п. 2 ст. 26.3 или через опережающее правовое регулирование субъектов РФ (абз.2 п.4 ст.26.3 ФЗ № 184). Вместе с тем в отраслевых, межотраслевых и специальных федеральных законах названные полномочия не просто воспроизводятся, а получают дополнительную конкретизацию. В результате сопоставительного анализа содержащихся в этих законах собственных полномочий субъектов с установленным в п.2 ст.26.3 ФЗ № 184 перечнем, как правило, наблюдаются существенные расхождения между ними. Таким образом, явно и неизбежно нарушается закрепленный в п.4 ст.26.3 ФЗ № 184 принцип, предполагающий, что содержащийся в пункте 2 перечень имеет исчерпывающий характер.

Кроме того, нерешенной остается конституционно-правовая проблема отнесения всех перечисленных в п.2 ст.26.3 ФЗ № 184 полномочий органов государственной власти субъектов РФ к полномочиям по предметам совместного ведения. Остается, например, неясным, в рамках какого предмета совместного ведения реализуются такие собственные полномочия органов государственной власти субъекта РФ, как «материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти субъекта РФ» (пдп.1 п.2 ст. 26.3 ФЗ № 184). Вряд ли их можно считать реализуемыми в рамках предмета совместного ведения – «установление общих принципов организации системы органов государственной власти» (п. «н» ч.1 ст.72 Конституции РФ). Очевидно, названные полномочия все-таки осуществляются в рамках предмета собственного ведения субъекта РФ, который можно обозначить как «обеспечение деятельности органов государственной власти субъекта РФ». Приведенный пример весьма расширительного понимания в ФЗ № 184 предметов совместного ведения и по сути включения в них предметов собственного ведения субъектов РФ далеко не единственный (см. также: пдп. 2, 3, 4, 11 и др. п.2 ст. 26.3). На расширительное толкование в ФЗ № 184 предметов совместного ведения уже обращалось внимание в литературе (Бланкенагель А. Полномочия субъектов РФ – реальность или утопия? // Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации: Ежеквартальный бюллетень. 2005. № 1. С.12-13).

Федеральным законом № 199_2 данная группа полномочий субъектов РФ была дополнена следующими видами полномочий:

• полномочиями по участию в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения за счет собственных бюджетных средств, если такое участие предусмотрено федеральными законами (абз.1 и 2 ст.26.3.1 ФЗ № 184);

• полномочиями по установлению дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих данное право (абз.3 ст.26.3.1 ФЗ № 184). Данный вид полномочий осуществляется в рамках сферы совместного ведения (п. «ж» ч.1 ст.72 Конституции РФ).

В рамках реализации региональными органами государственной власти полномочий данной группы (за исключением полномочий по участию в осуществлении полномочий РФ) ФЗ № 184 признает наличие у субъектов РФ права на принятие законов и иных нормативно-правовых актов, включая право опережающего правового регулирования (п.3.1 и п.5 ст.26.3).

Полномочия второй группы – осуществляемые органами государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения за счет субвенций из федерального бюджета – рассматриваются в соответствии с п.7 ст.26.3 ФЗ № 184 не как полномочия, принадлежащие субъектам РФ в результате первичного разграничения, а как «полномочия РФ, передаваемые субъектам для осуществления иными федеральными законами» (отраслевыми, межотраслевыми, специальными). Таким образом, как уже было отмечено выше, принцип разграничения полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральным законом дополняется принципом передачи осуществления полномочий в сферах совместного ведения с федерального уровня на уровень субъектов РФ.

Правовыми формами передачи осуществления полномочий РФ по предметам совместного ведения органам государственной власти субъектов РФ Федеральный закон № 184 признает федеральные законы и соглашения. Таким образом, во-первых, утверждается расширительный подход к предмету соглашений о передаче осуществления части полномочий (ч.2 и 3 ст.78 Конституции РФ): речь идет не только о «своих» полномочиях федеральных исполнительных органов по предметам собственного ведения РФ. «Своими» (т.е. федеральными) и подлежащими передаче признаются и полномочия по предметам совместного ведения, не попавшие в перечень п.2 ст.26.3 ФЗ № 184. Вместе с тем, вариант использования соглашения как правовой формы передачи представляется затруднительным, поскольку для его заключения по крайней мере необходимо первоначально определить в федеральном законе круг полномочий федеральных органов исполнительной власти по предмету совместного ведения, которые могут быть переданы органам исполнительной власти субъектов РФ. Кроме того, в ст. 26.8 ФЗ № 184 содержится оговорка о дополнительном и исключительном характере соглашений: «соглашения заключаются лишь в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ». Соответственно именно федеральный закон рассматривается приоритетной и основной правовой формой передачи осуществления полномочий, хотя в Конституции РФ применительно к «передаче осуществления части полномочий» речь идет лишь о соглашении. Конституционность передачи федеральным законом полномочий РФ по предметам совместного ведения органам государственной власти субъектов РФ косвенным образом была подтверждена Конституционным Судом РФ в ряде определений об отказе в принятии дел к рассмотрению. Суд, в частности, указал на возможность передачи федеральным законом, определяющим принципы разграничения полномочий в конкретном предмете совместного ведения, осуществления части полномочий, которые реализовывались органами государственной власти Российской Федерации, субъектам Российской Федерации с соответствующим разграничением расходных обязательств Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении указанных полномочий» (п.3.1 мотивировочной части Определения от 1 декабря 2005 г. № 462-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Сахалинской Областной думы о проверке конституционности частей первой и второй статьи 16 Закона РФ «О реабилитации жертв политических репрессий»). При этом однако следует учитывать, что расходные обязательства субъектов РФ в таких случаях возникают не в результате реализации собственных полномочий субъекта (первая группа), а в результате осуществления полномочий, подлежащих финансовому обеспечению за счет субвенций из федерального бюджета (ст. 85 БК РФ). Таким образом, расходное обязательство субъектов РФ основывается в конечном итоге на первичном расходном обязательстве РФ, возникающем в результате «субвенций бюджетам субъектов РФ на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, подлежащих в соответствии с ФЗ № 184 финансовому обеспечению за счет субвенций из федерального бюджета» (ст. 84 БК РФ) .

Опираясь на положения п. 7 – 9 ст. 26.3 ФЗ № 184 в их новой редакции ФЗ № 199_2 и ФЗ № 258, можно сделать следующие выводы:

1. федеральный законодатель исходит из презумпции изначальной принадлежности всех полномочий данной группы органам государственной власти РФ;

2. эти полномочия, как правило, передаются от Российской Федерации органам государственной власти субъектов РФ федеральным законом и реализуются за счет субвенций из федерального бюджета, за исключением случаев, когда нет необходимости осуществления дополнительных бюджетных инвестиций, платежей из бюджета субъекта РФ в соответствии с п.8 ст.26.3 ФЗ № 184; кроме того, предусматривается право субъектов РФ использовать дополнительно собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных полномочий (речь идет о дополнительных добровольных полномочиях субъектов РФ по финансированию переданных полномочий);

3. полномочия имеют временный характер в том смысле, что положения федеральных законов, устанавливающие эти полномочия, вводятся в действие ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, если этим законом предусмотрено предоставление бюджетам субъектов РФ субвенций, за исключением случаев, когда выделение субвенций для реализации переданных полномочий не требуется (абз.14 п.7 ст.26.3);

4. поскольку речь идет о передаче осуществления полномочий указанной группы органам государственной власти субъектов РФ, имеются в виду полномочия исполнительного, а не законодательного характера; исключение составляет лишь право субъектов своим законом устанавливать порядок дополнительного использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления переданных им полномочий (абз.15 п.7 ст.26.3);

5. материальную ответственность за реализацию переданных органам государственной власти субъектов РФ полномочий (в том числе по делам о взыскании убытков в связи с предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг)) в конечном итоге несет Российская Федерация, поскольку финансирование соответствующих полномочий (льгот) отнесено, как было показано выше, к ее первичным расходным обязательствам (п. 18 и 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»);

6. исполнительный характер полномочий данной группы подтверждается теми требованиями, которые предъявляются к содержанию федеральных законов, предусматривающих передачу отдельных полномочий РФ по предметам совместного ведения органам государственной власти субъектов. Такие законы должны устанавливать: права и обязанности федеральных органов исполнительной власти, а также высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по осуществлению соответствующих полномочий, в том числе по определению структуры органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющих указанные полномочия, и назначению руководителей таких органов; порядок предоставления высшим должностным лицом или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ отчетности по установленной форме об осуществлении переданных полномочий, в том числе о достижении установленных Правительством РФ целевых прогнозных показателей и расходовании субвенций из федерального бюджета; порядок контроля и надзора за исполнением переданных полномочий со стороны федеральных органов исполнительной власти государственной власти, условия и порядок изъятия соответствующих полномочий у органов исполнительной власти субъекта РФ, возмещения субвенций, предоставленных бюджету субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий; способ (методику) и (или) федеральные стандарты расчета нормативов для определения общего объема субвенций из федерального бюджета ( п.7 ст.26.3 ФЗ № 184).

Контрольная и надзорная деятельность федеральных исполнительных органов за осуществлением полномочий в сферах совместного ведения, относящихся к данной группе, имеет не только правовой, но и целевой характер. Об этом свидетельствует, в частности, предоставленное Правительству РФ право устанавливать целевые прогнозные показатели и критерии оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ по реализации соответствующих полномочий. По данным позициям органы исполнительной власти отчитываются перед федеральными органами. Прямая иерархическая зависимость органов исполнительной власти субъектов РФ от федеральных органов исполнительной власти усматривается также в праве последних влиять на определение структуры исполнительных органов власти субъектов, назначение руководителей этих органов; праве отменять акты органов исполнительной власти субъектов РФ, принятые в рамках реализации данной группы полномочий по предметам совместного ведения, по основаниям и в порядке, предусмотренном Правительством РФ (а не законом!), а также изымать у них переданные полномочия в порядке, предусмотренном федеральным законом. Хотя в данном случае речь идет прежде всего о реализации принципа единства системы исполнительной власти и о субординационной зависимости органов исполнительной власти субъектов РФ от федеральных органов исполнительной власти в рамках предметов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения, федеральный законодатель в некоторых случаях говорит об органах государственной власти субъектов РФ в целом как об адресатах мер федерального воздействия (например, Правительство РФ устанавливает критерии оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъекта РФ). Представляется, что в данном случае речь также должна идти об органах исполнительной власти субъектов РФ. Кроме того, некоторые полномочия федеральных органов выходят за пределы «воздействия лишь в рамках переданных полномочий». Это касается в первую очередь полномочий федеральных органов по участию в определении структуры органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия, и в назначении руководителей этих органов. Не ясно, в чем будет заключаться это участие, и как будет определяться структура органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющих одновременно и полномочия субъекта РФ, и переданные полномочия Российской Федерации.

Правовая основа определения полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения установлена для обеих названных выше групп полномочий в п.2 ст.26.1 ФЗ № 184 единообразно – Конституция, федеральные законы, договоры о разграничении, соглашения о передаче полномочий, законы субъектов РФ. Вместе с тем, вряд ли этот перечень можно отнести в полном объеме к регламентации переданных субъектам РФ полномочий в сферах совместного ведения. Законам субъектов РФ как элементам правовой основы для реализации переданных субъектам полномочий практически нет места в силу исполнительного характера передаваемых полномочий (соответственно и речь может идти только об административном нормотворчестве субъектов РФ). Исключение составляет лишь право субъектов РФ оформлять своими законами порядок дополнительного финансирования из собственных средств осуществления переданных полномочий (причем этого может и не произойти). Все остальные вопросы реализации субъектами РФ полномочий данной группы устанавливаются федеральными законами, соглашениями, а также нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, упомянутых в п. 7 и 8 ст. 26.3 ФЗ № 184.

Таким образом, конституционная идея разграничения законодательных полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами и органами субъектов РФ (ч.2 ст.76), а также законодательного регулирования сферы совместного ведения на двух уровнях – федеральном и региональном – в ФЗ № 184 существенно модифицируется. При этом федеральный законодатель уже практически не устанавливает каких-либо различий между правовым режимом осуществления полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам исключительного ведения РФ и правовым режимом осуществления полномочий этих органов по предметам совместного ведения за счет субвенций из федерального бюджета. Названные тенденции неизбежно ведут к сужению предмета регионального законодательного регулирования.

§ 4. Формы взаимодействия органов государственной власти РФ и субъектов РФ. Правовые основы образования новых субъектов РФ. Пределы и основания федерального вмешательства. Конституционно-правовая ответственность органов государственной власти субъектов РФ перед федеральными органами

<QUEST10< FONT>Правовые основы образования новых субъектов РФ. Теории федерализма известны такие способы изменения состава субъектов федерации, как акцессия и сецессия. Сецессия в настоящее время в России по Конституции допускается только с согласия федерации. Учитывая принципы целостности и единства государства можно утверждать, что сецессия вообще не допускается, тем более что правовое регулирование порядка сецессии в настоящее время отсутствует.

Акцессия возможна во всех формах – в порядке, установленном законом о порядке приема и образования новых субъектов [Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 N 6-ФКЗ О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации]. См. также [Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 года (об объединении Пермской области и Коми-пермяцкого автономного округа)]

Осуществление законодательной, исполнительной и судебной власти осуществляется федеральными органами власти и органами власти субъектов в самостоятельных сферах.

<QUEST11< FONT>В сфере совместного ведения в соответствии с текстом Конституции РФ могут приниматься только федеральные законы, но не подзаконные акты федерального уровня, а также любые нормативные правовые акты субъектов РФ. Однако Конституция РФ не содержит прямого запрета на осуществление исполнительной власти по предметам совместного ведения федеральными органами власти, и Конституционный Суд допустил издание нормативных актов федерального уровня по предметам совместного ведения (Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 года №1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации»).

При осуществлении законодательной власти на федеральном уровне предусмотрена специальная процедура по учету интересов субъектов РФ: проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с органами законодательной и исполнительной власти [Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации].

В отношении судебной власти субъектам предоставлены полномочия по созданию собственных судов, не входящих в иерархическую систему федеральных – конституционных и уставных судов субъектов.

Взаимоотношения субъектов РФ с федеральными органами власти можно разделить на две группы: имущественные (в том числе финансовые – налоговые и бюджетные) и административные.

Имущественные отношения в первую очередь связаны с разграничением собственности на собственность субъектов РФ и федеральную собственность. Нормативное разграничение было сделано еще в 1991 году [Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1 «О разграничении госуд. собств. в РФ на федер. собств., государ. собственность республик в составе РФ, краев, областей, автон. области, автон. округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниц. собств.»], но фактически этот процесс до сих пор далек от завершения.

<QUEST12< FONT>Финансовые отношения связанны с обеспечением доходов субъектов, необходимых для эффективного осуществления ими государственной власти в установленных предметах ведения. В настоящее время на законодательном уровне определено, какие полномочия финансируются субъектами РФ самостоятельно [Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ст.26_3(п.2)]. Помимо нормативного распределения налоговых поступлений (в том числе предоставление федеральным законом права субъектам РФ устанавливать собственные налоги), эти отношения также включают получение финансовой помощи из федерального бюджета.

Наконец, административные отношения складываются по поводу осуществления исполнительной власти. Конституция предусматривает возможность осуществления исполнительной власти по предметам совместного ведения и федеральными органами власти и органами власти субъектов. Последние в случае осуществления таких полномочий составляют единую вертикаль с федеральными органами исполнительной власти. Органы власти субъектов в этом случае могут наделяться правами территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, им могут передаваться полномочия федеральных органов. Возможна и обратная передача полномочий – от органов власти субъектов федеральным органам власти.

§ 5. Конституционно-правовой статус субъектов РФ. Особенности правового статуса отдельных видов субъектов РФ. Правовой статус республики в составе Ф. Правовой статус края, области, города федерального значения. Правовой статус автономного округа и автономной области. Правовые проблемы вхождения автономного округа и автономной области в состав области, края. Организация государственной власти субъекта федерации

Конституционно-правовой статус субъектов РФ определяется Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов федерации. В соответствии с ч. 3 ст.66 Конституции РФ правовой статус автономной области и автономного округа может устанавливаться федеральным законом, при условии, что законодательные и представительные органы власти соответствующего субъекта выступят с такой инициативой. До сих пор такого прецедента не существует.

Конституции (уставы) субъектов РФ не могут противоречить Конституции России – этот основополагающий принцип построения Федерации, неоднократно находил свое подтверждение в актах Конституционного Суда РФ.

Конституция РФ закрепила шесть видов субъектов Российской Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа). В правовом статусе субъектов РФ можно выделить две части – общую для всех субъектов и особенную для каждого вида субъектов. Правовой статус всех видов субъектов Федерации включает следующие общие черты:

Равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными государственными органами и между собой, что закреплено ч. 4 ст.5 Конституции РФ.

<QUEST13< FONT>Важнейшим проявлением равноправия субъектов Российской Федерации является то, что предметы ведения и полномочия субъектов Российской Федерации закреплены за всеми субъектами, независимо от того, идет ли речь о республике, области, автономном округе или ином субъекте Российской Федерации. Ст. 71, 72, 73 Конституции РФ, разделяя предметы ведения между Федерацией и ее субъектами, не проводят различия между видами субъектов, поэтому и Красноярский край и город федерального значения Санкт-Петербург и Еврейская автономная область обладают одинаковыми предметами ведения.

Ч.3 ст.11 Конституции РФ предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами на основе Конституции РФ, Федеративного и иных договоров. О юридической судьбе Федеративного договора, заключенного в 1992 году, речь шла в начале данной главы при рассмотрении истории федеративных отношений. Что касается иных договоров, то в настоящее время федеральный закон допускает их заключение только в исключительных случаях в связи с географическими, экономическими и т.п. особенностями субъекта РФ. Договоры о разграничении полномочий, заключенные Федерацией с большинством субъектов РФ в 90-е годы ХХ века, прекратили свое действие по обоюдному согласию в середине 2000-х годов. Действующий закон предусматривает особый порядок заключения договоров о разграничении полномочий: он подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего органа исполнительной власти субъекта РФ). Договор одобряется постановлением законодательного органа субъекта РФ и утверждается федеральным законом. Утверждение такого рода договоров федеральным законом крайне важно, т.к. в законодательном процессе на федеральном уровне активная роль принадлежит Совету Федерации, который призван выражать волю субъектов РФ. Это означает, что Федерация, заключая договор с одним из своих субъектов, должна получить на это одобрение большинства субъектов Федерации. Снижение значения договорного начала в регулировании федеративных отношений в целом соответствует характеру Российской Федерации как федерации конституционного вида, созданной на основе федеральной конституции, а не договора.

Еще одним важным проявлением равноправия субъектов РФ является закрепление за ними равных прав и полномочия в разных сферах общественной жизни. Бюджетный, Налоговый, Гражданский кодексы РФ, другие федеральные законы, устанавливая полномочия субъекта Федерации, не выделяют какого-либо конкретного вида такого субъекта. Так, право устанавливать региональные налоги и сборы принадлежит всем субъектам Федерации в равной мере (краям, автономным округам, городам республиканского значения и т. д.), и порядок установления этих налогов не зависит от вида субъекта Российской Федерации (ст. 12 Налогового кодекса РФ).

Равноправие субъектов находит свое выражение и в порядке формирования государственных органов, прежде всего, Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Все субъекты РФ представлены в Совете Федерации равным образом — по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному представителю от представительного и законодательного органов государственной власти субъекта (Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (с изменениями от 16 декабря 2004 г., 25 июля 2006 г., 21 июля 2007 г.)

Известный российский правовед А. Ященко еще в начале ХХ века видел существо федеративного государства, не в степени самостоятельности субъектов федерации, а в том «насколько значительно участие штатов в образовании суверенитета и какова при этом роль высших обще-государственных органов представляющих штаты в их особенности» (Ященко А. Теория федерализма: опыт синтетической теории права и государства. Юрьев. 1912. С. 343).

Совет Федерации как одна из палат Федерального Собрания – высшего законодательного органа государства, наделен широкими полномочиями, характер которых определен в значительной степени именно тем, что он состоит из представителей регионов. Помимо одобрения федеральных законов, права законодательной инициативы, он обладает такими полномочиями как утверждение и изменения границ между субъектами РФ, утверждения указов Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения, назначение на высшие государственные должности (судей высших судов, генерального прокурора, зам. председателя Счетной Палаты РФ и половину ее аудиторов). Наделения органа государственной власти, представляющих интересы субъектов Федерации, столь значимыми государственными полномочиями позволяет говорить о подлинно федеративном устройстве России, о неформальном участии регионов в осуществлении государственной власти на федеральном уровне. Таким же образом, по принципу равного представительства, формируется Государственный Совет РФ. Он состоит из высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации (Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602).

Самостоятельное образование субъектами Российской Федерации органов государственной власти в соответствии с Основами конституционного строя России, закрепленными в Конституции РФ и общими принципами организации законодательных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Система органов власти субъектов Российской Федерации строится с соблюдением конституционного принципа разделения властей, что означает недопустимость сосредоточения всей государственной власти в руках одного какого-либо органа (Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ//СЗ РФ.1999., №42., СТ.5005. с изменениями от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля, 11 декабря 2002 г., 4 июля 2003 г., 19 июня, 11, 29 декабря 2004 г., 21 июля, 31 декабря 2005 г., 3 июня, 12, 18, 25, 27 июля, 25 октября, 4, 29 декабря 2006 г., 2, 23 марта, 26 апреля, 10 мая, 18 июня 2007 г.)

<QUEST14< FONT>Во всех субъектах законодательную власть должен осуществлять единственный представительный орган. В то же время каждый субъект своей властью определяет структуру законодательного органа (двухпалатный или однопалатный), численность депутатов, название представительного органа (законодательное собрание, городская дума и т. п.), устанавливает срок его полномочий (но не более пяти лет), регламент работы законодательного органа. На сочетании общих и особенных правил строится система и других органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии с Уставом города федерального значения Санкт-Петербурга — субъекта Российской Федерации — законодательную власть в городе осуществляет Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, исполнительную власть — Губернатор и Правительство города, судебную власть — Уставной Суд Санкт-Петербурга и мировые судьи. (Устав Санкт-Петербурга (Принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 14 января 1998 г. с изменениями от 28 февраля 1998 г., 11 сентября 2000 г., 23 февраля, 22 июня 2001 г., 6 июня 2002 г., 24 июня, 10 октября, 30 декабря 2003 г., 22 октября 2004 г., 2, 7 июня, 12 июля 2005 г., 20 ноября 2006 г., 4 июня 2007 г.)

Собственная территория субъектов Российской Федерации и обязательность согласия субъектов Федерации на изменение границ между ними. Федеративный характер государства проявляется в том, что субъекты Российской Федерации обладают правом на свою территорию, которая не может быть изменена без их воли. Для изменения территории субъектов необходимы, прежде всего, взаимные решения заинтересованных субъектов. Однако этого недостаточно. В соответствии со ст. 102 Конституции РФ Совет Федерации Федерального Собрания РФ должен утвердить изменение границ субъектов Федерации. В 1994 г. по решению органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации и постановлению Совета Федерации Федерального Собрания РФ была изменена граница между Костромской и Вологодской областями.

В соответствии с ч. 1 ст.67 Конституции РФ «территория Российской Федерации включает в себя территорию ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними». Такая конституционная формула означает, что территория субъектов РФ – это только сухопутная территория в их границах. Ни внутреннее море, ни территориальное море, ни воздушное пространство – не являются территорией субъектов РФ. Это – территория только самой Федерации. Суверенными правами на континентальный шельф и исключительную экономическую зону обладает также только Российская Федерация в целом, а не отдельные субъекты РФ.

Права субъекта РФ в законодательном процессе на федеральном уровне. Законодательные (представительные) органы субъектов федерации в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ обладают правом законодательной инициативы, т.е. правом внесения проектов федеральных законов. Право законодательной инициативы — это право не только представить в Парламент страны законопроект, но и обязательность рассмотрения данного законопроекта Государственной Думой Федерального Собрания. Кроме того, право законодательной инициативы означает и право соответствующего субъекта вносить поправки при рассмотрении соответствующего законопроекта. Регламент Государственной Думы (Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (с изменениями от 29 марта, 29 мая, 11 декабря 2002 г., 12 февраля, 26 марта 2003 г., 26 мая, 24 декабря 2004 г., 9 февраля 2005 г., 24 марта, 6 октября 2006 г., 2 марта, 6 июля 2007 г.) предусматривает обязательное информирование субъектов законодательной инициативы, в числе которых и законодательные органы субъектов Федерации, о всех законопроектах, рассматриваемых Государственной Думой, заключениях Правительства на эти законопроекты, стадиях рассмотрения этих законопроектов.

Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом. Эти законопроекты после их внесения в Государственную Думу направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для представления ими в тридцатидневный срок отзывов на указанные законопроекты. Если органы государственной власти более чем одной трети субъектов Федерации выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, то по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия. (Отзыв считается положительным, если оба органа государственной власти субъекта РФ (законодательный и исполнительный) выскажутся за принятие данного проекта, а отрицательным – если оба органа субъекта РФ выскажутся против. Если мнения этих органов разойдутся – считается что субъект Федерации не высказал своего мнения).

Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ для представления в Государственную Думу поправок к указанным законопроектам в тридцатидневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

Право на внесение предложений о поправках и пересмотре Конституции РФ, на участие в одобрении (неодобрении) поправок к Конституции РФ. Это право, закрепленное ст.134 Конституции РФ, также как и право законодательной инициативы принадлежит законодательным органам субъектов РФ. Закрепление этого права за субъектами РФ позволяет им активно влиять на формирование самого государства, которое основывается на федеральной Конституции. Важно отметить, что принятие новой Конституции возможно только по воле многонационального народа России, выражением воли которого будет служить или особый федеральный орган – Конституционное Собрание или всенародный референдум. Эта норма – еще один показатель, что Россия не является договорной Федерацией Источник ее суверенитета – не воля субъектов Федерации, а воля ее многонационального народа.

Статья 136 Конституции РФ предусматривает, что федеральный конституционный закон о поправках к 3-8 главам Конституции РФ вступает в силу только после его одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации — это крайне важная правовая норма, гарантирующая субъектам Федерации стабильность их конституционно-правового статуса, определенного Конституцией РФ.

Право обращения субъекта Р Ф в Конституционный Суд РФ не только по вопросам конституционности нормативных актов, но и по спорам с федеральными органами о компетенции и с запросами о толковании Конституции РФ (Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (с изменениями от 8 февраля, 15 декабря 2001 г., 7 июня 2004 г., 5 апреля 2005 г., 5 февраля 2007 г.))

Субъекты Российской Федерации широко пользуются этим правом. Оно служит процессуальной гарантией соблюдения их конституционно-правового статуса.

Право на инициирование объединения с другими субъектами Федерации. Правовой статус субъекта РФ любого вида может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и самого субъекта. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 гг. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации» предусматривает возможность образования субъектов РФ путем объединения в один субъект Федерации двух и более граничащих между собой субъектов РФ. При этом одни субъекты прекращают свое существование, т.е. полностью утрачивают свой конституционно-правовой статус, а вновь возникший субъект РФ приобретает статус субъекта РФ определенного вида. #G0 Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам Российской Федерации, на территориях которых образуется новый субъект Российской Федерации. Совместное предложение высших органов государственной власти заинтересованных субъектов РФ направляется Президенту РФ, который извещает высшие органы государственной власти Федерации и проводит с ними консультации. После получения поддержки Президента РФ данный вопрос выносится на референдум в каждом из заинтересованных субъектов РФ. При положительном результате референдума в каждом из субъектов РФ принимается федеральный конституционный закон об образовании нового субъекта Российской Федерации. Таким образом, прекращение правового статуса субъекта Федерации возможно только по инициативе самого этого субъекта. Важной гарантией стабильности правового статуса субъекта федерации является решение вопроса о прекращении статуса субъекта РФ и образовании нового субъекта РФ только на референдуме соответствующего субъекта. Однако окончательное решение вопроса об изменении состава субъектов Федерации принимает не сам субъект (он только проявляет инициативу), а Федерация, принимая соответствующий федеральный конституционный закон, что еще раз подчеркивает не договорный, а конституционный характер Российской Федерации. Правила, установленные рассматриваемым федеральным конституционным законом, распространяются на субъектов РФ независимо от их вида. С момента принятия этого закона произошло образование нескольких новых субъектов Федерации, при этом некоторые субъекты прекратили свое существование (См. например, Федеральный конституционный закон от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа").

Право субъекта РФ на изменение своего наименования. Субъект РФ вправе изменить свое наименование, не испрашивая на это согласия Федерации или других ее субъектов, т.к. при этом не происходит изменения его статуса. Решение об изменении названия принимается законодательным (представительным) органом субъекта РФ. Новое название включается в статью 65 Конституции РФ указом Президента РФ, который носит, по- существу, технический характер (Президент обязан его издать). За время действия Конституции РФ 1993 года целый ряд субъектов РФ изменили свое название.

Все отмеченные выше черты присущи конституционно-правовому статусу всех субъектов Российской Федерации, независимо от их вида. Однако не случайно Конституция РФ указывает на разные виды субъектов Федерации. Конституция РФ и другие нормативные правовые акты позволяют выделить некоторые особенные черты правового статуса, присущие отдельным видам субъектов I Российской Федерации.

Республики, в отличие от всех иных субъектов Российской Федерации, именуются в Конституции РФ государствами. В начале 90-х годов XX в. многие республики провозгласили себя в своих Конституциях суверенными государствами. Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 7 июля 2000 г. № П-10 установил, что эти положения республиканских конституций не соответствуют Конституции РФ. Суверенной является Россия в целом, а не составляющие ее субъекты. Носителем суверенитета выступает мно-гонациональный народ всей России, а не какой-либо ее части.

Важным отличием конституционно-правового статуса республик является наличие у них собственных республиканских конституций, столиц и государственных символов: флагов, гербов, гимнов. Республики вправе вводить собственный государственный язык, применяемый наравне с русским языком, который является государственным языком Федерации в целом.

Статус края, области, города республиканского значения, автономной области, автономных округов определяется Конституцией РФ и уставами этих субъектов, принимаемыми их законодательными (представительными) органами. Статья 66 Конституции РФ устанавливает возможность принятия по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области и автономного округа федерального закона об этом субъекте Российской Федерации.

Федеративное устройство Российской Федерации по Конституции, принятой в 1993 году, осложнено тем, что 9 из 10 автономных округов (исключение — Чукотский автономный округ, который входит в состав Российской Федерации непосредственно), являясь равноправными субъектами Российской Федерации, входят в состав других субъектов Российской Федерации — краев и областей. Так, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ входит в состав Иркутской области, Ханты-Мансийский автономный округ — в состав Тюменской области, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ — в состав Красноярского края и т. д. Отношения автономных округов и субъектов Российской Федерации, в состав которых они входят, регулируются федеральными законами и договорами между органами государственной власти соответствующих автономных округов и субъектов Российской Федерации, в состав которых они входят.

В последние годы произошло объединение ряда автономных округов и субъектов, в состав которых они входили. (См., напр.: Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа", с изменениями от 2 июня 2007 г. )

Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом.

<QUEST15< FONT>Конституция РФ не устанавливает права субъектов Российской Федерации на выход из Федерации, так как это противоречит конституционно-учредительному характеру нашей Федерации и воле многонационального народа России, выраженной при принятии Конституции РФ. Перечисление в Конституции РФ всех субъектов Федерации исключает выход какого-либо субъекта из Федерации в одностороннем порядке, так как это связано с изменением Конституции РФ. Статья 65 Конституции РФ предусматривает возможность принятия в Федерацию новых субъектов и образования в ее составе новых субъектов. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» регулирует порядок реализации этого конституционного положения.

Контрольные вопросы:

1. Что включает в себя территория Российской Федерации?

2. Какие формы государственного устройства Вам известны? 

3. Определите понятие «государственный суверенитет»?

4. Обладают ли субъекты РФ государственным суверенитетом?

5. Какие республики заключили Договор об образовании СССР?

6. Сколько союзных республик включал в себя СССР по Конституции 1977 года?

7. Дайте понятие предметов ведения и полномочий РФ и субъектов РФ (органов государственной власти РФ и субъектов РФ)

8. Раскройте, в чем заключается право субъектов РФ на опережающее правовое регулирование

9. Назовите основания заключения договоров о разграничении полномочий по ФЗ № 184

10. Какие Вам известны способы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами?

11. Какие нормативные акты могут приниматься по сферам совместного ведения РФ и субъектов?

12. Каковы принципы финансовых взаимоотношений РФ и субъектов?

13. В чем проявляется равноправие субъектов РФ?

14. Какие органы государственной власти создают субъекты РФ?

15. Возможно ли изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ на основании решения принятого органом законодательной власти этого субъекта?