Тема: Управление муниципальным хозяйством среднего города

Содержание

Введение.......................................................................... 3

Глава 1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ

МУНИЦИПАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ..........................11

§ 1. Хозяйство среднего города как объект управления..............11

§ 2. Местное самоуправление: происхождение,

сущность, функции.................................................................. 35

§ 3. Собственность как системообразующий фактор управления местным хозяйством........................................... 53

ГЛАВА 2. ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ

МУНИЦИПАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ

§ 1. Необходимость преодоления ошибок монетаризма........... 71

§ 2. Комплексное совершенствование управление городским хозяйством.......................................................................... 87

§ 3. Укрепление финансовой базы городского хозяйства.............. 105

§ 4. Повышение уровня профессионализма муниципальных

кадров.................................................................... 135

Заключение

Список литературы...................................................................... 150

Приложение

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования определяется возросшей ролью муниципальных образований средних городов в обеспечении нормального уровня благосостояния людей в условиях современного экономического и финансового кризиса. Именно средние города в лице их администраций призваны разрешить противоречия между сокращающимися экономическими и финансовыми возможностями муниципального хозяйства и нарастающим объемом задач по созданию условий нормативной жизнедеятельности населения.

Важность происходящего ныне смещения центра тяжести в решении социально-экономических проблем в сторону муниципальных образований вызвана тем, что в таких образованиях проживает основная масса населения страны, воспроизводя себя и свою жизнедеятельность во всех ее демографических, экономических, социальных, нравственно-этических, культурных и др. составляющих.

Средний город, в авторской концепции, определяется не столько количеством проживающих в нем людей, сколько качеством тех социально-экономических задач, которые город решает как производственно-потребительская ассоциация административно-территориального типа.

Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" хотя и является важным правовым инструментом организации и управления муниципальным хозяйством, но его все-таки недостаточно для эффективного решения целого ряда концептуальных и практических задач дальнейшего развития средних городов.

В значительной мере это касается определения рамок компетенции местного самоуправления, соотношения в нем властных и общественных функций, распределения и закрепления прав и предметов исключительного и совместного ведения, перестройки принципов организации бюджетного процесса в средних городах, превращения местного самоуправления в один из важнейших элементов антикризисной политики и факторов экономического роста.

Актуальность диссертационного исследования усиливается также тем обстоятельством, что в условиях формирующегося рынка России значительно усложняются задачи местного самоуправления, формы его взаимодействия с федеральными и региональными властями, от которых в значительной мере зависит экономическая, организационная и правовая инициатива муниципальных властей.

На их уровне практически осуществляется противоречивый процесс приватизации объектов государственной собственности, меняются организационно-правовые формы и источники инвестирования приватизированных объектов, т.е. обновляется само воспроизводство городского хозяйства. В то же время система управления этим хозяйством оказалась более консервативной и инертной, не претерпела в ходе экономических реформ необходимых радикальных преобразований. Довольно часто реформирование самоуправления на местах происходило без четкого определения его нового, функционального содержания и реальных возможностей реализации.

Все это определяет актуальность темы исследования, ее научную и народнохозяйственную значимость.

Степень научной разработанности проблемы. По теме исследования имеется обширная научная литература. Значительный вклад в разработку теоретических основ формирования муниципального хозяйства и местного самоуправления внесли такие видные российские и зарубежные ученые, как Градовский А.Д., Евтикеев И.И., Лазаревский Н.И., Свешникова М.И., Кобалевский В.Л., Штейн Л., Лобанд А., Мейер Э., Ресслер О. и др.

Вопросы организации управления хозяйством города исследованы в работах Аганбегяна А.Г., Аитова Н.А., Борщевского М.В., Граника Г.И., Ильиной И.А., Панченко Е.Г., Хорева Б.С. и др.

В разработку современных проблем социально-экономического развития городов и теоретическое обобщение новой практики их функционирования внесли свой вклад и отечественные ученые: как Абалкин Л.И., Агафонов Н.Т., Алексеев Ю.П., Алисов А.Н., Атаманчук Г.В., Брячихин A.M., Валентей С.Д., Велихов Л.А., Гапоненко АЛ., Глазырин М.В., Глазьев С.Ю., Гранберг А.Г., Дулыциков ЮС, Иванова В.Н., Кузнецов Ю.В., Липко А.Г., Мельников СБ., Мильнер Б.З., Николаев В.А., Панкрухин А.Н., Уколов В.Ф., Царегородцев С.Г. и др.

Несмотря на достигнутый прогресс в решении задач организации местного самоуправления и обеспечении его эффективного воздействия на социально-экономические процессы в средних городах, следует признать недостаточную разработку целого ряда проблем местного самоуправления, обострившихся в последнее время. Среди них и те, которые обусловили выбор темы диссертации.

Целью настоящего исследования является разработка концептуальных основ формирования эффективной модели управления хозяйством

среднего города на основе изменения экономических, бюджетных и управленческих отношений.

Реализация этой общей цели предполагает решение следующих конкретных задач:

- раскрытие роли и места органов власти средних городов в общей системе управленческих отношений, а также их особенностей в качестве субъектов управления;

- выявление природы местного самоуправления, имеющей принципиальное значение для обоснования его функций и организационной структуры;

- определение экономических и бюджетных источников функционирования муниципальных образований и механизмов их воспроизводства;

- обоснование путей и методов повышения эффективности управления хозяйством среднего города на основе сочетания воздействия рыночных механизмов управления с государственным регулированием экономики.

Объектом исследования является сложившаяся система управления муниципальным хозяйством среднего города, сочетающая в себе государственные и общественные начала.

Предметом исследования выступает совокупность управленческих отношений в хозяйстве среднего города с учетом его развития в меняющихся условиях проводимых реформ.

Теоретической и методологической базой исследования выступают законы Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, в которых определены новые подходы к организации местного самоуправления в России, а также другие нормативные акты России, монографические работы отечественных и зарубежных ученых в области муниципального управления, материалы научно-практических конференций, совещаний и периодической печати, а также социологические исследования, в которых автор принимал личное участие.

Новые научные результаты, полученные автором в ходе проведенного исследования, состоят в следующем:

1. Теоретически обоснована новая концепция управления муниципальным хозяйством среднего города, которая построена на принципе сопряжения социально-экономических факторов воспроизводства хозяйств федерального, регионального и местного уровней. Стратегическая цель такого сопряжения - повышение экономической и социальной отдачи городского хозяйства и создание благоприятных условий для жизнедеятельности местного населения. Концепция учитывает двойственный характер природы местного самоуправления, его государственно-административные и самоуправленческие начала. Это требует сбалансированного сочетания государственных и территориальных механизмов управления социально-экономическими процессами муниципальных образований. Органы местного самоуправления, не являясь государственной структурой, находятся в общей системе организации народнохозяйственных процессов. Поэтому местное управление должно согласовываться с единой региональной политикой государства, с общенациональными интересами и потребностями. 2. Доказана целесообразность введения и законодательного закрепления перечня предметов совместного ведения государства и органов местного самоуправления для координации действий и совместной концентрации ресурсов на решении задач местного самоуправления, переданных государством на уровень муниципальных образований. К предметам совместного ведения следует отнести:

- разработку законодательных (правовых) актов, касающихся вопросов организации и функционирования объектов муниципального хозяйства и его бюджетно-финансовой основы;

- четкое разграничение ответственности органов городского самоуправления и государственной власти за осуществление социальной политики в области трудоустройства безработных и их переподготовки; развития систем здравоохранения, образования, воспитания, науки и культуры, физкультуры и спорта; защиты семьи, материнства, и детства;

- реализацию государственных целевых программ в их муниципальном преломлении.

3. Обоснованна необходимость, наряду с рыночными инструментами, усиления административно-плановых механизмов местного самоуправления, осуществляемых в форме прогнозирования, и принятия соответствующих программ построения моделей социально-экономического развития территорий с учетом имеющихся возможностей и ресурсов для их реализации.

В качестве одного из таких механизмов предлагается "Методика комплексного обоснования распределения ресурсов развития социальной инфраструктуры", в соответствии с которой эффективность городского плана капиталовложений определяется посредством сопоставления его показателей с нормативами, рассчитанными как прогнозные величины на заданный период времени. Использование такой методики позволяет вести расчеты потребностей города в капиталовложениях, обосновать их приоритетность, своевременно выявить несогласованность в развитии отдельных муниципальных объектов, а также определить размеры и динамику инвестиций в городское хозяйство, которые обеспечат преодоление диспропорций и планомерное развитие городского хозяйства как целого.

4. Разработана рейтинговая модель показателей развития муниципальных хозяйств региона, позволяющая объективно оценивать их ресурсный потенциал, меру его эффективного использования, социально-экономические последствия и определять приоритетные направления и объекты инвестирования.

5. Обоснованна необходимость расширения бюджетной самостоятельности и ответственности муниципальных образований; предложена новая (авторская) модель межбюджетных отношений, которая позволяет:

- расширить компетенцию органов местного самоуправления по формированию собственной налогооблагаемой базы и передать часть государственных налогов местным органам власти, увеличить муниципальные квоты ставок налогов, собираемых в городах и районах и передаваемых в бюджеты вышестоящих уровней;

- усилить контролирующие функции городских органов местного самоуправления за работой банков, налоговых служб и других финансовых институтов, расположенных на территориях муниципального образования;

- определять трансфертные платежи городам и районам не на основе обобщающего показателя подушного дохода, а исходя из комплексной системы оценок экономического и социального потенциала города;

- осуществлять передачу государственных функций органам местного самоуправления только с соответствующим наделением их необходимыми материальными и финансовыми ресурсами.

6. Аргументирована целесообразность усиления аналитической работы в органах управления муниципальными предприятиями и организациями и расширения системы показателей, которые определяют экономическую и социальную эффективность структур управляемого объекта, изменения активов и обязательств. С этой целью предлагается совершенствовать кадровую политику, ориентируя работников на повышение конечных экономических и социальных результатов их деятельности.

Практическая значимость исследования состоит в том, что значительная часть его результатов доведена до конкретных рекомендаций по совершенствованию системы управления средними городами, а основные предложения и выводы, сформулированные в диссертации, реализованы на практике в ряде муниципальных образований Владимирской области. Материалы исследования могут быть использованы в работе органов местного самоуправления, а также в процессе подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих.

Внедрение перечисленных мер позволит повысить иммунитет муниципального хозяйства против неблагоприятного воздействия общегосударственных кризисных потрясений и поможет ему более эффективно функционировать за счет местных ресурсов и потенциала местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации прошли апробацию в ходе практической деятельности автора, обсуждены на совещаниях глав ассоциации местных властей, администраций городов и районов Владимирской области. Различные аспекты исследования изложены автором в публикациях и материалах конференций.

Глава 1. Методологические аспекты управления

МУНИЦИПАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ

§1. Хозяйство среднего города как объект

УПРАВЛЕНИЯ

Среди муниципальных образований различного типа особое место занимают средние города, роль и значение которых постоянно возрастают как в экономической, так и политической жизни общества.

Под "средним" городом мы понимаем такое административно-территориальное образование, которое отличают от больших и малых городов следующие характерные признаки:

- население не менее 50 тыс. и не более 100-150 тыс. человек - как основной признак данного типа поселения;

- градообразующими являются не одно-два предприятия, как в малых городах, и не мощный индустриальный комплекс, как в больших, а пять-десять предприятий, составляющих отраслевую основу экономического потенциала городского хозяйства;

- структура сферы услуг не имеет ярко выраженной направленности на осуществление административно-политических функций и функций управления агломерациями, а ориентирована на удовлетворение насущных потребностей жителей города в жилищно-коммунальных услугах, услугах образования, здравоохранения, культуры, спорта, управления и т.д.

Нынешний этап развития российской экономики как никогда ранее ставит задачу антикризисного преодоления сложившихся в обществе деформаций, значительная часть которых лежит в плоскости городских муниципальных образований и решение которых может быть обеспечено на основе включения населения в решение собственных хозяйственных проблем, укрепления органов местной власти и повышения эффективности территориального самоуправления.

Приведенные характеристики городского образования среднего типа позволяют рассматривать хозяйство города как сложную социально-экономическую систему, выполняющую целый комплекс функциональных задач. Отличительной чертой городского населения от других территориально-административных образований (область, край, республика) являются:

- «сверхвысокая концентрация людей на каждой единице территории, а также жилой площади;

- зависимость города от значительных объемов ежедневного привоза сырья, топлива, продовольствия, а в последнее время и чистой воды...;

- города, а, следовательно, и их районы, представляют собой весьма значимые центры науки, культуры и образования».

Обращает на себя внимание многофункциональная роль города в обеспечении жизнедеятельности общества, в связи с чем утверждалось, рядом ученых ... города представляют из себя центры экономической, политической и духовной жизни народа и являются главными двигателями прогресса. Если по группе больших городов в целом уже определена их роль в развитии общества, то по группе средних городов эта работа только начинает проводиться.

Что же представляют собой средние города, каковы их задачи и роль в поступательном движении общества и перспективы развития?

По нашему мнению, специфика среднего города состоит не только в количественных отличиях от городов другого типа и промежуточном положении между большими и малыми городами, но и в качественных. Так, среди таких отличий автор выявляет "градообразующий признак", который в больших городах представлен мощной индустриальной базой производства и высокой занятостью населения, в малых – это одно-два предприятия, не способных обеспечить занятость населения, а в средних – комплекс предприятий, дающих работу большинству жителей города и удовлетворяющих значительную часть их потребностей.

Другой, не менее важный отличительный признак среднего города -размер и структура сферы услуг. В больших городах в сфере оказания услуг занята значительная часть населения, а в ее структуре особое место занимает выполнение общественно-политических и административно-управленческих функций. В малых – эта сфера наименее развита, и в ее функциях преобладает в основном удовлетворение первичных потребностей людей. Что же касается сферы услуг среднего города, то она наиболее оптимальна в соотношении с занятостью в производственных отраслях, не гипертрофирована функционально, разумно сочетая оказание услуг как населению, так и административно-политических услуг. Все это позволяет рассматривать средний город как оптимальную производственно-потребительскую ассоциацию административно-территориального типа.

Употребление понятия «средние города» не должно настораживать своей некоторой уменьшительностью, поскольку они несут на себе большую ответственность за жизнь конкретных людей, их быт, культуру, условия воспроизводства и, что, пожалуй, самое главное, массовидность этого типа городов делает их фундаментом российской государственности и демократии.

Для Владимирской области и ее средних городов характерна сложившаяся отраслевая структура хозяйства при определенной специализации: ориентация на трудоемкие, а не материалоемкие виды производства, такие как машиностроение, металлообработка и рекреационная деятельность.

Другая, не менее важная черта средних городов – все они обжитые, освоенные центры агломераций, обладающие набором необходимых градообразующих функций, начиная от промышленно-производственной до охраны окружающей среды.

Наряду с названными чертами специфической особенностью средних городов является выгодное географическое размещение по отношению к внешним транспортным магистралям, что позволяет им занимать устойчивое положение в системе территориального разделения труда.

Выбор городского муниципального хозяйства в качестве объекта исследования связан с тем, что для Владимирской области город является наиболее массовидной и представительной территориально-административной единицей. Это подтверждает тот факт, что из 1 млн. 632 тысяч человек населения области в городах проживает 1 млн. 089 тыс. человек, или 80 процентов, и только 543 тыс.человек, или 20 процентов, живут в сельской местности.

При этом, являясь не ресурсной территорией, Владимирская область имеет мощный экономический потенциал, сосредоточенный в ее городах. Об этом свидетельствует тот факт, что почти 78% валового регионального продукта создается в 9-ти городах области.

Для характеристики города Мурома, определенного в качестве непосредственного объекта управления, воспользуемся типологией городов и районов Владимирской области, разработанной сотрудниками экономического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова совместно с владимирскими учеными. Согласно этой типологии социально-экономическое положение города Мурома в системе 25-ти муниципальных образований области выглядит следующим образом.

1. Территория города - 38 км2 - 3 место в области.

2. Плотность населения - 3227.6 чел./км - 6 место.

3. Уровень индустриального развития - 2 место.

В том числе структура занятости по отраслям народного хозяйства:

а) занято в промышленности - 63,9% трудоспособного населения;

б) занято в строительстве - 12,7% трудоспособного населения;

в) занято на транспорте - 3,93% трудоспособного населения;

г) занято в управлении - 1,49% трудоспособного населения;

д) занято в здравоохранении - 3,48% трудоспособного населения;

е) занято в других отраслях - 14,5% трудоспособного населения.

4. Благоустроенность жилья - 2 место.

5. Обеспеченность жильем - 3 место.

6. Объем бытовых услуг - 3 место.

Другими словами, как объект управления хозяйство города Мурома предстает перед нами в качестве сложноструктурного социально-экономического образования, занимающего одно из ведущих мест в области и характеризующегося индустриальной и многофункциональной направленностью своего развития.

Именно многофункциональность развития городского хозяйства обусловила и специфику его как объекта управления.

Еще в 20-е годы российский правовед Л.А.Велихов в работе «Основы городского хозяйства» определил перечень тех вопросов, которые должны и могут относиться к предметам ведения местного хозяйства. В обобщенном виде это выглядит так:

1. Основное благоустройство - включает решение таких вопросов, как производство энергии для коммунальных нужд, территория и земельное хозяйство, планировка и перепланировка территории, строительство общественных и частных зданий; озеленение, создание и эксплуатация жилищного фонда.

2. Благоустройство в узком смысле слова – сюда относятся внутригородские пути сообщения, городской транспорт и связь, уличное движение; уличное освещение, отопление муниципальных зданий.

3. Благоустройство в широком смысле слова – это водоснабжение, очистка, санитарные предприятия, медицинская помощь, эпидемиологическая безопасность, похоронные услуги, организация питания, социальная помощь, местная торгово-промышленная политика, ценовая политика, общественное призрение, юридическая помощь, мировое судейство, пожарная и общественная безопасность, дошкольное воспитания и народное образование, развитие культуры, охрана нравственности.

Нетрудно убедиться, что перечень предметов ведения муниципальных органов власти, предложенный более чем 70 лет тому назад, не утратил своего определяющего значения в наши дни, и потому может служить базовой моделью организации городского хозяйства в современной России. При этом приведенный перечень вопросов, характеризуя систему городского хозяйства как объект управления, уже дает представление о том, какими же должны быть функции муниципального управления, зафиксированные в его правомочиях. Так, авторы учебного пособия «Основы управления муниципальным хозяйством» определяют семь основных прав для органов городской власти.

«Во-первых, это право юридического лица, дающее возможность заключения договоров и контрактов, приобретения и обсуждения имущества, выступать в качестве истца и ответчика в суде, совершать другие юридически значимые действия.

Во-вторых, право распоряжения муниципальным имуществом. В частности, установление арендной платы в отношении муниципальной собственности, создание на основе муниципальной собственности муниципальных предприятий, установление перечня неотчуждаемых объектов и т.д.

В-третьих, право управления муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями.

В-четвертых, право установления местных налогов и сборов и распоряжения муниципальными финансами.

В-пятых, право установления цен на товары и услуги, производимые муниципальными предприятиями.

В-шестых, право принудительного отчуждения (выкупа) частного имущества. Что особенно важно при планировке и перепланировке города. Речь также может идти о муниципализации общественно значимых предприятий.

В-седьмых, право всякого органа власти – право принятия общеобязательных на территории муниципального образования решений (постановлений, распоряжений и других нормативно-правовых актов)».

Тема: Формирование институциональных механизмов управления муниципальным образованием

Содержание

2 ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ...2

^ ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ПРОБЛЕМ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ...11

1.1 Муниципальное образование как объект управления...11

1.2 Институциональные механизмы местного самоуправления...31

^ 1.3 Трансакционные издержки, как материальная основа реализации

институтов местного самоуправления...52