Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства

О тсюда напрашивается идея усиления межрегиональной интеграции смеж­ных областей, краев, республик. Но как это сделать, учитывая, что кроме экономических есть и другие проблемы управления? Практика показыва­ет: самостоятельно, без участия федерального Центра, регионам не под силу создать реально объединяющие территориально-организационные структуры. Не менее важно и то, что сама федеральная власть остро нуж­дается в крепкой опоре на местах. И кроме того — что тоже очень важно — она является гарантией обеспечения строго научного подхода и недопу­щения стихийности в решении этой кардинальной государственой про­блемы'.

Попытки стихийной организационно-хозяйственной консолидации обла­стей предпринимались в недавнем прошлом. Так, в начале 90-х годов о создании экономического союза в границах бывшего Приокского совнар­хоза договорились 6 областей — Брянская, Калужская, Липецкая, Орлов­ская, Рязанская и Тульская. Однако начинание быстро заглохло. В какой-то мере идея реализуется в упомянутом выше образовании 8 межрегио­нальных ассоциаций экономического взаимодействия (1991-1992 гг.). Это ассоциации «Центральная Россия», «Черноземье», «Большая Волга», «Си­бирское соглашение», а также созданные на Северо-Западе, в республи­ках, краях и областях Северного Кавказа, в Уральском макрорегионе и на Дальнем Востоке.

Они представляют собой органы экономического самоуправления, ко­торым субъекты Федерации делегируют некоторые свои полномочия, на­правленные на регулирование хозяйственно-коммерческой деятельности самостоятельных товаропроизводителей исходя из общих интересов чле­нов ассоциации, координации действий по обеспечению этих интересов.

Федеральным законом от 17 декабря 1999 г. «Об общих принципах органи­зации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъек­тов Российской Федерации» установлено, что ассоциации создаются в целях межрегиональной интеграции и социально-экономического разви­тия регионов. Их деятельность осуществляется на основе следующих прин-

О том, что существует опасность не только распространения, но и «пробивания» различных субъективных, волюнтаристских взглядов по данной проблеме, свиде­тельствуют многочисленные публичные высказывания, особенно в периодической печати.

2 37

Государственно-территориальное устройство России

ц ипов: скоординированность действий по разработке и реализации соци­ально-экономических программ; объединение усилий по проведению эко­номических преобразований, созданию и внедрению современного меха­низма хозяйствования; содействие формированию и функционированию единого экономического и правового пространства и др.

Таким образом, необходимость в органах территориально-хозяйственного управления верхнего укрупненного таксономического уровня диктуется не только теоретическими соображениями, но и, что особенно важно, уже отчасти реализуемыми практическими потребностями. Хотя следует сказать: указанные ассоциации являются по сути общественными (само­управляемыми) объединениями, имеют ограниченные функции и пока не оказывают серьезного влияния на активизацию процессов межрегио­нальной интеграции.

Наконец, существует еще один важный довод в пользу укрупнения тер­риториального деления — перспективы государственного строительства в Российской Федерации. Процесс более тесного объединения государств-членов СНГ, начатый попыткой создания Союзного государства Россий­ской Федерацией и Республикой Беларусь, может привести к формирова­нию новой федерации. В этом случае рациональной системе государствен­но-территориального деления будут отвечать не нынешние небольшие областные единицы России, а именно укрупненные территориальные об­разования.

Некоторые ученые и специалисты предлагают ликвидировать недостатки сложившейся территориально-организационной структуры посредством предоставления всем субъектам Федерации равных не только экономи­ческих, но и политических прав или перехода к однозначному террито­риальному делению на сложившейся областной основе. Помимо того, что рекомендуемые модели кардинально не решают вопрос (сохраняют перекос в экономическом потенциале регионов, недостатки их специа­лизации и комплексности и т.д.), их реализация сейчас вообще невоз-^ можна, ибо регионы получили уже законодательный статус, обладают определенными правами, которые нельзя отобрать, не нарушая Консти­туцию. Последнее относится и к изложенному проекту в части перекрой­ки регионального деления и управления. Время практического осуществ­ления всей административно-территориальной реформы близко и под-

2 38

Глава б Модернизация государственно-территориального устройства

г отовку к ней надо начинать. В частности, можно было на каких-то од-ной-двух территориях провести опытное районирование с новым меха­низмом управления.

Что касается верхнего уровня и звена территориального устройства, то этот вопрос уже решен выделением федеральных округов, чем частично преодолено несовершенство существующего административного деления без нарушения границ и прав его территориальных единиц.

_6.2.

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ КАК ВЫСШЕЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ

ОБРАЗОВАНИЕ

На рубеже нового века для России стало особенно важным не только даль­нейшее расширение прав регионов, уже добившихся многого, но и усиле­ние прежде всего центральной государственной власти в ее слабом терри­ториальном звене. Этого требовали интересы федерализма в новых услови­ях, задача сохранения территориального единства страны.

Речь идет об укреплении не какого-то политического режима, а Российс­кой державы, о ее возрождении, благополучии и безопасности, о созда­нии благоприятных условий для эффективного проведения реформ. К этому побуждают недавние и сегодняшние реалии — обострение межнациональ­ных отношений, многочисленные нарушения Конституции и федераль­ных законов субъектами Федерации, приближение НАТО к границам России и др.

Необходимость повышения эффективности федерального управления в условиях огромной территории и региональной раздробленности рождает потребность в приближении центральной власти к объектам управления и в усилении оперативности и конкретизации работы с регионами (при со­блюдении прав и полномочий последних). Для этого представляется по­лезным создание особых территориальных форм федерального управления.

2 39

Государственно-территориальное устройство России

О ни образованы Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. о выделении федеральных округов (рис. 6.2). Эта реформа государ­ственного территориального устройства нацелена на решение важнейшей задачи — восстановление управляемости государства, обеспечение его ус­тойчивости, безопасности и суверенности, верховенства Конституции стра­ны и федеральных законов.

Правовое основание для реформирования территориального деления и управления дает российская Конституция, согласно которой в ведении Федерации находятся федеративное устройство и территория страны, ус­тановление системы федеральных органов власти (ст. 71), и федеральная исполнительная власть может создавать свои территориальные органы и назначать туда соответствующих должностных лиц (ст. 78), назначает сво­их полномочных представителей в территориальных образованиях и Пре­зидент Российской Федерации (ст. 83).

Федеральные округа — инструмент общего управления государства — фак­тически относятся к административно-территориальному делению выс­шего, федерального уровня (федеральному уровню государственно-тер­риториального устройства), что вытекает по смыслу из указанных статей Конституции России, хотя это еще не закреплено в Основном законе¹.

Поскольку регулирование развития национального хозяйства и его регио­нов составляет важнейшую задачу государственного управления, то в ос­нову преобразования территориального устройства России положены не национальные или формальные административные признаки, а сетка эко­номических районов.

В качестве высшего федерального звена государственного и всего террито­риального устройства России выделены административно-хозяйственные образования в границах крупных экономических районов или их групп². Эти макрорегионы имеют особое федеральное значение, предназначены для решения общенациональных задач при регулировании государством

« По своей природе федеральный округ является административным образованием, охватывающим территорию нескольких субъектов РФ. Создание округов не затра­гивает конституционных основ федерализма и не ущемляет конституционно-пра­вовой статус субъектов РФ» (Баглай М.В. Конституционное право Российской Фе­дерации. Учебник - М.: Норма, 2001, с. 319).

Концепция и схема выделения этих территориальных образований разработаны в СОПСе и получили одобрение Администрации Президента РФ в 1998 г.

240

241

Государственно-территориальное устройство России

1 . Центральный федеральный округ: Белгородская область, Брянская область, Владимир­ ская область, Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Кост­ ромская область, Курская область; Липецкая область, Московская область, Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская об­ ласть, Тульская область, Ярославская область, г. Москва.

Центр федерального округа - г. Москва

2. Северо-Западный федеральный округ: Республика Карелия, Республика Коми, Архан­ гельская область, Вологодская область, Калининградская область, Ленинградская об­ ласть, Мурманская область, Новгородская область, Псковская область, г. Санкт-Пе­ тербург, Ненецкий автономный округ.

Центр федерального округа - г. Санкт-Петербург

3. Южный федеральный округ: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Дагестан, Рес­ публика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Ка­ рачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский, край, Астраханская область, Вол­ гоградская область, Ростовская область.

Центр федерального округа - г. Ростов-на-Дону

4. Приволжский федеральный округ: Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан (Татарстан), Удмуртская Республика, Чу­ вашская Республика - Чаваш республики, Кировская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская область, Пермская область, Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область, Коми-Пермяцкий автономный округ.

Центр федерального округа — г. Нижний Новгород

5. Уральский федеральный округ: Курганская область, Свердловская область, Тюменская область, Челябинская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненец­ кий автономный округ.

Центр федерального округа — г. Екатеринбург

6. Сибирский федеральный округ: Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Красноярский край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Чи­ тинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Не­ нецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Эвен­ кийский автономный округ.

Центр федерального округа - г. Новосибирск

7. Дальневосточный федеральный округ: Республика Саха (Якутия), Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Са­ халинская область, Еврейская автономная область, Корякский автономный округ, Чу­ котский автономный округ.

Центр федерального округа — г. Хабаровск.

2 42