4. Проблема забезпечення доступності правосуддя в адміністративному судочинстві

Проблема доступності правосуддя в адміністративному судочинстві пов’я­зана зі створенням оптимальної моделі адміністративного правосуддя, ^»е має безліч різних аспектів, які безпосередньо пов’язані з принципами правосуддя

247

та забезпечення права кожної людини на захист і поновлення прав, наданих Конституцією й законами України.

Серед важливих проблем становлення судової влади в Україні одне з цент­ральних місць посідає сьогодні проблема доступу до правосуддя, яка скла­дається з безлічі різних аспектів. Пошук оптимальної моделі правосуддя без­посередньо пов’язаний з дослідженням та розв’язанням саме цієї проблеми, оскільки становлення правової держави, громадянського суспільства також пов’язані з ефективним, доступним і справедливим правосуддям.

Проблема доступності правосуддя розглядалася ще у XIX столітті, після проведення в Російській імперії судової реформи 1864 р. Як вважав К. Арсеньєв, мировий суд відповідатиме своєму призначенню, коли стане за­гальнодоступним, що означає: близькість суду до населення; відсутність будь-яких обмежувальних форм, які б ускладнювали становище осіб, що ведуть тяжбу, чи підсудних; дешевизна провадження⁶⁵.

На наш погляд, за нинішніх умов становлення судової системи в Україні реально можуть впливати на доступність адміністративного правосуддя:

• дотримання правила, згідно з яким кожна людина має право на ефек­ тивне поновлення в правах національними судами у разі порушення її основ­ них прав, наданих Конституцією або законом (ст. 8 Загальної декларації прав людини);

• відповідність національного правосуддя певним міжнародно-правовим стандартам доступу до правосуддя;

• забезпечення будь-якій особі, права та свободи якої порушені, ефектив­ них засобів правового захисту від органів публічної влади, незалежно від їх рівня в державній ієрархії;

• забезпечення державою зацікавленої особи, яка не має коштів на оплату послуг представника, безкоштовною юридичною допомогою.

• створення такої системи адміністративної юстиції, яка не вела б до пере­ вантаження судів (судців) справами;

• встановлення чіткої (в певних випадках спрощеної) процедури розгляду адміністративних спорів (справ);

• визначення і встановлення належних, але не тривалих термінів розгляду справ (очевидно, що надмірне навантаження не кращим чином позначається на термінах розгляду справ і якості судочинства);

• територіальна наближеність адміністративних судів до населення;

• підготовка кадрів для адміністративних судів з метою забезпечення їх висококваліфікованими спеціалістами;

• встановлення чіткого порядку порушення адміністративних справ у суді та їх розгляду;

• визначення правил оскарження судових рішень;

• забезпечення реального виконання рішень;

• виконання рекомендацій Ради Європи «Про ефективний доступ до пра­ ва та правосуддя малозабезпечених» щодо заходів підготовки юристів відпові­ дної спеціалізації, відкриття спеціалізованих юридичних консультацій; мож­ ливості повної або часткової оплати юридичних послуг; розширення участі неурядових і громадських організацій в ході надання ними правової допомоги у квазісудових формах розв’язання спорів (посередництво та примирення) і відповідні податкові пільги у цих випадках, спрощення правових процесів;

• належне фінансування адміністративних судів з метою забезпечен-

248

ня їх незалежності від виконавчих структур інших інституцій публічної влади;

– збереження (в розумній мірі) системи адміністративно-юрисдикційних органів для розгляду певних категорій адміністративних справ, до набуття ад­міністративним судочинством можливостей щодо розгляду всіх адміністратив­них спорів (справ) та чіткого визначення процесуальних механізмів їх розв’я­зання.

Прийнято розрізняти чотири основних способи (типи) здійснення право­вого захисту громадян від неправомірних рішень, дій чи бездіяльності органів управління (чотири моделі або чотири системи адміністративної юстиції). Та­кими способами є:

1. адміністративний, коли перевірку законності, обгрунтованості й доціль­ ності прийняття та виконання адміністративних актів здійснюють органи адм­ іністративної юстиції, які підтримують багатоаспектні, органічні зв’язки з апа­ ратом управління і не підконтрольні судам загальної юрисдикції (інколи цю модель адміністративної юстиції називають «французькою»);

2. адміністративно-судовий, або «німецький», тип, тобто адміністративна юстиція характеризується створенням спеціалізованих судів для розгляду спорів, які виникають у сфері функціонування органів управління; адмініст­ ративні суди складають єдину судову систему; такі суди незалежні у здійсненні функцій правосуддя від адміністрації та існуючих у країні інших судових органів;

3. »квазісудовий», коли для розгляду адміністративних спорів утворюється система підконтрольних судам загальної юрисдикції спеціальних трибуналів, які не входять у судову систему; таку систему організації адміністративної юс­ тиції називають «англосаксонською» (функціонує, наприклад, у США);

4. загальносудовий, коли скарги на дії, бездіяльність, рішення органів уп­ равління розглядають та вирішують загальні суди, використовуючи при цьому цивільно-процесуальні форми (такий спосіб судового захисту застосовується нині в Україні, Росії та інших країнах СНД).

Однак, за будь-яких обставин, адміністративна юстиція – це спосіб право­вого захисту суб’єктивних прав та законних інтересів громадян.

Суб’єктивне право і законний інтерес тісно пов’язані, їм притаманні спільні риси. Вони передбачають задоволення інтересів особи, є способами правового оформлення таких інтересів; мають диспозитивний характер; виступають са­мостійними елементами правового статусу особи; є юридичними дозволами; гарантуються державою, тобто є об’єктами правової охорони та захисту. Аналіз саме спільних рис цих категорій дає підстави стверджувати, що в разі оскар­ження до суду актів, дій чи бездіяльності органів влади предметом захисту може бути не тільки порушене суб’єктивне право громадянина, а й законний інтерес.

Юридичним «результатом» розгляду адміністративної справи є визнання судовим органом незаконності (або, навпаки, законності) прийнятих органа­ми управління (посадовими особами) адміністративних актів, вчинених дій або бездіяльності.

Доступність правосуддя, як вдало наголошує І.Є. Марочкін, – це норма­тивне закріплена і реально забезпечена можливість безперешкодного звер­нення до суду за захистом своїх прав. Основними елементами (а вони водно­час є і гарантіями) доступності правосуддя, на його думку, слід визнати органі-

249

заційно-правові – судоустрій та судочинство – і матеріальні (економічні). Перші пов’язані з територіальною наближеністю судів до населення, ство­ренням умов, що сприятимуть зайняттю суддівських посад висококваліфіко­ваними спеціалістами, раціональною організацією роботи апарату суду, по­рядком порушення справ у суді, їх розглядом, термінами судового розгляду, створенням надійного механізму забезпечення можливості оскарження судо­вих рішень та їх реального виконання тощо.

Другі мають гарантуватися встановленням розумних судових витрат і ство­ренням процесуального механізму відстрочення або часткового чи повного звільнення від оплати судових витрат на користь держави; фінансуванням судової діяльності, що забезпечує можливість незалежного правосудця; на­данням кваліфікованої юридичної допомоги на пільгових умовах незамож­ним верствам населення, що випливає з міжнародно-правового принципу, згідно з яким надання юридичної допомоги має розглядатися не як акт мило­сердя, а як обов’язок усього суспільства загалом".

За деякими даними, у першій половині 1988 р. судами України було розглянуто 187 скарг на незаконні дій, рішення (бездіяльність) представ­ників влади, а після викладу в 1995 р. глави 31-А Цивільного процесуально­го кодексу України (ЦПК) в новій редакції судами було розв’язано вже понад 10 000 адміністративно-правових спорів⁶⁷. Така статистика, як бачи­мо, свідчить про те, що тільки чітко описана процедура реалізації права на оскарження до суду дій управлінців надає громадянам реальну можливість відстоювати свої інтереси у суперечці з владою, оскільки зростання кількості таких звернень може мати місце і надалі. Доцільним уявляється вивчення питання про можливість запровадження спрощеної процедури розгляду ок­ремих категорій справ.

Аналіз приписів Закону України «Про судоустрій України» дає можливість окреслити засади здійснення в Україні правосуддя в адміністративних спра­вах, які вже свідчать про його доступність. Так, правосуддя в адміністратив­них справах здійснюється виключно судами. Усім суб’єктам адміністратив­но-правових відносин гарантується захист їхніх прав, свобод та законних інте­ресів незалежним і неупередженим судом. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи в суді й на участь у розгляді своєї справи у суді будь-якого рівня.

Суди здійснюють правосуддя самостійно. Втручання у здійснення право­суддя, вплив на суд або суддів у будь-який спосіб, неповага до суду чи суддів, збирання, зберігання, використання і поширення інформації усно, письмово або в інший спосіб з метою заподіяння шкоди їх авторитету чи впливу на неупередженість суду забороняється і тягне за собою передбачену законом відпо­відальність.

Правосуддя в адміністративних справах здійснюється на засадах рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом незалежно від статі, раси, кольору шкіри, мови, політичних, релігійних та інших переконань, на­ціонального чи соціального походження, майнового стану, виду і характеру занять, місця проживання та інших обставин.

Кожен має право користуватися правовою допомогою під час вирішення його справи в суді. Причому надавати правову допомогу може не тільки адво­кат, а й інша особа, яка є фахівцем у галузі права та за законом чи дорученням

250

має право на надання такої допомоги. У випадках, передбачених законом, пра­вова допомога надається безоплатно.

Ніхто не може бути обмежений у праві на отримання в суді усної або письмової інформації щодо результатів розгляду його справи. Розгляд справ у судах відбувається відкрито, крім випадків, передбачених процесуальним законом.

Судочинство в Україні провадиться державною мовою. Особи, які не воло­діють або недостатньо володіють державною мовою, мають право користува­тися рідною мовою та послугами перекладача у судовому процесі.

Судове рішення, що набуло законної сили, є обов’язковим для виконан­ня усіма органами державної влади, місцевого самоврядування, їх посадо­вими особами, об’єднаннями громадян та іншими організаціями, громадя­нами та юридичними особами на всій території нашої держави.

Учасники судового процесу та інші особи у випадках і порядку, передбаче­них процесуальним законом, мають право на апеляційне й касаційне оскар­ження рішення суду.

Конституцією України визначено, що правосуддя здійснюється судами, юрисдикція яких поширюється на всі правовідносини, що виникають у дер­жаві (ст, 124), а судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у формі цивільного, господарського, адміністративного, кримінального, а також конституційного судочинства (ст. 1 Закону «Про судоустрій України»). З цією метою в системі судів загальної юрисдикції утворюються загальні та спеціалі­зовані суди окремих судових юрисдикцій. Останніми є господарські, адмініст­ративні та інші суди, визначені як спеціалізовані (ст. 19).

Юридичні підстави для запровадження адміністративної юстиції в Україні тісно пов’язані з іншими чинниками. Так, формування системи адміністра­тивних судів та їх діяльність неможливі без наявності необхідних для цього коштів. Важливе значення має створення правової бази для повноцінного запровадження адміністративної юстиції, а саме – прийняття в першу чергу Адміністративного процесуального кодексу України, яким буде врегульована процедури розгляду справ в адміністративних судах. Про прийняття цього акта йдеться і У Концепції адміністративної реформи в Україні, де поряд з іншим обґрунтовується роль адміністративної юстиції як форми судового контролю за діяльністю органів виконавчої влади⁶⁸.

Нагальним є розв’язання кадрових питань. В адміністративних судах розглядати і вирішувати справи повинні спеціально підготовлені фахівці. А тому розроблення програм навчання, стажування осіб, що претендують на заміщення посад суддів адміністративних судів, – це тільки перші кроки у напрямку забезпечення спеціалізованих судів кваліфікованими кадрами. І нарешті, правова освіта. Громадяни мають знати про цілі утворення таких судів, усвідомлювати необхідність їх формування, бути впевненими, що їхні права надійно гарантуються правом на звернення до суду, забезпеченням вільного доступу до будь-якої судової інстанції.

251

Література

1. Див., напр.: Конституционное (государственное) право зарубежннх стран: Учебник / Отв. ред. Б.А. Страшун. В 4 т. Т. 1–2. – М., 2000. – С. 641; Большая Советская знциклопедия / Гл. ред. А.М. Прохоров Т ЗО – М., 1978. - С. 414.

2. Краткий словарь иностранньїх слов. – М., 1952. – С. 472; Словарь иностранньїх слов. – М., 1955. – С. 827; Большая Советская знциклопе­ дия / Гл. ред. Б.А. Введенский. Т. 49. – М., 1957. – С. 414

3. Дружков П.С. О понятий й видах юрисдикции // ВопросьІ госу- дарства й права. / Ред. коллегия: проф. А.И. Ким й др. – Томск, 1974.

- С. 83.

4. Юридический знциклопедический словарь. – М., 1984. – С. 405.

5. Алексеев С.С. Проблеми теории права. Т. 2. – С., 1973. – С. 273– 288.

6. Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежннх странах: Учеб. пособие. – М., 2002. – С. 64.

7. Севастьянова Л.А. Право граждан на обжалование в суд действий органов й должностньїх лиц по законодательству стран членов СЗВ: Авто- реф. дисс... канд. юрид. наук. 12.00.03. – М., 1984. – С. 12.

8. Студеникина М.С. Государственньш контроль в сфере управлення.

- М., 1974. - С. 7.

9. Горшенев В.М., Шахов И.Г. Контроль как правовая форма деятель- ности. - М., 1987. - С. 31.

10. Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Исполнительная й судебная ветви власти: соотношение й взаимодействие // Государство й право. 2000. № 1

- С. 5-12.

11. Старосьцяк Е. ЗлементьІ науки управлення. – М., 1965. – С. 197.

12. Кистяковский Б. Социальнне науки й право. – М., 1916. – С. 490.

11. Межа між правами людини та правами громадянина дуже прозора, і, як відзначається в літературі, внесення прав людини в законодавство, їх державне визнання надає їм властивості, які відображаються поняттям «права громадянина» (див.: Фарбер Й.Е. Свобода й права человека в Со- ветском государстве. – Свердловск, 1974. – С. 39). Особливість правового статусу громадянина, як людини, що має стійкий правовий зв’язок з пев­ ною державою, полягає в «практиці надання громадянину політичних прав» (див. там само). Тобто права людини, що виокремлюються такими власти­ востями, як невідчужуваність та природний характер (належність кожному від народження), не потребують державного санкціонування, але потребу­ ють державного гарантування і захисту. Таким чином, наголосимо на тому, що говорячи про поняття «права і свободи громадянина», ми маємо на увазі, що воно охоплює термін «права і свободи людини».

11. Корф С.А. Административная юстиция в России. Т. 2. – СПб., 1910. - С. 395

12. Сурілов О.В. Теорія держави і права: Навчальний посібник. – Оде­ са, 1998. - С. 77.

252

16. Загряцков М.Д. Административная юстиция й право жалобьі (В те­ ории й законодательстве). – М., 1925. – С.2.

17. Проект концепції реформи адміністративного права України. – К., 1998.

18. Див.: Авер’янов В.Б. Забезпечення прав людини в сфері вико­ навчої влади // Правова держава. Вип. 9. – К., 1998; Андрійко О.Ф. Позасудовий захист прав і свобод // Адміністративне право: сучасний стан і напрями реформування: Матеріали науково-теоретичної конфе­ ренції, м. Яремча, 18–21 червня 1998 р. – Ів.-Фр.,1998; Бойко І.В. За­ безпечення прав і свобод громадян адміністративно-правовими засоба­ ми // Адміністративне право: сучасний стан і напрями реформування: Матеріали науково-теоретичної конференції, м. Яремча 18–21 червня 1998 р. – Ів.-Фр., 1998; Шейнин Х.Б. Новме аспекти судебной защитьі прав й свобод граждан // Российская юстиция. – 1996. – № 8; Хамане­ ва Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. – М., 1997 та інші праці.

19. Стефанюк В. Судовий контроль за діяльністю органів державної влади // Право України. 1998. № 3. - С. 3-9.

20. Хаманева Н.Ю. Назв. пр. - С. 115-123.

21. Якуба О.М. О судебном обжаловании решений по делам, возника- юшим из административно-правовьіх отношений // Советское государ- ство й право. – 1981. № 2. – С. 43.

22. Салищева Н.Г. Административньїй процесе в СССР. – М., 1964. – С. 137.

23. Графский В.Г. Всеобщая история права й государства. – М., 2000. - С. 480-481.

24. Бребан Г. Французское административное право. – М., 1988. – С. 362.

25. Шишкін В.І. Судові системи країн світу: Навч. посіб. /У 3-х кн./ Кн. 2. - К., 2001. - С. 136.

26. ВедельЖ. Административное право Франции. – М., 1973. – С. 207.

27. Боботов С.В. Правосудне во Франции. – М., 1994. – С. 112.

28. Брзбан Г. Назв. пр. - С. 364.

29. Бержель Ж.-Л. Общая теория права / Под общ. ред. В.Й. Даниленко / Пер. с фр. - М., 2000. - С. 449-550.

30. Кучерена А.Г. Административная юстиция // Юрист. – 1998. – № 9. - С. 50.

31. Гукасян Р.Е. Реализация конституционного права на судебную за- щиту // Процессуальнне средства реализации конституционного права на судебную й арбитражную зашиту. – Калинин, 1982. – С. 3–12

32. Тархов В.А. Конституционнме отношения // Правопорядок й пра- вовой статус личности в развитом социалистическом обществе в свете Кон- ституции СССР 1977 г. - Саратов, 1980. - С. 191.

33. Кац С.Ю. Конституционное право граждан на судебную зашиту // Проблеми социалистической законности на современном зтапе коммуни- стического строительства. – X., 1978. – С. 135–137.

253

34. Чечот Д.М. Субьективное право й формьі его защитн. – Л., 1968. – С. 67–69; Недбайло П.Е. Система юридических гарантий применения со- ветских правових норм // Правоведение. 1971. № 3. – С. 48

35. Конституционньїе основьі правосудия в СССР. – М., 1981. – С. 20.

36. Права человека: Учебник / Под. ред. Е.А. Лукашевой. – М., 1999. – С. 445.

37. Зоммерман К.-П., Старилов Ю.Н. Административное судопроиз- водство (юстиция) в Германии: история развития й основнне чертьі // Государство й право. 1999. № 7. – С. 70–77.

38. Хаманева Н.Ю. Назв. пр. – С. 121.

39. Лемейер К. Административная юстиция. – СПб., 1905. – С. 149.

40. Тарасов И.Т. Лекции по полицейскому (административному) праву. - М., 1905. - С. 197.

41. Студеникина М. С. Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании. // Журнал российского права. 1997. № 6. – С. 11-21.

42. Коркунов Н.М. Сборник статей. - СПб., 1898. - С. 218.

43. Ведель Ж. Назв. пр. – С. 59.

44. Социальньїе конфликтн: зкспертиза, прогнозирование, технология разрешения. Вьш. 1. – М., 1991. – С. 27.

45. Хоча деякі автори вказують на те, що свободи і права є ідентичними за своєю юридичною характеристикою і законодавче формулювання нор­ ми як основного права чи свободи – юридичне однакове (Забигайло В.К. Право на права. – К., 1989. – С. 9.), ми підтримуємо думку про те, що особливості свободи полягають у можливості діяти в певних сферах на свій власний розсуд, самому визначати лінію поведінки (Витрук Н.В. Право- вой статус личности в СССР. – М., 1985. – С. 9).

46. Старилов Ю.Н. Административная юстиция: Проблеми теории. – В.: Изд. ВГУ, 1998. - С. 125, 127.

47. Хаманева Н.Ю. Теоретические проблеми административно-право- вого спора // Государство й право. 1998. № 12. – С. 29–36.

48. Сажина В.В. Административная юстиция: к теории й истории воп- роса // Советское Государство й право. 1989. № 9. – С. 37.

49. Старилов Ю.М. Административная юстиция. Теория, история, пер­ спективи. - М., 2001. - С. 58.

50. Салищева Н.Г. Назв. пр. – С. 130.

51. Суд на страже прав граждан. – Пермь, 1978. – С. 14–16

52. Петрухин И.Л., Башуров Г.П., Морщакова Т.Г. Теоретические ос­ нови зффективности правосудия. – М., 1979. – С. 24–25

53. Дурнев В. Нужен административньїй суд // Советская юстиция. 1988. № 6. - С. 25-26.

54. Тищенко Н.М. Административно-процессуальньїй статус гражданина Украини:проблеми теории й пуги совершенствования. – Х.,1998. – С. 239.

55. Якимов А.Ю. Тенденции развития системи субьектов администра- тивной юрисдикции // Проблеми административной ответственности на современном зтапе-. – М., 1989. – С. 45.

254

56. Битяк Ю.П., Комзюк А.Т. Назв, праця. – С. 78.

57. Стефанюк В. Назв, праця. – С. 8.

58. Рижков Г. Адміністративна юстиція як елемент правової культури суспільства // Право та культура: теорія і практика: Матеріали міжнарод­ ної науково-практичної конференції, м. Київ, 15–16 травня 1997 р. / За ред. Ю.С. Шемшученко та ін. - К., 1997. - С. 201.

59. Яценко О.В. Правові проблеми судового контролю за законністю накладення адміністративних стягнень // Ідеологія державотворення в Україні: історія і сучасність: Матеріали науково-практичної конференції 22-23 листопада 1996 р. - К., 1997. - С. 255-256.

60. Державотворення і правотворення в Україні: досвід, проблеми, пер­ спективи / За ред. Ю.С. Шемшученка: Монографія. – К., 2001. – С. 401.

61. Сажина В.В. Административная юстиция Великобритании: Авто- реф. дисс... канд. юрид. наук. – М., 1984. – С. 10.

62. Чечот Д.М. Административная юстиция (Теоретические проблеми). - Л.: Изд-во ЛГУ, 1973. - С. 27.

63. Хартвиг М. Защита прав человека в Федеративной Республике Гер­ мании // Защита прав человека в современном мире. – М., 1993. – С. 73.

64. Про судоустрій України: Закон України від 7.02.2002 р. // Голос України. № 51. - 19 березня 1996. - С. 8-14.

65. Арсеньев К. Мировой суд в провинции // Вестник ЕвропьІ. 1870. № 1.

66. Судова реформа в Україні: проблеми і перспективи // Матеріали науково-практичної конференції, 18–19 квітня 2002 р. ? Харків, 2002. – С. 33.

67. Див.: Стефанюк В.С. Запровадження адміністративної юстиції в Україні // Право України. 1999. № 7. – С. 6.

68. Див.: Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні: Указ Президента України від 22 липня 1998 р. // Офі­ ційний вісник України. 1999. № 21. – С. 943 (зміни та доп. див.: Офіцій­ ний вісник України. 1999. № 2. - С. 55; № 21. - С. 944, 945; № 51. - С. 2525; 2001. № ЗО. - С. 1358).