2. Элементы административно-правового статуса органов исполнительной власти: цели, задачи, функции, принципы деятельности, обязанности, права.

Главная задача органа исполнительной власти — право-исполнительная деятельность, т. е. исполнение действующих законов и иных нормативных правовых актов, а также обеспечение их выполнения всеми субъектами права. С правовой точки зрения, деятельность этих органов является подзаконной. Разные органы управления имеют специальные задачи и цели своей деятельности, которые устанавливаются в положениях об этих органах государственного управления. Подзаконность организации и деятельности органов исполнительной власти является важным элементом их правового статуса. Они должны исполнять требования Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов РФ.

Функции государственной исполнительной власти вытекают из теории функций государства, суверенно осуществляющего в стране свою власть К.С.Бельский под функциями исполнительной власти понимает поставленные государством перед исполнительной властью цели и средства, которые применяются для их достижения.

Сущность функций исполнительной власти выявляется и посредством анализа результатов, которые достигаются в процессе осуществления исполнительной власти. Данный подход позволяет выделить следующие основные функции современной исполнительной власти:

1. исполнительная функция, т.е. функция исполнения Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов РФ;

2. "правозащитная" функция, т.е. функция соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Органы исполнительной власти обязаны признавать установленные Конституцией РФ права и свободы человека и гражданина, соблюдать, реализовывать на практике, а в случае необходимости защищать их;

3. социально-экономическая функция, т.е. создание условий для развития хозяйственного строительства, социально-культурного и административно-политического управления; эту функцию можно назвать обеспечительной, так как она направлена на обеспечение благосостояния населения и удовлетворение публичных интересов.

4. функция обеспечения законности и соблюдения конституционного порядка в стране;

5. регулирующая функция, в рамках которой осуществляются многие функции государственного управления: руководство, контроль, координация, планирование, учёт, прогнозирование и т. д.;

6. нормотворческая функция, в соответствии с которой органы исполнительной власти осуществляют в установленных законом пределах деятельность по принятию нормативных актов, многие из которых подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ;

7. охранительная функция, означающая, что органы исполнительной власти законодательно наделены полномочиями по применению к юридическим и физическим лицам мер государственного принуждения в случае, если указанными лицами нарушаются нормы законодательства. Данная функция исполнительной власти реализуется посредством установленных законом административно-процессуальных производств, в рамках которых контрольно-надзорные органы применяют меры принуждения, пресечения, взыскания и восстановления. Следует отметить, что действующая ныне система органов исполнительной власти в РФ включает в себя как федеральные министерства, осуществляющие так называемое положительное государственное управление, так и государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства и федеральные надзоры, многие из которых наделены властными контрольно-надзорными полномочиями и применяют меры административного принуждения с целью обеспечения законности, общественного порядка и безопасности.

Принципы организации и функционирования органов исполнительной власти по своему содержанию практически не отличаются от принципов государственного управления, а также от принципов организации и деятельности органов государственного управления, ибо главным признаком исполнительной власти является наличие системы органов исполнительной власти.

Федеративное устройство Российской Федерации обуславливает разделение предметов ведения и полномочий между российскими органами исполнительной власти. Как уже отмечалось, органы исполнительной власти представляют собой систему органов государственного управления, законодательно наделённых компетенцией, имеющих конкретный территориальный масштаб деятельности, взаимосвязанных с другими органами государственной власти и входящих в определённую структуру. Разделение предметов ведения и полномочий влечёт за собой необходимость создания системы органов исполнительной власти, состоящей из определённых организационно-правовых образований с установленной за каждым из них компетенцией.

Система органов исполнительной власти строится на определённых принципах, под которыми понимаются исходные положения, отражающие объективные закономерности формирования и деятельности государственной власти и развития системы государственного управления. Данные принципы положены в основу формирования и функционирования органов исполнительной власти. Будучи сформированной человеком, категория "принципы исполнительной власти" является субъективным понятием, однако принципы всё же отражают объективные связи и закономерности создания и деятельности органов исполнительной власти. Все принципы взаимосвязаны: соблюдение одних способствует реализации других и, наоборот, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на соблюдении других. Качественное функционирование системы исполнительной власти зависит от правильного понимания объективных связей и закономерностей, их должного нормативного закрепления и эффективного применения в практической деятельности. Принципы исполнительной власти устанавливаются правовым путём в Конституции РФ, федеральных законах, законодательных актах и иных нормативных актах субъектов РФ, в указах Президента и постановлениях Правительства РФ. Они объективно отражают сущность и назначение исполнительной власти, главные качества государственного управления; раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности и закрепляют его в нормах административного права. Они также определяют содержание возникающих внутри системы исполнительной власти взаимоотношений, таких как: общность органов исполнительной власти и различия их компетенции; разделение управленческого труда; территориальная организация и территориальные масштабы деятельности; отраслевая организация и межотраслевая координация; иерархичность органов управления; разделение полномочий между центральными и региональными органами государственного управления.

Деятельность органов исполнительной власти осуществляется в соответствии со следующими принципами:

а) государственная и территориальная целостность РФ;

б) распространение суверенитета РФ на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;

г) единство системы государственной власти;

д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

ж) самостоятельное осуществление органами исполнительной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

з) обеспечение самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления, расположенными на территории, где образованы и действуют соответствующие органы исполнительной власти.

В.М. Манохин выделяет четыре принципа исполнительной власти; федерализм, разделение властей, законность и гласность. Ю.М. Козлов называет три принципа: федерализм, сочетание централизации и децентрализации и законность. Сейчас принципы организации и функционирования исполнительной власти можно разделить на две большие группы: 1) конституционные, которые установлены Конституцией РФ и обусловлены по содержанию конституционно-правовыми и иными законодательными нормами; 2) организационные, характеризующие организационные связи между различными звеньями системы государственного управления, которые возникают в процессе деятельности управленческих органов.

Принципы исполнительной власти можно обнаружить в настоящее время и в законодательных актах, посвящённых органам исполнительной власти. Например, Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" определяет, что оно в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Конституционные принципы организации и деятельности органов исполнительной власти.

Участие политических партий в управлении. Участие политических партий в формировании органов исполнительной власти и принятии важнейших практических решений в области управления отвечает демократическим принципам современного правового государства. В данном случае речь идет о влиянии политических партий на выработку тактики, стратегии и практики управленческой (исполнительно - распорядительной) государственной деятельности. Сегодня уже можно утверждать, что в России сложилась полновесная и нормальная функционирующая многопартийная система. Стало очевидным, что многопартийность - это не простая множественность партий, а определенным образом организованная сила, где все составляющие ее элементы тесно взаимосвязаны. Для современной многопартийной системы характерны:

а) существование группы сравнительно устойчивых и влиятельных политических партий, которые находятся в постоянном взаимодействии между собой и с государственными структурами по поводу осуществления государственной власти;

б) наличие определенных правил и приемов политической деятельности (борьбы);

в) существование конкретной политической основы толерантного межпартийного взаимодействия на базе принципиального согласия относительно фундаментальных общественных ценностей - формы собственности, типа общественного устройства, соблюдения правил и свобод человека и гражданина.

Демократизм формирования и функционирования исполнительной власти. Иногда этот принцип называют принципом народовластия, народности¹. Демократизм проявляется в свободном участии граждан в формировании органов исполнительной власти, в реальном их влиянии на практическую деятельность по управлению и осуществлению контроля за их работой, в использовании в необходимых случаях возможности судебной защиты. Статья 3 Конституции РФ определяет, что носителем суверенитета и единственным источником власти является многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Пункт 1 ст. 32 Конституции РФ устанавливает, что граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Выражая свое мнение, например, при проведении референдума или реализуя право на обращение в органы государственной власти, гражданин использует индивидуальную форму участия в процессе управления. Вместе с тем он может участвовать и в коллективных акциях, способных воздействовать на деятельность органов государственной власти: в митинге, демонстрации, забастовке.

Демократизм функционирования исполнительной власти проявляется прежде всего в признании, соблюдении и защите ею конституционных прав и свобод граждан. Сюда же относится и принцип равенства субъектов в государственном управлении: с одной стороны - исполнительная власть, а с другой - гражданин. В управленческой практике абсолютно недопустим произвол со стороны исполнительной власти (государственных служащих, должностных лиц ). Органы управления в этих условиях обязаны учитывать мнение граждан и решать управленческие задачи в условиях гласности, которая обеспечивается путем решения следующих проблем: а) создание механизма учета мнения граждан; б) установления правовых условий безопасности граждан за критику в адрес исполнительной власти и органов управления; в) обеспечение гласности в процессе осуществления государственными служащими своих управленческих функций (используя средства массовой информации ).

Принцип законности. В соответствии с п. 1-2 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов ( п. 4 ст. 76 РФ ).

Законность - один из главнейших принципов в сфере организации исполнительной власти, деятельности государственного управления и осуществления управленческих действий. Формирование и функционирование системы органов исполнительной власти должно базироваться на нормах права и преследовать цели обеспечения выполнения государственных функций, признания, соблюдения и защиты прав и свобод граждан. Государственная защита прав и свобод человека и гражданина является одним из главных проявлений принципа законности.

Учитывая это, идею господства закона заменили требованием к государственному управлению не противоречить закону. При этом проблема "свободного" усмотрения чиновников в начале нынешнего века сузилась до исследования конкретных административных актов с точки зрения допустимых пределов в ходе применения правовых норм аппаратом государственного управления.

Принцип федерализма. Принцип федерализма в организации и функционировании исполнительной власти вытекает из федеративного устройства РФ (гл.3 Конституции РФ).

Федеративная система обусловила сложную схему распределения полномочий исполнительной власти. С организационно - структурной точки зрения, принцип федерализма задает два уровня органов исполнительной власти : а) федеральные органы исполнительной власти ; б) органы исполнительной власти субъектов РФ, т.е. республик, краев, областей, городов федерального значения , автономной области и автономных округов.

Принцип федерализма раскрывается также через такой описанный выше признак исполнительной власти, как ее единство на всей территории РФ.

Единство системы исполнительной власти обеспечивается прежде всего тем , что деятельность ее органов осуществляется на основе Конституции РФ, имеющей верховенство на всей территории РФ .

Важным свойством принципа федерализма исполнительной власти является возможность урегулирования спора между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам совместного ведения и полномочий. В соответствии с п. 1 ст. 85 Конституции РФ Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ, а также между органами

Государственной власти субъектов Российской Федерации.

Организационные принципы функционирования исполнительной власти.

Организационные принципы являются основой, на которой базируется структурная и функциональная организация исполнительной власти и осуществление государственного управления. Эти принципы вырабатываются управленческой и административно - правовой теорией и , как правило, устанавливаются соответствующими законодательными и иными нормативными правовыми актами.

Принцип распределения и нормативного установления функций и полномочий. Любой орган государственного управления не в состоянии выполнять ничем не ограниченный и не закрепленный нормативно перечень функций и полномочий; в противном случае управленческая деятельность будет лишена демократического смысла, а государство станет неуправляемым. Управленческая практика доказала необходимость разумного рассредоточения функций и полномочий исполнительной власти по специальным органам управления, составляющим систему органов исполнительной власти. Наиболее крупное разделение системы органов исполнительной власти проводится в области управления экономикой (управление промышленностью (Министерство промышленности, науки и технологий Российской Федерации)¹, сельским хозяйством, строительством, жилищно-коммунальным хозяйством, охраной окружающей природной среды и т.д.), социально-культурной (управление образованием, здравоохранением, наукой, культурой) и административно-политической (или социально-политической) сферой (управление обороной, безопасностью, внутренними делами, юстицией). Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации, передав ему функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности упраздняемых Министерства промышленности, науки и технологий Российской Федерации, за исключением функций в сфере науки, Министерства энергетики Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по атомной энергии, Российского агентства по боеприпасам, Российского агентства по обычным вооружениям, Российского агентства по системам управления, Российского агентства по судостроению, преобразуемого Федерального горного и промышленного надзора России и Федерального надзора России по ядерной и радиационной безопасности, а также преобразуемых Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии, Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, Российского авиационно-космического агентства¹.

Принцип распределения и нормативного фиксирования функций и полномочий предполагает четкое определение в нормативных актах компетенции каждого органа исполнительной власти. Например функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, - постановлением Правительства Российской Федерации², а также определения структурного подразделения, правового статуса должностных лиц и государственных служащих.

Принцип централизации и децентрализации исполнительной власти. Принцип сочетания централизации и децентрализации в системе управления непосредственно связан с принципом федерализма, а также принципом распределения и нормативного фиксирования функций и полномочий.

Централизация обусловлена единством системы исполнительной власти, которое в свою очередь определяется наличием предметов и полномочий, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, и их совместного ведения с органами исполнительной власти субъектов РФ. Однако и сам принцип сочетания централизации и децентрализации в построении системы органов исполнительной власти призван обеспечивать единство исполнительной власти, повышение ее эффективности при надлежащем использовании существующих способов и форм управления.

Этот принцип прямо противоположен существовавшему в бывшем СССР принципу демократического централизма.

Создание федеральными органами исполнительной власти территориальных органов и есть реализация принципа децентрализации управления. Вышестоящий орган, делегируя отдельные полномочия территориальному органу, не вмешивается в процесс осуществления этих полномочий органами исполнительной власти субъекта Федерации.

Если законодательство устанавливает за конкретным органом управления предметы ведения и функции, которые должны осуществляться им самостоятельно, независимо от других органов управления (например, центральных органов власти), без оперативного вмешательства даже вышестоящих органов и должностных лиц, то речь идет о децентрализации, о децентрализованном управлении. Децентрализация управления создает условия для разработки творческих подходов к решению управленческих задач. Расширение действия принципа децентрализации управления может вызвать существенные изменения и в содержании принципа непосредственной подчиненности и подотчетности нижестоящих органов вышестоящим, а также в принятии и реализации органами местного управления собственных решений по тем предметам ведения, которые законодательно закреплены за ними.

Принцип отраслевого управления. Построение системы органов исполнительной власти в зависимости от отраслевого начала государственного управления базируется на двух предыдущих принципах исполнительной власти. Однако принцип отраслевого управления имеет и специфическое значение; он предполагает такую организацию системы управления, при которой конкретные органы государственного управления обособляются в отдельную отрасль и соединяются в единое целое на основе специфических, самостоятельных и аналогичных для данной отрасли функций и задач управления; внутри этой отрасли управления могут использоваться специальные формы управления и применяться специфические методы, которые могут не распространяться на другие отрасли. Принцип отраслевого управления позволяет закрепить за каждым органом государственного управления специальный объект управления, который характеризуется качественным своеобразием (наука, культура, здравоохранение, внутренние дела) и органически взаимосвязан с субъектом управления в зависимости от специфики хозяйственной, социально-культурной, административно-политической деятельности. Отраслевые органы управления осуществляют руководство специальными объектами управления непосредственно либо через создаваемые структурные подразделения и территориальные органы¹.

Принцип территориального управления. Рассмотренный выше принцип отраслевого управления напрямую связан с территориальным управлением, и только единство этих принципов обеспечивает качество управленческой деятельности органов исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти образуют свои территориальные органы в субъектах РФ, а органы исполнительной власти субъектов РФ согласовывают планы своей деятельности, совместно разрабатывают региональные и отраслевые программы, заключают публично-правовые договоры. Территориальный принцип лежит в основе управления в свободных экономических зонах.

Территориальное управление призвано способствовать комплексному развитию административно-политической, социально-культурной сфер и хозяйственного строительства, обеспечению общественного порядка, безопасности, прав и свобод граждан как в регионах, так и на территории РФ.

Принцип межотраслевого управления. Рассмотренное выше отраслевое управление занимает по отношению к межотраслевому управлению подчиненное положение, так как в процессе реализации межотраслевой координации и надведомственных контрольно-надзорных функций органы межотраслевого управления осуществляют деятельность по государственному регулированию, контролю и координации органов отраслевого управления. Осуществляют действия по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения². Однако координирующие полномочия имеют не только специальные органы межотраслевого управления. Практически все органы государственного управления в той или иной степени осуществляют координирующие функции в рамках деятельности своего органа, имея, естественно, ограниченный масштаб действия. Таким образом межотраслевое управление направлено на усиление в управлении координирующих, объединяющих и контролирующих функций и полномочий. Оно призвано выполнять конкретные задачи по координации определенной деятельности и сдерживать возможные отрицательные последствия ведомственного (отраслевого, централизованного) управления. Межотраслевое управление осуществляется так называемыми органами надведомственного, межотраслевого управления и межотраслевой координации по определенным направлениям управленческой деятельности (стандартизация, сертификация продукции, планирование и др.).

Принцип линейности и функциональности. Линейный тип организации государственного управления традиционно считается простейшей организационной формой строительства управления и состоит в установлении между руководством органа исполнительной власти (органа управления) и объектом управления прямых организационных связей, как правило, без находящихся между ними других звеньев управленческой структуры.

Линейная власть объединяет множество управленческих функций, использует предоставленный ей в распоряжение огромный арсенал правовых, организационно-технических и распорядительных средств и, в конечном итоге, она должна обеспечить качественное состояние объекта управления, за работу которого единолично отвечает руководитель.

Линейный тип организации управления базируется на таких формах связей между субъектами государственного управления, как непосредственное подчинение (когда между субъектом и объектом управления отсутствуют промежуточные звенья, а объект управления находится в значительной организационно-правовой зависимости от субъекта управления) и прямое подчинение (аналогичное непосредственному, но включающее в определённых случаях промежуточные звенья; прямые отношения между руководителями и другими сотрудниками персонала управления), т.е. линейное управление характеризуется прямым служебным подчинением.

Функциональный тип организации управления в широком понимании предполагает рассредоточение специальных функций государственного управления для непосредственного выполнения по отдельным структурным подразделениям органа управления: например, создаются отделы торговли, строительства, жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, юстиции и пр. При функциональном способе управления руководитель имеет несколько заместителей, назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации¹, с которыми он и осуществляет практическую работу. Руководитель осуществляет общее руководство органом управления, имеет контрольные полномочия, может применять к подчинённым меры дисциплинарного принуждения.