Тема 6. Муниципальная служба

6.1. Понятие службы в органах местного самоуправления

Деятельность по непосредственной реализации полномочий органов местного самоуправления осуществляют муниципальные служащие. Муниципальная служба относительно новый вид службы для нашей страны. Как известно, в СССР не существовало местного самоуправления как самостоятельного правового и социального института. Управление на местном уровне осуществлялось органами местного государственного управления, сотрудники которых являлись, следовательно, государственными служащими.

Организация муниципальной службы в Российской Федерации базируется на Федеральном законе от 2 марта 2007 г. 1 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», который является рамочным, и законах о муниципальной службе субъектов РФ.

В соответствии с данным Законом муниципальная служба - это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Муниципальная служба имеет достаточно много общего с государственной гражданской службой, так как основной целью функционирования государственной гражданской и муниципальной службы является обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. М2 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает, что взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством: 1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

1. единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;

2. единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих

3. учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

4. соотносительности основных условия оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;

5. соотносительность основных условия государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

В то же время между этими двумя видами служебной деятельности имеются и различия. Задачами государственной службы является реализация общегосударственных функций, в то время как задачами муниципальной — решение вопросов местного значения.

Государственный служащий осуществляет свои полномочия от имени и по поручению государства, в то время как муниципальный от имени и по поручению муниципального образования. Существуют также различия в полномочиях государственных и муниципальных служащих, источниках финансирования государственной и муниципальной службы.

6.2. Понятие и виды муниципальных должностей

Служебная деятельность в органах местного самоуправления осуществляется на основе замещения муниципальной должности. Муниципальная должность — должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

Таким образом, Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» подразделяет все муниципальные должности на два вида: 1) выборные муниципальные должности, которые замещаются в результате муниципальных выборов;

2) иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора, — муниципальные должности муниципальной службы. Органы местного самоуправления могут также учреждать должности для технического обеспечения своей деятельности, не относящиеся к муниципальным должностям. 6.3. Понятие и классификация муниципальных служащих

В соответствии со ст. 16 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, владеющий государственным языком Российской Федерации и соответствующий квалификационным требованиям, установленным в соответствии с настоящим Федеральным законом для замещения должностей муниципальной службы, при отсутствии обстоятельств, указанных в качестве ограничений, связанных с муниципальной службой.

Должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы: 1) высшие должности муниципальной службы;

2) главные должности муниципальной службы;

3) ведущие должности муниципальной службы;

4) старшие должности муниципальной службы;

5) младшие должности муниципальной службы.

Соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Правовой статус муниципальных служащих и правовой статус гражданских служащих имеют ряд черт.

Вместе с тем правовой статус муниципального служащего имеет и свои особенности, обусловленные спецификой муниципальной деятельности. Правовой статус — это сложная правовая категория, включающая в себя права, обязанности и ответственность муниципального служащего. Специалисты, занимающиеся изучением вопросов правового положения личности (Н. В. Витрук, В. И. Новоеслов, В. А. Патюлян и другие), выделяют различные виды правового статуса. Общий правовой статус личности включает в себя общие права и обязанности, принадлежащие всем гражданам (как общие конституционные, так и общие отраслевые права и обязанности личности). Специальные правовые статусы личности права и обязанности, конкретизирующие и дополняющие общие права и обязанности с учетом социального, служебного иного положения личности. Исходя из этого одно и то же лицо может быть одновременно носителем различных специальных правовых статусов в зависимости от занимаемых ими социальных позиций.

Применительно к муниципальному служащему можно выделять: 1) общий статус муниципального служащего;

2) специальный статус муниципального служащего;

З) индивидуальный правовой статус.

Общий правовой статус муниципального служащего характеризуется рядом ограничений его конституционных прав. Следует отметить, что схожие ограничения установлены и для государственных гражданских служащих. Это связано с тем, что правовой статус государственного и муниципального служащего открывает им возможности для использования своего служебного положения в интересах коммерческих и общественных организаций. Правоограничения призваны свести возможности таких злоупотреблений к минимуму. В определении Конституционного Суда РФ от 10 апреля 1997 г. № 57-О был сделан вывод о том, что из ст. 12 Конституции РФ не вытекает, что на муниципальных служащих не могут распространяться законные ограничения, установленные для государственных служащих. Законодатель вправе распространять ограничения, предусмотренные законодательством об основах государственной службы в Российской Федерации, на муниципальных служащих либо регламентировать их в специальном законе. Это было сделано с принятием федерального законодательства о муниципальной службе.

В связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается:

1) состоять членом органа управления коммерческой организация, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствия с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управления этой организацией; 2) замещать должность муниципальной службы в случае: а) избрания или назначения на государственную должность Российской Федерация либо на государственную должность субъекта Российской Федерация, а также в случае назначения на должность государственной службы,

б) избрания или назначения на муниципальную должность;

в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссия муниципального образования;

З) заниматься предпринимательской деятельностью;

4) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы либо которые непосредственно подчинены или подконтрольных ему, если иное не предусмотрено федеральными законами; 5) получать в связи с должностным положением или в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные муниципальным служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками или другими официальными мероприятиями, признаются муниципальной собственностью и передаются муниципальным служащим по акту в орган местного самоуправления, избирательную комиссию муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы, за исключением случаев, установленных ГК РФ; 6) выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования с органами местного самоуправления, избирательными комиссиями других муниципальных образований, а таки с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;

7) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического, финансового и иного обеспечения, другое муниципальное имущество;

8) разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие известными ему в связи с исполнением должностных обязанностей;

9) допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и их руководителей, если это не входит в должностные обязанности;

10) принимать без письменного разрешения главы муниципального образования награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций;

11) использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;

12) использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве муниципального служащего; 13) создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, а также ветеранских и иных органов общественной самодеятельности или способствовать созданию указанных структур;

14) прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирован трудового спора;

15) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

16) заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя) оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Гражданин после увольнения с муниципальной службы не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшую ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. Специальный статус муниципального служащего определяется федеральными законами, законами субъектов РФ, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Следует отметить, что Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» не определяет конкретные права и обязанности муниципальных служащих. Они обычно фиксируются в законах субъектов РФ. Вместе с тем уставы муниципалы образований и иные муниципальные правовые акты могут на муниципальных служащих дополнительными правами и устанавливают дополнительные обязанности. Муниципальный служащий имеет право на:

1) ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы, критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями продвижения по службе; 2) обеспечение организационно-технических условий, необходимы для исполнения должностных обязанностей;

З) оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом); 4) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлен выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также годного оплачиваемого отпуска;

5) получение в установленном порядке информации и материал необходимых для исполнения должностных обязанностей, внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования;

б) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы;

7) повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета;

8) защиту своих персональных данных;

9) ознакомление со всеми материалами своего личного дела;

10) объединение, включая право создавать профессиональные союзы, для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

11) рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с трудовым законодательством, защиту своих прав и законных интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушений;

12) пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации. Муниципальный служащий за исключением муниципального служащего, замещающего должность главы местной администрации по контракту, вправе с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя) выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов и если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования. Под личной заинтересованностью муниципального служащего понимается возможность получения муниципальным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для муниципального служащего, членов его семьи или лиц, указанных в п. 5 ч. 1 ст. 13 настоящего Федерального закона, а также для граждан или организаций, с которыми муниципальный служащий связан финансовыми или иными обязательствами.

Муниципальный служащий обязан:

1. соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение;

2. исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией;

3. соблюдать при исполнении должностных обязанностей и законные интересы граждан и организаций;

4. соблюдать установленные в органе местного самоуправления аппарате избирательной комиссии муниципального образования правила внутреннего трудового распорядка, должностную инструкцию, порядок работы со служебной информацией;

5. поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;

6. не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, а также сведения, ставшие известными ему в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их достоинство;

7. беречь государственное и муниципальное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;

8. представлять в установленном порядке предусмотренную законодательством Российской Федерации сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и надлежащем ему на праве собственности имуществе, являются объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера (далее — сведения о доходах), об имуществе и обязательствах имущественного характера;

9. сообщать представителю нанимателя работодателю о выходе из гражданства Российской Федерации в день выхода из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства иностранного государства в день приобретения гражданства странного государства;

10. соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты, которые установлены настоящим Федеральным и другими федеральными законами;

11. сообщать представителю нанимателя работодателю о заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению подобного конфликта .

Муниципальный служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению муниципального служащего, неправомерным, муниципальный служащий должен представить руководителю, давшему поручение, в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, муниципальных правовых актов, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме муниципальный служащий обязан отказаться от его исполнения. В случае исполнения неправомерного поручения муниципальный служащий и давший это поручение руководитель несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» гарантирует муниципальному служащему:

1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей; 2) денежное содержание и иные выплаты. Размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок и иных выплат к должностному окладу муниципального служащего определяются нормативными актами органов местного самоурегулирования в соответствии с законами субъекта РФ. Денежное содержание муниципальных служащих состоит из должностного оклада; надбавок к должностному окладу за: квалификационный разряд, особые условия муниципальной службы, выслугу лет; премий по результатам работы. Премирование лиц, замещающих муниципальные должности муниципальной службы, производится руководителем соответствующего органа местного самоуправления. Размеры премий лицам, замещающим муниципальные должности муниципальной службы, определяются в соответствии с положением о премировании, утверждаемым органом местного самоуправления, с учетом личного вклада муниципального служащего в общие результаты работы. В то же время следует иметь в виду, что на муниципальных служащих распространяются нормы Трудового кодекса РФ от 30 декабря 2001 г. К 1 97-ФЗ (в редакции от 28 февраля 2008 г.), (далее—ТК РФ), в том числе о сверхурочной работе, работе в ночное время, вынужденном простое и т.д.

Закон устанавливает ежегодный оплачиваемый отпуск муниципальному служащему продолжительностью не менее 30 календарных дней. Вместе с тем для отдельных категорий муниципальных служащих федеральными законами и законами субъектов РФ может устанавливаться ежегодный оплачиваемый отпуск большей продолжительности. За выслугу лет муниципальному служащему предоставляется также дополнительный оплачиваемый отпуск в порядке и на условиях, определяемых федеральными законами и законами субъектов РФ. Муниципальному служащему может быть предоставлен отпуск без сохранения заработной платы на срок не более одного года, если иное не предусмотрено федеральным законом, медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию; пенсионное обеспечение за выслугу лет. Закон распространяет на муниципального служащего в области пенсионного обеспечения в полном объеме права государственного служащего в Российской Федерации, устанавливаемые федеральными законами и законами субъекта Закон также приравнивает стаж муниципальной службы муниципального служащего к стажу государственной службы го дарственного служащего;

6. обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением должности обязанностей, а также обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения муниципальной службы или после ее прекращения, но наступившей в связи с исполнением должностных обязанностей;

7. защиту членов его семьи от насилия, угроз, других а мерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей. Порядок такой защиты устанавливается законом. Наконец индивидуальный правовой статуе муниципального служащего определяется его должностью и обычно закрепляется в его должностной инструкции. Однако его анализ может иметь лишь прикладное значение, поскольку является нестабильным и способен меняться во времени.