7.3. Развитие системы функций, методов и форм управления в современных условиях

Ориентиры государственного управления, их смена непосредст­венным образом влияют на его функции, методы и формы. В свою оче­редь функции, методы и формы государственного управления указы­вают на его целевые установки, характер и содержание.

Резкое сокращение сектора государственной собственности и ориентировка, даже форсирование общего перехода к рыночным отно­шениям, местное самоуправление получили свое отражение в функ­циях, методах и формах государственного управления (и местного са­моуправления в его административном варианте).

7.3.1. Функции

Вырисовываются два аспекта проблемы:

а) функции государственного управления;

б) функции его субъектов.

Происшедшие преобразования в обществе и государственном уп­равлении не обогатили представлений о сущности и видах его функ­ций в главном, принципиальном. Появились лишь новые элементы в их, содержании и механизме реализации. Они теперь проецируются с учетом наличия государственных и негосударственных секторов и раз­личной степени влияния на них государства.

В большей степени претерпевают изменения функции органов го­сударственного управления. Сужены некоторые традиционные для со­ветского периода функции (планирования, материально-технического снабжения и другие). И появились новые, обусловленные переходом к рыночной экономике (осуществление антимонопольных мероприя­тий, функции, связанные с появлением безработицы, разгосударств­лением предприятий и учреждений в различных сферах и др.).

Среди функций на первый план выступают прогнозирование, ко­ординация, регулирование и контроль. Значение планирования как функции управления ослаблено и ограничивается как бы в изолиро­ванном виде двумя сферами; с одной стороны, централизованной, точ­нее центральной, с другой, локальной. То есть оно перестало быть ве­дущей формой и стержнем директивного и адресного централизован­ного управления.

Однако дискредитация планирования при переходе к рыночным отношениям, отказ от него беспочвенны; отказ от планирования вооб­ще — грубейшая ошибка, и планирование пробивает себе путь как объективная необходимость нормальной организации государственной работы.

7.3.2. Государственное регулирование как функция управления

Нередко, чаще всего применительно к экономике, предлагается заменить систему прямого государственного управления системой го­сударственного регулирования, трансформировав в нее необходимые элементы прямого управления. И хотя государственное регулирова­ние стало уже обиходным термином, употребляемым иногда как анти­под государственному управлению, содержание его до сих пор остает­ся недостаточно определенным.

Между тем государственное регулирование может пониматься в широком и узком смысле.

В широком смысле оно выражается в установлении государством общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировке в зависимости от изменяющихся усло­вий. Его субъектами являются органы законодательной (представи­тельной) и исполнительной власти. Известным образом на поведение участников урегулированных отношений влияют субъекты судебной власти. Традиционными правовыми формами государственного регу­лирования являются законы и подзаконные акты, а также судебные акты. Например, бесспорно, что закон — основной регулятор общест­венных отношений.

В узком смысле государственное регулирование — одна из функций государственного управления. Сейчас данная функция явля­ется приоритетной в управлении не только экономикой, но и социаль­но-культурной сферой.

Содержание и механизм осуществления этой функции включает:

а) нормативное регулирование путем установления общих правил;

б) его оперативную корректировку в соответствии с реальными задачами, которые надлежит решать управлению;

в) контроль за исполнением правовых норм, регулирующих те Или иные отношения;

г) государственную защиту прав и интересов участников общест­венных отношений, урегулированных соответствующими правилами;

д) координацию и общее направление их деятельности;

е) содействие ее успешному осуществлению;

ж) определение приоритетов в структурной политике;

з) государственные контракты (договоры);

и) регистрацию;

к) лицензирование и др.

Традиционными инструментами государственного регулирования являются налоги, стандарты, государственные заказы, таможенные тарифы и пошлины. Они облекаются в те или иные правовые формы. В современных условиях своеобразным выражением государственного регулирования являются приватизация, применение процедур несо­стоятельности (банкротства) предприятий и т.д.

Многоплановое государственное регулирование во всех сферах общества — юридическая реальность.* Отрицание его есть политика, уводящая от государственно-правовой проблематики, требующей сво­его разрешения в целях обеспечения нормального социально-эко­номического развития страны. Она неизбежно ведет к хаосу в управ­лении.

__________________

*См.: например, федеральные законы: от 17 мая 1996 года № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышлен­ности»; от 24 мая 1996 года № 78-ФЗ «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации»; от 14 июля 1997 года «О государственном регулировании агропромышленного производства» (Российская газета. 1997. 26 июля).

Государственное регулирование направлено на создание бла­гоприятных экономических, правовых и организационных условий деятельности коммерческих и некоммерческих организаций, пред­принимательства. Оно не предполагает вмешательства государст­венных органов в их производственную и хозяйственно-финансовую деятельность кроме случаев, когда его возможность прямо предус­мотрена правовыми актами. Отношения предприятий и учреждений с органами государственного управления, в том числе с вышесто­ящими отраслевыми, не являются теперь приоритетным направ­лением государственного регулирования. Такое регулирование заклю­чается преимущественно в установлении и корректировке общего правового режима их деятельности, охватывает прежде всего эко­номические и социально-культурные процессы в целом. Например, государственное регулирование земельных отношений, реализации промышленной политики и т.п. (Об исключениях, порой существен­ных, будет сказано далее, например, в отношении казенных пред­приятий и др.).

Не случайно поиск терминов, выражающих изменившийся харак­тер отношений предприятий с вышестоящими органами, привел к за­мене термина «управление», отчасти и термина, «руководство» фор­мулировкой «органы, на которые возложены координация и регули­рование в соответствующей отрасли (сфере) управления». Она не расшифрована, но является юридическим свидетельством ослабления зависимости предприятий и учреждений от вышестоящих органов. Хотя административная практика в отраслях складывается до сих пор по-разному.

Конкретизация полномочий вышестоящих органов касается от­дельных организационных и специальных вопросов, обусловленных отраслевыми особенностями и формами собственности (наем руко­водителей, обеспечение общественной безопасности и т.д.).

Функция государственного регулирования реализуется различ­ными методами и в различных формах. Многие из них являются традиционными, органично присущими государственному управ­лению. В современном механизме государственного регулирования своеобразными и получающими более широкое использование стано­вятся метод государственного заказа, а формами — программы, го­сударственный контракт (договор), государственная регистрация, лицензирование (см. главу 3).