308

Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. В.Б.Авер’янова. – К.: Факт, 2003. – 384 с.

У книзі розглядаються найважливіші інститути державного управління, що є пред­метом вивчення адміністративне-правової науки. Вирішальне місце відведено ана­лізу малодосліджених теоретичних аспектів взаємодії державного управління та адміністративного права, побудови і функціонування системи органів виконавчої влади, прийняття правових актів управління, гарантій реалізації та способів право­вого захисту прав громадян у державному управлінні, розвитку та удосконалення державної служби, механізму державного контролю та адміністративної відпові­дальності як специфічного вияву «зворотного зв’язку» у сфері управління. Книга є черговою публікацією в серії наукових видань «Адміністративно-правова реформа в Україні» і розрахована не тільки на науковців, викладачів і фахівців державного апарату, а й на аспірантів і студентів юридичних вузів, яких цікавлять поглиблені знання з питань державного управління, адміністративного права та адміністративної реформи в Україні.

ЗМІСТ

ПЕРЕДМОВА 7

РОЗДІЛ І. ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНИЙ АСПЕКТ............ 11

Глава 1. Державне управління: соціальна природа та організаційно-правовий

зміст..........................................................................................12

1. Категорія «державне управління» в понятійному апараті адміністративно-правової науки 12

2. Загальне поняття управління та його соціальна природа 17

3. Зміст поняття державного управління 19

4. Демократія та державне управління: співвідношення та взаємозв’язок 23

Глава 2. Адміністративне право – головний регулятор державного управління.....27

1. Характер предмета адміністративного права:

уточнення доктринальної оцінки 27

2. Щодо наукової дискусії про предмет адміністративного права:

додаткові аргументи 29

3. Демократизація адміністративного права – ключове завдання

його реформування 35

4. Процесуальний аспект адміністративного права:

особливості тлумачення 39

5. Кодифікація адміністративного законодавства:

нове бачення перспективи 43

РОЗДІЛ II. СУБ’ЄКТИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ - ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ: ПОНЯТТЯ, СИСТЕМА ТА АДМІНІСТРАТИВНА ПРАВОСУБ’ЄКТНІСТЬ 47

Глава 1. Питання теорії органу виконавчої влади 48

1. Загальне поняття державного органу (органу державної влади).............48

2. Поняття органу виконавчої влади як базового елемента апарату державного управління .............54

3. Особливості посади «керівника» органу виконавчої влади .....59

4. Юридична природа органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування: особливі та спільні риси 63

Глава 2. Система органів виконавчої влади України 73

1. Конституційно-правові засади побудови системи органів виконавчої влади.........73

2. Види органів виконавчої влади та питання їх класифікації .........................76

3. Загальна характеристика управлінських відносин у системі органів виконавчої влади 83

4. «Субординація», «координація» і «реординація» між органами виконавчої влади......86

5. Актуальні завдання подальшого реформування системи органів

виконавчої влади 92

Глава 3. Теоретичні засади аналізу функцій органів виконавчої влади............... 101

1. Загальнотеоретична характеристика функцій державних органів............................101

2. Зміст поняття функцій органів виконавчої влади 104

3. Основні підходи до визначення видів функцій органів виконавчої влади...............108

Глава 4. Адміністративна правосуб’єктність органу виконавчої влади..............113

1. Орган виконавчої влади як суб’єкт адміністративного права..................... 113

2. Компетенція органу виконавчої влади 119

3. Взаємозв’язок функцій і компетенції органу виконавчої влади 120

4. Правова природа дискреційних повноважень органу

виконавчої влади 124

5. Орган виконавчої влади та правовий статус його керівника.........130

РОЗДІЛ ІІІ. ПРАВОВІ АКТИ УПРАВЛІННЯ: ЮРИДИЧНА ПРИРОДА, ВИДИ ТА ПРОЦЕДУРИ ПІДГОТОВКИ Й ПРИЙНЯТТЯ.........137

Глава 1. Поняття, основні ознаки та класифікація правових актів

управління 138

1. Зміст поняття правових актів управління 138

2. Класифікація правових актів управління 147

Глава 2. Вимоги до правових актів управління та процедури

їх підготовки і прийняття 161

1. Вимоги, що ставляться до правових актів управління,

та наслідки їх недотримання 161

2. Процедури підготовки і прийняття правових актів управління:

зміст і правова регламентація 167

Глава 3. Деякі проблеми законодавчого регулювання правотворчої діяльності органів виконавчої влади 175

РОЗДІЛ IV. ПРАВА ГРОМАДЯН У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ, ПРОЦЕДУРИ ЇХ РЕАЛІЗАЦІЇ ТА ЗАХИСТУ 179

Глава 1. Права громадян, їх гарантії та реалізація у державному управлінні..................................................................180

1. Види прав громадян у державному управлінні..........180

2. Гарантії прав громадян у державному управлінні.......185

3. Реалізація прав громадян в адміністративних правовідносинах........191

Глава 2. Адміністративні процедури за участю громадян .......195

1. «Адміністративна процедура» у змісті адміністративного процесу.......195

2. Принципи адміністративних процедур 200

3. Індивідуальні адміністративні акти та процедура їх оскарження.....204

Глава 3. Особливості порядку адміністративного оскарження в окремих галузях державного управління..............211

Глава 4. Адміністративна юстиція як форма судового захисту прав громадян у державному управлінні 223

1. Зміст судового контролю щодо забезпечення законності

державного управління 223

2. Юридична природа і призначення адміністративної

юстиції як провідної форми судового захисту прав громадян

у державному управлінні.........................230

3. Принципи адміністративної юстиції та проблеми їх

законодавчого закріплення 242

3. Проблема забезпечення доступності правосуддя в

адміністративному судочинстві 250

Глава 5. Судочинство в адміністративних судах 256

1. Законодавство про адміністративне судочинство:

проблеми кодифікації 256

2. Адміністративний позов і учасники судового розгляду..258

3. Розгляд справи і рішення адміністративного суду 264

РОЗДІЛ V. ДЕРЖАВНА СЛУЖБА В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ: ОСНОВНІ КАТЕГОРІЇ ТА ОСОБЛИВОСТІ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ..................................................275

Глава 1. Інститут державної служби: понятійний апарат

і правові аспекти 276

1. Суспільна роль і функції державної служби 276

2. Щодо понять державної служби і державних службовців:

деякі дискусійні питання 281

3. «Службові» та «посадові» особи державної служби: зміст понять

та їх співвідношення 284

4. Основні вимоги до поведінки державних службовців 289

Глава 2. Проблеми правового регулювання державної служби в Україні......296

1. Конституційні засади становлення та розвитку державної служби

в Україні 296

2. Завдання і перспективи подальшого розвитку законодавства

про державну службу 302

3. Необхідність зміни співвідношення публічно-правового

і приватно-правового регулювання державної служби 309

4. Проблеми систематизації законодавства про державну службу 312

Глава 3. Провадження у державній службі 317

1. Конкурсне провадження 317

2. Атестаційне провадження 322

3. Провадження з призначення на посади державних службовців 327

Глава 4. Оцінювання ділових і професійних якостей державних службовців

при вступі на державну службу 333

РОЗДІЛ VI. КОНТРОЛЬ І АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ У СФЕРІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ: ВЗАЄМОЗВ’ЯЗОК ІНСТИТУТІВ.................341

Глава 1. Концептуальні засади побудови системи державного контролю

в Україні 342

1. Призначення і функції державного контролю 342

2. Зміст понять «контроль», «нагляд», «аудит», «моніторинг» 346

3. Критерії класифікації видів контролю у державному управлінні 349

4. Система органів державного контролю та її законодавче забезпечення 353

Глава 2. Адміністративна відповідальність в контексті її взаємозв’язку з контролем у державному управлінні 357

1. Адміністративна відповідальність як результат здійснення контролю

у державному управлінні 357

2. Щодо «управлінської концепції» інституту адміністративної відповідальності: постановка проблеми 360

3. «Адміністративний порядок» накладання стягнень як ознака «управлінського» характеру адміністративної відповідальності 368

Відомості про авторів 378

ПЕРЕДМОВА

Державне управління як надзвичайно вагома складова змісту діяльності держави, фактично усіх їх органів вивчається багатьма науками – загальноуправлінськими, економічними, соціологічними, політичними, юри­дичними тощо. На цей час можна говорити про існування певного конг­ломерату міждисциплінарних знань про державне управління, який умож­ливив виокремлення як наукової спеціальності для кваліфікації наукових кадрів так званих «наук з державного управління». Гносеологічне ядро цих наук складає теорія державного управління, що є комплексною нау­ковою галуззю.

У становленні й розвитку вітчизняної теорії державного управління величезну роль відіграли юридичні науки, а серед них – наука адміністра­тивного права. І це невипадково, оскільки ще за радянських часів саме увага вчених-адміністративістів дала вирішальний поштовх системному до­слідженню проблематики державного управління, яке в той період тлума­чилось як одна з основних форм здійснення повновладдя народу.

Природно, що державне управління досліджується юридичними на­уками переважно в межах тих явищ і процесів, які перебувають у сфері правового регулювання. Оскільки ж державне управління (як і загалом управління, що здійснюється в суспільстві) має організаційну природу, то набуло поширення позначення аспектів державного управління, що є предметом вивчення юридичних науками, як «організаційно-правових ас­пектів» державного управління.

Враховуючи, що серед галузей права, які регулюють суспільні відноси­ни, що складаються у державному управлінні, ключова роль належить адміністративному праву, дослідження організаційно-правових аспектів дер­жавного управління є складовою частиною саме адміністративно-право­вої науки. Саме через напрацювання цієї наукової галузі юриспруденція робить свій внесок у розвиток теорії державного управління.

Так склалося, що до цього часу українська адміністративно-правова наука все ще не позиціонувала себе як домінуюча управлінсько-правова наукова галузь. Значний час був витрачений на даремні спроби виокреми­ти спеціалізовану «юридичну» теорію державного управління, що, як ви­явилося, суперечить комплексній, різноаспектній природі власне дослід­жуваного явища – державного управління. Як наслідок, певний час «уп­равлінсько-правові» й «адміністративно-правові» дослідження проблема­тики державного управління здійснювались ніби паралельно, не сприяю­чи консолідації зусиль правознавців.

Лише з другої половини 90-х років минулого століття, приблизно з по­чатку роботи над концептуальним обгрунтуванням передбачуваної адмі­ністративної реформи в Україні, почали узагальнюватись результати орга­нізаційно-правових досліджень державного управління, що найбільш кон­центровано були представлені науковцями-адміністративістами. Останнім часом ці результати були суттєво збагачені підготовленими ними узагаль­нюючими колективними монографіями «Державне управління: теорія і практика» (К., 1998. – 432 с.) і «Виконавча влада і адміністративне право» (К., 2002. - 668 с.).

8

Звичайно, потреби державно-правового розвитку країни, особливо в контексті дуже повільно і суперечливо здійснюваної адміністративної ре­форми, вимагають значно ширших і активніших зусиль адміністративно-правової науки щодо аналізу багатогранної проблематики державного уп­равління. В інтересах її (науки) сталого і перспективного розвитку мають бути суттєво поглиблені розробки фундаментальних наукових засад ви­значення суспільного призначення, сутності, критеріїв раціональної побу­дови та ефективного функціонування системи державного управління.

Насамперед це стосується малодосліджених на сьогодні теоретико-ме-тодологічних і науково-прикладних аспектів таких, зокрема, провідних дер­жавно-управлінських явищ (інститутів), як:

• органи виконавчої влади, їх адміністративна правосуб’єктність, кла­ сифікація видів органів та чинники їх інтегрування в цілісну систему, шляхи удосконалення існуючої системи органів;

• функції та повноваження органів виконавчої влади, основи визна­ чення їх компетенції, види відносин між ними, місце та роль «апарату» органів, особливості статусу керівників органів та їх апарату;

• правові акти управління, їх природа, види, процедури підготовки й прийняття, удосконалення правотворчої діяльності у сфері державного управління;

• зміст та гарантії прав громадян у державному управлінні, шляхи забезпечення ефективної реалізації цих прав, принципи здійснення.та види адміністративних процедур за участю громадян;

• способи захисту прав громадян у державному управлінні, передусім через посилення судового контролю з боку адміністративної юстиції, за­ конодавче утвердження її принципів та їх реалізація в адміністративному судочинстві;

• роль і функції державної служби, уточнення змісту її основних ка­ тегорій та врахування співвідношення публічно-правового і приватно-пра­ вового регулювання, зокрема щодо конкретних проваджень, властивих дер­ жавній службі;

• контроль у сфері державного управління, уточнення класифікації його видів в інтересах побудови раціональної системи державного контро­ лю та її законодавчого забезпечення;

• інститут адміністративної відповідальності, розгляд і оцінювання цього інституту як результату контрольної діяльності, в якій відображено так званий «зворотний зв’язок» у державному управлінні та деякі інші.

Саме з перелічених аспектів адміністративно-правових досліджень в пропонованій книзі зроблена спроба розвинути, а з деяких питань – пере­глянути існуючі у вітчизняній науці погляди правознавців. Причому не в усіх випадках висловлені окремими авторами монографії думки цілком поділяються іншими учасниками авторського колективу, що свідчить про гостродискусійний характер багатьох висвітлюваних проблем.

Особливістю цього видання є усвідомлення необхідності забезпечення більшої наступності в розвитку української адміністративно-правової док­трини державного управління, чому мало б сприяти активне залучення до

9

авторського колективу, поряд з провідними вітчизняними ученими, до­волі значного кола молодих дослідників, які на цей час уже підтвердили свої серйозні намагання професійно вивчати відповідні проблеми держав­ного управління та адміністративного права.

Ця книга продовжує серію наукових видань «Адміністративно-правова реформа в Україні», підготовка якої здійснюється певним колом вітчиз­няних науковців-адміністративістів, основу якого складає творчий колек­тив відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. Згадана се­рія була розпочата монографіями: Державне управління: теорія і практи­ка / За заг. ред. В.Б. Авер ‘янова. – К.: Юрінком Інтер, 1998. – 432 с.; Дер­жавна служба: організаційно-правові основи і шляхи розвитку / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К.: Ін-Юре, 1999. – 272 с.; Виконавча влада і адміністра­тивне право / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К.: Ін-Юре, 2002. – 668 с.

Книгу підготували доктори наук, професори: В.Б. Авер’янов (керівник авторського колективу) – передмова; розд. І, гл. 1.1, 2.1, 2.3–2.5; розд. II, гл. 1.2, 2.1, 2.2, 2.5; О.Ф. Андрійко – розд. VI, гл. 1.1-1.4; Ю.П. Битяк -розд. IV, гл. 4.4; розд. V, гл. 1.1, 2.1; С.В. Ківалов – розд. V, гл. 3.1–3.3; Є.Б. Кубко – розд. І, гл. 2.2; В.М. Шаповал – розд. II, гл. 1.1; В.В. Цвєт-ков – розд. І, гл. 1.4; кандидати наук: Н.В. Александрова – розд. III, гл. 1.1, 1.2, 2.1, 2.2, 3; О.В. Батанов – розд. II, гл. 1.4; Л.Р. Біла – розд. V, гл. 3.1-3.3; В.К. Колпаков – розд. II, гл. 4.1; О.Д. Крупная – розд. II, гл. 4.2; Д.М. Лук’янець – розд. І, гл. 1.2, 1.3; розд. VI, гл. 2.1-2.3; В.І. Полюхович – розд. IV, гл. 3; В.М. Сороко – розд. V, гл. 4; Г.Й. Ткач – розд. II, гл. 4.4; Н.В. Янюк – розд. II, гл. 1.3; розд. V, гл. 1.3; здобувачі: Н.О. Армаш – розд. II, гл. 4.5; М.А. Бояринцева – розд. IV, гл. 1.1–1.3; В.А. Дерець – розд. II, гл. 2.3, 2.4; В.Л. Коваленко – розд. V, гл. 1.2, 1.4, 2.3, 2.4; І.Б. Коліушко – розд. V, гл. 2.2; Р.О. Куйбіда – розд. IV, гл. 5.1-5.3; Ю.С. Педько – розд. IV, гл. 4.1–4.3; В.П. Тимощук – розд. IV, гл. 2.1–2.3; В.Ф. Харченко – розд. II, гл. 3.1–3.3, 4.3.

РОЗДІЛ І

Державне управління та адміністративне право: теоретико-методологічний аспект