Учебная дисциплина ,,Правоведение”.

Установлена двухуровневая система местного самоуправления, включающая три типа муниципальных образований (поселений, муниципальных районов, городских округов), с фиксированным объёмом полномочий органов местного самоуправления каждого типа.

Негативное влияние на развитие местного самоуправления оказывают и другие обстоятельства: местное самоуправление сдерживается также непоследовательностью, несовершенством законода-тельства, регулирующего отношения в данной сфере. Оно несистемно, формируется хаотично и недостаточно учитывает особенности публично-правовой природы местного самоуправления, в частности, специфику её проявления в финансовой сфере, а она имеется и весьма значительна.

Значение местного самоуправления проявляется и в том, что оно непосредственно связано с формирова-нием гражданского общества, является важнейшим его институтом. Именно посредством развития местного самоуправления возможно становление подлинного гражданского общества.

Значительное негативное воздействие на становление местного самоуправления оказывает и отсутствие необходимых материальных предпосылок для его осуществления.

Правотворческая, распорядительная и контрольная деятельность являются необходимым, существенным и неотъемлемым свойством местного самоуправления как публичной власти, но сами по себе они недостаточны для реального его осуществления. О местном самоуправлении можно говорить лишь тогда, когда оно обеспечено экономически.

В соответствии с п. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Предусмотренные законодательством меры создали предпосылки для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления. В результате их реализации в муниципальную собственность переданы объекты производственной и социальной инфраструктуры, необходимые для функционирования городских и сельских поселений, обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований. Заложены правовые основы финансового обеспечения местного самоуправления.

С созданием двухуровневой системы местного самоуправления проблема его финансового обеспечения стала ещё более острой. Объекты жилищно-коммунального хозяйства, котельные, теплотрассы, другие инженерные коммуникации переданы на первый его уровень, где преобладают, ставшие муниципальными образованиями, сельские поселения, находившиеся ранее на сметном финансировании из районных бюджетов и имеющие в настоящее время низкий налоговый потенциал. Объём финансовых средств у этого уровня местного самоуправления не адекватен тем задачам, которые он должен решать.

Реальное местное самоуправление в значительной мере сдерживается несовершенством бюджетного и налогового законодательства в части распределения доходов между различными уровнями бюджетной системы РФ, сужением собственной финансовой базы местных бюджетов.

В вопросах финансового обеспечения местного самоуправления следует ориентироваться не на оказание муниципальным образованиям финансовой помощи, а на создание их собственной финансово-экономической базы, достаточной для реализации муниципальными органами их функций, обусловленных публично-правовой природой местного самоуправления, характером осуществляемой ими дея-тельности, решаемых ими задач, т. е. необходима максимально возможная конкретизация предметов ведения Российской Федерации, субъектов Феде-рации и муниципальных образований, и основанное на них распределение расходов и доходов между бюджетами различных территориальных уровней.

На основе теоретических представлений о местном само-управлении, его доктринальной модели, учитывающей спе-циифику местного самоуправления, объективно обусловлен-ные его особенности, реальное состояние и возможности в конкретных условиях социально-экономического развития, cледует определить цели и задачи этого уровня власти, которые могут быть фактически реализованы на нынешнем этапе развития российского общества, и с учётом указанных обстоятельств закрепить правовой статус местного самоуп-равления, отвечающий социальному его предназначению, практическим потребностям общественного развития и роли в механизме осуществления публичной власти. Теоретически обоснованный и законодательно закрепленный конституции-онно-правовой статус местного самоуправления является критерием при решении вопросов финансово-экономического его обеспечения, создания материальных предпосылок для реального его осуществления. На его основе должно быть уста-новлено обоснованное соотношение расходных и доходных полномочий органов местного самоуправления, определены количественные значения нормативов налого-вых доходов, позволяющие муниципальным образованиям различных уровней и типов, получать достаточный объём средств для выполнения их расходных обязательств.

ответственности каждого уровня местного самоуправления.

Муниципальные образования функционируют, в определённой мере, в автономном режиме и вопрос о финансовом их обеспечении имеет особую значимость. Осуществляемые изменения в территориальной организации местного самоуправления , перераспределение полномочий между уровнями власти самым непосредственным образом затрагивают финансовую, и прежде всего бюджетную, сферу, обуславливают необходимость корректировки межбюджетных отношений, выстраивания такой их системы, которая реально позволяла бы органам местного самоуправления осуществлять их функции, повышала их ответственность за решение вопросов местного значения . Необходимость такого подхода подтверждает и опыт других стран. В Великобритании, являющейся родиной классических муниципальных форм, правительство покрывало своими субвенциями 67% местных расходов и местные органы власти не ощущали себя ответственными за решение вопросов местного значения. Это стало основанием для изменения сложившейся практики финансирования коммунального хозяйства.⁸

Принцип достаточности собственных средств - непременное условие осуществления местного самоуправления. Он должен быть отчётливо выражен и закреплён в законодательстве, в т.ч. посредством включения в легальное определение понятия местного самоуправления, в ст. 1 Федерального закона ,, Об общих принципах организации местного самоуправления… ” необходимо указать, что под местным самоуправлением понимается не только право , но и реальная способность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения , непосредственно и через избранные им органы местного самоуправления.

В финансовом обеспечении местного самоуправления имеются и другие проблемы, в том числе связанные с деятельностью самих органов местного самоуправления, использованием ими финансовых ресурсов, расходованием бюджетных средств. В условиях рыночной экономики управление финансами приобретает особую значимость. При ненадлежащем его осуществлении юридическими лицами может последовать банкротство. Муниципалитетам такая участь не грозит, в отношении публично-правовых образований банкротство неприемлемо, однако их финансовая несостоятельность также влечёт за собой специфические неблагоприятные последствия. В случае неспособности органов местного самоуправления надлежаще управлять муниципальными финансами законодательством предусмотрена возможность установления специального режима финансового управления, в соответствии с положениями Главы 19.1БК РФ и ст. 75 Федерального закона ,,Об общих принципах организации местного самоуправления… “ в муниципальном образовании вводится временная финансовая администрация и осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления поручается органам государственной власти. ⁹

Осуществлённые в последние годы в бюджетной сфере РФ крупные структурные реформы предполагают значительные качественные измене-ния и в организационно-правовых формах финансовой деятельности органов местного самоуправления, обуславливают необходимость её осуществления на основе современных методов администрирования, ориентированных на конечный результат, использования программно-целевых методов.

Для обеспечения жизнедеятельности городских и сельских поселений, функционирования других уровней местного самоуправления необходимо развивать их собственную экономическую деятельность, внедрять, в той мере в какой это возможно, экономические методы управления в социальной сфере и решать на этой основе, за счёт дополнительно полученных доходов, вопросы местного значения, муниципальные проблемы.

Потенциальные возможности увеличения доходной базы местных бюджетов широки и многообразны, они имеются в сфере арендных отно-шений, объектом которых является муниципальная собственность и ,, тене-вая’’ арендная плата за которую нередко присваивается руководителями бюджетных организаций.

В теневой оборот вовлечены и другие материальные и финансовые ресурсы муниципальных образований. Для криминализации отношений в этой сфере имеется благоприятная среда: повышенный спрос на объекты муници-пальной собственности и низкий уровень их правовой защищённости. Уста-новление правопорядка в использовании муниципальной собственности могло бы способствовать росту доходов местных бюджетов. Не менее значимой является и проблема вовлечения материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления, объектов муниципальной собственности в легальный экономический оборот.

Для эффективного осуществления органами местного самоуправления экономических функций необходимы и другие меры, в частности связанные с

совершенствованием правового статуса муниципальных коммерческих и некоммерческих организаций, создание и деятельность которых регламен-тируются различными нормативными правовыми актами: гражданским и бюджетным кодексами, Федеральным законом ,, Об общих принципах орга-низации местного самоуправления….’’( Ст. ст. 68,69).Данные юридические лица являются одной из форм участия муниципальных образований в эконо-мическом обороте и отличаются значительной спецификой, проявляющейся в особенностях владения, пользования и распоряжения находящимся в их веде-нии имуществом, правоспособности, ответственности по взятым на себя обяза-тельствам. Такая специфика присуща, в частности, муниципальным унитар-ным предприятиям. Являясь коммерческими организациями, они, в отличие от коммерческих организаций, созданных на основе частной собственности, обла-дают не общей, а специальной ( целевой ) правоспособностью и важное значе-ние имеет в связи с этим вопрос о видах деятельности, которыми они должны заниматься и видах имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, в целях исключения возможности осуществления муниципали-тетами деятельности в несвойственных для них сферах.

Ориентация муниципальных образований на собственные источники до-ходов предполагает необходимость наращивания их инвестиционного потенциала, участия в инвестиционной деятельности, которое проявляется в различных формах. Органы местного самоуправления разрабатывают, утверж-дают и финансируют муниципальные инвестиционные проекты; размещают посредством проведения конкурсов на возвратной основе и с уплатой процен-тов средства местных бюджетов для финансирования частных и совместных с коммерческими организациями проектов.¹⁰ При осуществлении инвестицион-ной деятельности органы местного самоуправления вправе взаимодействовать с органами местного самоуправления других муниципальных образований, в том числе путём объединения на договорных началах средств местных бюдже-тов. В случае участия органов местного самоуправления в финансировании инвестиционных проектов, осуществляемых Российской Федерацией и субъек-тами Федерации, разработка и утверждение этих инвестиционных проектов осуществляются по согласованию с органами местного самоуправления. Не-посредственная зависимость местного самоуправления от финансово-экономи-ческой его обеспеченности предполагает оптимизацию отношений местных органов власти с хозяйствующими субъектами.

Данная задача решается ими посредством территориального планирования, позволяющего определить важнейшие цели и приоритеты совместной деятельности местных органов власти и хозяйствующих субъектов.

Реализацией властных полномочий взаимоотношения органов местного самоуправления с экономическими субъектами не ограничиваются, они осуществляются и на экономической основе, посредством заключения договоров, установления частноправовых, партнёрских отношений.¹¹ Для этого имеются необходимые предпосылки. Гражданский кодекс РФ преду-сматривает возможность участия городских и сельских поселений, других муниципальных образований в регулируемых гражданским, то есть экономии-ческим, законодательством отношениях на равных началах с иными субъек-тами этих отношений.

Сферами взаимодействия органов местного самоуправления и экономических субъектов являются организация использования трудовых и природных ресурсов соответствующих территорий, капитальное строитель-ство.

Договорные отношения коммерческих организаций и других субъектов экономической деятельности с местными органами власти предусмотрены законодательством и реализуются фактически. Такая форма взаимосвязи весьма перспективна, она получила значительное развитие в странах с развитой рыночной экономикой. Там муниципалитеты широко используют контракты с частными фирмами, налоговые льготы, аренду, кредиты и другие возможности в целях обеспечения потребностей населения в различных услугах, не нарушая при этом прав предприятий, их экономической самостоятельности.

Достаточных собственных средств для осуществления самостоятельной инвестиционной деятельности муниципальные образования не имеют и решение ими долгосрочных социально- экономических задач возможно посредством совместной с коммерческими организациями инвестиционной деятельности, кооперирования их средств с финансовыми и материальными ресурсами муниципальных образований. Такое взаимодействие может осуще-ствляться в различных сферах и, прежде всего в ЖКХ. Реформирование жи-лищно-коммунального комплекса является сейчас одной из насущных задач. В ЖКХ аккумулирована треть всех капитальных вложений бывшего СССР, пока ещё недостаточно вовлечённых в экономический оборот.¹² Здесь отсутствует полноценная конкурентная среда, недостаточен приток инвестиций.

Взаимодействие органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами предполагает наличие взаимной экономической заинтересован-ности, обоюдного вклада в совместную деятельность. Вкладом муниципаль-ных образований в такого рода деятельность может являться передача на договорной основе участвующим в ней коммерческим организациям муници-пального имущества и имущественных прав в т.ч. незавершённых строи-тельством и неиспользуемых объектов недвижимости, приоритетного права использования находящихся в ведении муниципалитетов природных ресурсов. При этом в целях предупреждения возможных злоупотреблений и оказания необоснованных предпочтений тем либо иным субъектам хозяйствования следует обеспечить гласность принимаемых местными органами власти решений, осуществлять разработку и внедрение организационных форм участия граждан и их объединений в обсуждении социальных программ, про-ектов местных бюджетов. В местной печати должна публиковаться статис-тическая информация о социально- экономическом развитии муниципальных образований. Вовлечение муниципального имущества и финансовых средств в экономический оборот должно осуществляться посредством проведения пуб-личных торгов, в форме конкурсов и аукционов. Несоблюдение условий договоров, заключённых на публичных торгах должно являться основанием для прекращения договорных отношений и наступления последствий недейст-вительности сделки, предусмотренных ст. ст. 168 и 169 ГК РФ.

Социально-экономическое развитие городских и сельских поселений находится в непосредственной взаимосвязи с экономическим потенциалом функционирующих на их территории хозяйствующих субъектов. Эта зави-симость объективно обусловлена и очевидна, её следствием является укреп-ление доходной базы местных бюджетов. Органы местного самоуправления могут способствовать проявлению данной тенденции, создавая благоприятные условия для экономической деятельности на подведомственной территории. Однако имеющиеся для этого возможности используются не в полной мере.

Отношения местных органов власти с предприятиями всегда были сложными. Несовершенный хозяйственный механизм и в советский период не согласовы-вал, а обособлял интересы предприятий и местных советов ¹³. Осуществля-емые в нашей стране преобразования эту проблему не разрешили, взаимоот-ношения экономических субъектов, функционирующих на основе различных форм собственности, и местных органов власти ещё более усложнились и для этого имеются объективные предпосылки: с началом радикальных социально- экономических преобразований провозглашён принцип свободы экономичес-кой деятельности , реализация которого является одним из основополагающих условий осуществления прав личности, а с другой стороны, углубляющиеся процессы демократизации общественной жизни предполагают развитие мест-ного самоуправления, расширение прав местных органов власти в регулиро-вании социально – экономических отношений на находящейся под их юри-сдикцией территории. При отсутствии надлежащей правовой регламентации отношений коммерческих организаций и муниципальных образований возможен конфликт их интересов. Наделение органов местного самоуправ-ления широкими полномочиями в социально – экономической сфере создаёт предпосылки для усиления зависимости хозяйствующих субъектов от местной власти. Наряду с этим возможно и другое развитие отношений, ком-мерчеcкие организации, руководствуясь своими корпоративными интересами, могут использовать предоставленную им экономическую свободу в ущерб интересам муниципальных образований, на территории которых они осуществляют свою деятельность.

В настоящее время проявляются обе тенденции: коммерческие органи-зации уходят от участия в решении социальных задач на соответствующих территориях, а местные органы власти порой чинят препятствия свободному развитию хозяйствующих субъектов как товаропроизводителей. Акцентируя внимание на этом ,следует отметить, что с переходом на новую систему мест-ного самоуправления возникли дополнительные трудности, связанные с раз-граничением компетенции и, соответственно, источников доходов между раз-личными его уровнями. Внесённые в Федеральный закон от 10 октября 2003г.№ 131-ФЗ поправки, экономические проблемы местного самоуправ-ления полностью не решают. Необходимо принятие более широких и многоплановых законодательных мер, в т.ч. дальнейшей корректировки бюджетного и налогового кодексов, а также смежных с ними законода-тельных актов; уточнения понятия, экономического содержания и принципов организации муниципальной казны, обоснованного распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы.

В данной связи представляется актуальным вопрос о степени автономно-сти ( самостоятельности ) местного самоуправления, пределах, формах и мето-дах государственного влияния на его осуществление.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправ-ления не входят в систему органов государственной власти, что не исключает, однако, возможности государственного воздействия на местное самоуправ-ление. В предусмотренных законодательством случаях и в установленных им пределах деятельность органов местного самоуправления может быть объек-том государственного контроля. Являясь гарантом законности и правопорядка на всей его территории, государство не может оставаться безучастным в тех случаях, когда местное самоуправление входит в коллизию с установленным правопорядком, когда демократические процедуры не обеспечивают нормаль-ного функционирования муниципального хозяйства. Государство вправе и обязано принимать меры, обеспечивающие стабильное правовое состояние. Но, чтобы местное самоуправление не превратилось в фикцию, необходимы понятные, не допускающие злоупотреблений, законные основания для вмешательства государства в деятельность местной власти. Принципиальные положения по данному вопросу содержатся в Европейской хартии о местном самоуправлении. Степень вмешательства контролирующего органа в дела местного самоуправления, согласно этому международно-правовому акту, должна быть соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет целью защитить. В финансовой сфере государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления тоже является ограниченным, в частности он возможен для проверки соблюдения условий межбюджетных трансфертов и в более широком формате при введении в муниципальном образовании временной финансовой администрации.¹⁴

Для решения финансовых проблем местного самоуправления следует более чётко определить и правовой режим муниципальных инвестиций, их целевое назначение, обусловленное конституционно-правовой природой местного самоуправления. По своей природе муниципальные инвестиции аналогичны государственным, их целью также является удовлетворение публичных интересов, но в пределах предметов ведения местного самоуправления. В законодательстве о местном самоуправлении и нормативных правовых актах, регулирующих инвестиционные отношения, необходимо указать и на другие особенности муниципальных инвестиций, в том числе связанные с субъектным составом инвесторов, спецификой инвести-ционных ресурсов- бюджетных и внебюджетных средств. В юридической литературе отмечается, что при осуществлении муниципальных инвестиций инвесторами являются не органы местного самоуправления, а муниципальное образование ( собственник инвестируемых средств ), от имени которого действуют органы местного самоуправления. Сами же эти органы статусом инвестора не обладают. Признавая обоснованность данных выводов, следует однако отметить, что они могут рассматриваться как общее правило, из которого возможны и фактически имеются исключения. Инвестирование муниципальных финансовых средств и материальных ресурсов может осуществляться создаваемыми муниципалитетами юридическими лицами, муниципальными унитарными предприятиями и бюджетными организациями, финансируемыми из местных бюджетов. Не являясь собственниками муниципального имущества и финансовых средств, но владея ими на основе таких правовых титулов как хозяйственное ведение и право оперативного управления, эти коммерческие и не коммерческие организации, в пределах своего правового статуса, осуществляют правомочия, связанные с владением, пользованием и распоряжением имуществом, включая финансовые средства и, следовательно, могут осуществлять инвестирование.

Реформа местного самоуправления - одна из актуальнейших проблем, стоя-щих перед российским обществом. Для решения этой задачи многое сделано: в законодательстве закреплён принцип невмешательства государственных орга-нов в осуществление местного самоуправления; предусмотрены возмещение местному самоуправлению ущерба, причинённого неправомерными действия-ми органов государственной власти и судебная защита прав муниципальных образований. Однако, полноценное местное самоуправление в нашей стране пока ещё отсутствует. Для его осуществления необходимы теоретическая проработка и практические решения многих вопросов, в том числе связанных с созданием благоприятных правовых предпосылок для подлинного местного cамоуправления, самостоятельного и под свою ответственность решения населением вопросов местного значения. Нормативно-правовая база местного самоуправления нуждается в оптимизации, дальнейшем развитии. Необхо-димы синхронное и сбалансированное развитие правовых актов, регулирую-щих отношения в данной сфере, в т.ч. и относящихся к различным отраслям права. Российское муниципальное право, образно названное правом местного самоуправления , находится в стадии формирования. Оно возникло с появле-нием местного самоуправления как объекта правового регулирования в новых политических и социально- экономических условиях развития России и пред-ставляет собою комплексную отрасль права, находится во взаимосвязи со смежными отраслями права : конституционным, административным, земель-ным и др. Многообразной и сложной является его взаимосвязь с финансовым и, прежде всего с бюджетным правом, которое, как и муниципальное право, отличается крайней нестабильностью.

Литягин Н. Н. к. э. н.,

профессор кафедры ,,Право”

Академии бюджета и казначейства

Министерства

Достижение предусмотренных реформой местного самоуправления целей возможно при комплексном подходе к её осуществлению. Решающее значение при этом имеют преобразования в финансовой (бюджетной и налоговой ) сферах.