Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства

Б ольше всего препятствует устойчивости и безопасности государства ги­пертрофия национального фактора в территориальном устройстве. Пагуб­ность для российских регионов политики неограниченной суверенизации на национальной основе высветили события в Чечне, но предпосылки такого исхода заложены в существующей форме государственности, и предотвратить его повторение возможно только при коренном обновле­нии федеративных отношений.

Несмотря на внешне многонациональный состав населения России пре­увеличивать значение этого обстоятельства нельзя хотя бы потому, что коренное население (русские) насчитывает у нас 4/5 всех жителей — боль­ше, чем его в США и Канаде, любой другой республике СНГ (кроме Армении) и в любой бывшей российской АССР. Национальные образова­ния составляют лишь треть всех территориальных единиц. По международ­ным стандартам Россия — не многонациональное, а мононациональное государство, хотя и с весьма пестрой этнической структурой.

Выделение национальных автономий в самостоятельные единицы госу­дарственно-территориального устройства СССР (иногда АССР входили в края) сыграло определяющую роль в экономическом, социальном и куль­турном подъеме многих прежде отсталых народов и в обретении ими сво­ей национальной государственности. Однако, по нашему мнению, после того, как многократные разрывы уровней их развития по сравнению с русским народом были устранены, национальный принцип администра­тивно-территориального деления (заложенный 80 лет назад) изжил себя и действует только в силу исторических традиций.

Действительно, нет оснований для его сохранения, если учесть, что в Рос­сийской Федерации провозглашены в качестве основ конституционного строя права и свободы всех граждан, что реально доля национальных меньшинств невелика (лишь в пяти республиках коренные этносы преобладают) и по­всеместно распространены национально-культурные автономии, что зако­ном закреплено равенство всех субъектов Федерации (с представительством в высших органах власти страны) при нерушимости территориальной цело­стности государства. Да и хозяйственное освоение и развитие каждого реги­она, и особенно национального, осуществлялось силами и средствами всей страны. Правовое демократическое государство не приемлет особых прав одних регионов (а, следовательно, народов) по сравнению с другими, а мировая практика показывает, что федеративные государства с ненацио­нальным территориальным делением являются наиболее устойчивыми.

2 27

Государственно-территориальное устройство России

М ежду тем в федеративном устройстве России при провозглашенном Кон­ституцией равенстве субъектов Федерации сделан упор не столько на адми­нистративную самостоятельность и экономические интересы взаимодействия, сколько на государственно-территориальную автономию (можно было огра­ничиться национальными названиями некоторых областей). Нигде в составе полиязычных стран, кроме России, нет многочисленных государственно-на­циональных формирований, к тому же и наделенных вопреки Конституции дополнительными правами, не только политическими, но и экономически­ми (двусторонние договоры с Центром), о чем уже говорилось.

В Канаде, где преобладают две крупные нации, территориальная единица Квебек, населенная в основном франко-канадцами (свыше 6 млн. жителей — 27% в стране), называется, как и другие, провинцией. Все пять нацио­нальных территорий Китая, на каждой из которых проживает более милли­она человек (а на одной свыше 20 млн.), носят названия автономных райо­нов. Для союзных федеративных и конфедеративных государств характерно полное равенство прав их основных политико-административных единиц, и для России перекос в этом отношении — явный анахронизм.

И это при том, что только в четверти из 16 бывших АССР население превышает 1,5 млн. человек, тогда как из 55 областей и краев таковых свыше половины. Более того, лишь в пяти бывших АССР коренные этно­сы преобладают, а есть республики, где титульная национальность состав­ляет менее 25%. Не оправдано расширение данной категории территори­альных единиц за счет преобразования в республики бывших автономных областей, среди которых некоторые не насчитывают и 200 тыс. жителей.

При выделении субъектов Федерации в угоду принципу суверенизации игнорировались многие вопросы: состояние экономической, особенно финансовой, самостоятельности, уровень социально-экономического раз­вития, способность организовать самостоятельное и эффективное управ­ление в новых республиках на территориях бывших автономных областей, а также в существующих автономных округах. Последние, к тому же почти все экономически маломощные, попали в разряд субъектов Федерации, будучи частями соответствующих краев и областей, также членов Федера­ции. Парадокс — выделившиеся из краев слабые автономные области при­обрели более высокий статус (республики), чем мощные края.

Следовательно, целесообразно сгладить влияние национального фактора на государственно-территориальную структуру. Один из путей — выравни­вание прав (сильно отличающихся политических и заметно экономичес-

2 28