2. Правовое регулирование контрольной (надзорной) деятельности

План первоочередных мероприятий по либерализации условий осуществления экономической деятельности в 2009 г. предусматривал установление в республике единого порядка осуществления контрольной и надзорной деятельности, позволяющего исключить проведение необоснованных проверок, закрепляющего реальные гарантии прав и охраняемых законом интересов субъектов хозяйствования при проведении проверок. Результатом реализации Плана стало принятие Указа Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» (в ред. от 09.03.2010 № 143) (далее -Указ № 510), в котором впервые определен закрытый перечень всех контролирующих и надзорных органов, а также сфер их контроля (надзора), т.е. органы, не перечисленные в этом перечне, не вправе проводить проверки субъектов хозяйствования. Детальное уточнение перечня некоторых государственных органов закреплено в постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 01.02.2010 № 131 «Об органах, уполномоченных на осуществление контроля (надзора)» (в ред. от 07.07.2010 № 1016). При этом в Указе № 510 не содержится родовых понятий контроля и надзора, к ним зачастую применяются одинаковые требования и в отношении данных понятий установлены одни правила.

Указ № 510 декларирует 2-летний мораторий на проведение проверок вновь зарегистрированных или созданных субъектов хозяйствования, обособленных подразделений организаций, в том числе представительств иностранных организаций на территории Республики Беларусь, субъектов агроэкотуризма, ремесленной деятельности, частной нотариальной деятельности. В течение 2-летнего моратория в отношении указанных субъектов могут проводиться только внеплановые проверки по исчерпывающим основаниям, перечень которых является достаточно широким (14 оснований): например, допускается проведение встречных, контрольных, дополнительных проверок, проверок соблюдения порядка осуществления оптовой и розничной торговли товарами несобственного производства, соблюдения требований технических нормативных правовых актов при строительстве. Проверки допускаются при осуществлении государственного санитарного, пожарного надзора, надзора за соблюдением промышленного производства и аптечного изготовления лекарственных средств, государственного контроля за охраной и использованием объектов животного и растительного мира.

В Указе № 510 закреплены следующие принципы контрольной (надзорной) деятельности:

• презумпция добросовестности и невиновности проверяемого субъекта;

• законность при назначении, проведении, оформлении результатов проверки, вынесении решений и рассмотрении жалоб на решения контролирующих (надзорных) органов, требования (предписания) об устранении нарушений, действия (бездействие) проверяющих;

• открытость и доступность нормативных правовых актов, в том числе технических, устанавливающих обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля (надзора), постоянная возможность ознакомления с этими актами, в том числе путем их размещения на сайтах государственных органов и иных организаций;

• равенство прав и законных интересов всех проверяемых субъектов;

• открытость информации о включении проверяемых субъектов в координационный план контрольной (надзорной) деятельности на предстоящий период;

• ответственность контролирующих (надзорных) органов, их должностных лиц за нарушение законодательства при осуществлении контроля (надзора).

Презумпция добросовестности и невиновности проверяемого субъекта означает, что он признается добросовестно исполняющим требования законодательства, пока не доказано иное. Если возникает неясность или обнаруживается нечеткость предписания акта законодательства, то решение должно приниматься в пользу проверяемого субъекта.

Все субъекты хозяйствования распределены по группам риска на основании критериев, учитывающих потенциальную опасность для государства и общества нарушений законодательства в соответствующей сфере деятельности. Критерии отнесения проверяемых субъектов к группе риска для назначения плановых проверок определены в Указе № 510 в зависимости от следующих сфер: финансово-хозяйственная деятельность, внешнеэкономическая деятельность, банковская деятельность, лицензируемая деятельность, деятельность в области промышленной безопасности, безопасности движения, эксплуатации транспорта и перевозки опасных грузов, пожарная безопасность, защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнение мероприятий гражданской обороны, охраны окружающей среды, здравоохранение, строительная деятельность, обеспечение санитарно-эпидемического благополучия населения, соблюдение законодательства о труде, ядерная и радиационная безопасность, электро- и теплобезопасность, техническое нормирование, стандартизация и оценка соответствия требований технических нормативных правовых актов, обеспечение единства измерений и иные.

Субъекты хозяйствования, отнесенные к высокой группе риска, могут проверяться не чаще одного раза в год, к средней - не чаще одного раза в 3 года, к низкой - не чаще одного раза в 5 лет. При Этом, если по результатам проведенной плановой проверки нарушений законодательства установлено не будет, следующая плановая проверка такого субъекта, отнесенного к высокой группе риска, может быть назначена не ранее чем через 2 года, а отнесенного К средней группе, - не ранее чем через 5 лет. Данные требования касаются порядка проведения плановых проверок.

Само понятие «проверка» трактуется как совокупность мероприятий, проводимых контролирующими (надзорными) органами в отношении проверяемых субъектов для оценки соответствия требованиям законодательства осуществляемой ими деятельности, в том числе совершенных финансово-хозяйственных операций, а также действий (бездействия) их должностных лиц и иных работников. Порядок составления и исполнения координационных планов контрольной (надзорной) деятельности утвержден приказом Комитета государственного контроля Республики Беларусь от 28.10.2009 № 94 (в ред. от 26.04.2010 №41). В сформированные координационные планы допускается внесение изменений только в части исключения проверки либо контролирующего (надзорного) органа из состава соисполнителей (при проведении совместной проверки), а также изменения срока проведения проверки.

Вместе с тем Указ № 510 сохранил возможность проведения внеплановых проверок в определенных случаях. Анонимное заявление не является основанием для проведения внеплановых проверок.

Все проверки субъектов хозяйствования можно подразделить на две группы: плановые и внеплановые. Среди внеплановых проверок можно выделить:

• встречные проверки - проверки, проводимые для установления (подтверждения) достоверности совершения финансово-хозяйственных операций между проверяемым субъектом и его контрагентами или третьими лицами, имеющими отношение к проверяемым финансово-хозяйственным операциям;

• контрольные проверки - проводимые для проверки устранения проверяемым субъектом нарушений, выявленных в ходе предыдущей проверки;

-дополнительные проверки - для подтверждения обоснованности доводов, изложенных в возражениях по акту (справке) проверки либо в жалобе на решение контролирующего (надзорного) органа (должностного лица), требование (предписание) об устранении нарушений, изучения дополнительных вопросов по делам (материалам), поступившим в органы уголовного преследования, суды, кроме ранее согласованных проверяющим (руководителем проверки) и должностными лицами органов уголовного преследования по возбужденному уголовному делу, руководителями органов уголовного преследования, судов по находящимся в их производстве делам (материалам), либо по причине несоблюдения проверяющим (руководителем проверки) установленного порядка назначения и проведения проверок;

- внеплановые тематические оперативные проверки (ранее назывались рейдовые).

Проверяемый период ограничен 3 календарными годами, предшествующими году назначения проверки, и истекшим периодом календарного текущего года. Однако период, за который проводится проверка, не ограничивается в случаях:

• проведения проверки по поручениям Президента Республики Беларусь, Президиума Совета Министров Республики Беларусь, Председателя Комитета государственного контроля и его заместителей, Генерального прокурора и его заместителей;

• осуществления проверки по поручениям органов уголовного преследования по возбужденным уголовным делам;

• проведения проверки соблюдения бюджетного и налогового законодательства, использования мер государственной поддержки, а также законодательства об использовании государственного имущества и охране окружающей среды;

• осуществления надзора за банковской деятельностью, в том числе на консолидированной основе;

• обращения физического лица при его несогласии с результатами расследования несчастного случая на производстве или профессионального заболевания;

• проведения проверки по вопросам соблюдения законодательства о пенсионном обеспечении за работу с особыми условиями труда;

• проведения проверки объектов использования атомной энергии и источников ионизирующего излучения;

• осуществления проверки по вопросам гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

♦ проведения дополнительных и встречных проверок. Проведенная проверка может быть признана незаконной только в двух случаях:

1. при невнесении должностным лицом контролирующего (надзорного) органа записи о проведении проверки в книгу учета проверок (журнал производства работ) при условии представления данных книги и журнала;

2) при нарушении должностным лицом установленного порядка назначения проверки, в том числе при необоснованном назначении.

В соответствии с Указом № 510 субъектам хозяйствования предоставляется возможность обжалования незаконных проверок путем подачи заявления (жалобы) в течение 10 дней со дня начала проверки в вышестоящий контролирующий (надзорный) орган либо руководителю контролирующего (надзорного) органа (при отсутствии вышестоящего). Заявление (жалоба) должно быть рассмотрено не позднее 10 дней со дня его получения. Пропуск проверяемым субъектом срока для обжалования является безусловным основанием для отказа в рассмотрении заявления (жалобы), т.е. данный срок относится к пресекательным. В случае несогласия с принятым по заявлению (жалобе) решением допускается обращение проверяемого субъекта в общий либо хозяйственный суд в течение 10 дней со дня получения ответа.

Указом № 510 установлены общие сроки проведения проверок:

• индивидуальных предпринимателей, лиц, осуществляющих частную нотариальную, ремесленную деятельность, деятельность в сфере агроэкотуризма, - 15 рабочих дней;

• иных проверяемых субъектов (юридических лиц) - 30 рабочих дней.

Вместе с тем предусмотрены следующие максимальные специальные сроки проведения проверок:

• в отношении внеплановой тематической оперативной проверки в отношении одного проверяемого субъекта или его обособленного подразделения - 3 рабочих дня;

• в отношении контрольной проверки - 5 рабочих дней;

• в отношении дополнительной проверки - 10 рабочих дней.