- •1.1.2. Государственное управление
- •1.1.3. Исполнительная власть: механизм, соотношение с государственным управлением
- •1.2. Предмет и метод административного права
- •1.2.1. Общественные отношения, регулируемые административным правом
- •1.2.2. Метод административного права
- •1.2.3. Место административного права в правовой системе Российской Федерации
- •1.2.4. Понятие и система субъектов административного права
- •1. 3. Административные нормы
- •1.3.1. Понятие и особенности административно-правовых норм
- •1.3.2. Виды административно-правовых норм
- •1.3.3. Реализация административно-правовых норм
- •1.3.4. Источники административного права
- •1.4. Административно-правовые отношения
- •1.4.1. Основные черты административно-правовых отношений
- •1.4.2. Юридические факты в административном праве
- •1.4.3. Виды административно-правовых отношений
- •2.Субъекты административного права российской федерации
- •2.1. Физические лица
- •2.1.1. Граждане Российской Федерации как субъекты административного права. Основы их административно-правового статуса
- •2.1.2. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления
- •2.1.3. Административно-правовые гарантии прав граждан
- •2.1.4. Обращения граждан
- •2.1.5. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства
- •2.2. Органы исполнительной власти
- •2.2.1. Понятие и правовой статус органов исполнительной власти
- •2.2.2. Виды органов исполнительной власти
- •2.2.3. Принципы построения системы органов исполнительной власти
- •2.2.4. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти
- •2.2.5. Основные звенья системы федеральных органов исполнительной власти
- •2.2.6. Правительство Российской Федерации
- •2.2.7. Иные федеральные органы исполнительной власти
- •2.2.8. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- •2.3. Органы местного самоуправления
- •2.4. Государственные служащие
- •2.4.1. Понятие государственной службы
- •*Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31 Ст. 2290.
- •2.4.2. Виды государственной службы
- •2.4.3. Принципы государственной службы
- •2.4.4. Система правовых актов о государственной службе
- •2.4.5. Понятие и виды государственных служащих
- •2.4.6. Основы административно-правового статуса служащих органов государственного управления
- •2.4.7. Административно-правовое регулирование прохождения государственной службы
- •2.4.8. Стимулы деятельности государственных служащих
- •2.4.9. Организационное обеспечение государственной службы
- •2.4.10. О муниципальной службе
- •2.5. Предприятия, организации и учреждения
- •2.5.1. Понятие и виды предприятий, учреждений
- •2.5.2. Основы административно-правового положения предприятий и учреждений
- •2.5.3. Создание и ликвидация предприятий и учреждений
- •2.5.4. Административно-правовые гарантии самостоятельности предприятий, учреждений
- •2.5.5. Фонды
- •2.6. Общественные объединения
- •2.6.1. Понятие и виды общественных объединений
- •2.6.2. Основы административно-правового статуса общественных объединений
- •2.6.3. Законодательные основы правового положения религиозных объединений
- •3.Административно-правовые формы и методы
- •3.1. Административно-правовые формы
- •3.1.1. Понятие административно-правовых форм
- •3.1.2. Виды административно-правовых форм
- •3.1.3. Правовые акты управления: понятие, юридическое значение
- •3.1.4. Виды правовых актов управления
- •* См.: Собрание законодательства Российской федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.
- •3.1.5. Действие правовых актов управления
- •3.1.6. Административно-правовой договор
- •3.2. Административно-правовые методы
- •3.2.1. Понятие административно-правовых методов
- •3.2.2. Виды административно-правовых методов
- •3.2.3. Административное принуждение: сущность, виды
- •4. Ответственность по административному праву
- •4.1. Административная ответственность
- •4.1.1. Понятие и основные черты административной ответственности
- •4.1.2. Законодательные основы административной ответственности
- •4.1.3. Административное правонарушение
- •4.1.4. Освобождение от административной ответственности
- •4.1.5. Ограничение административной ответственности
- •4.1.6. Понятие и виды административных взысканий
- •4.1.7. Наложение административного взыскания
- •4.1.8. Административная ответственность организаций
- •4.2. Дисциплинарная ответственность
- •4.3. Материальная ответственность
- •5.Административно-процессуальное право
- •5.1. Административно-процессуальная деятельность
- •5.1.1. Административный процесс: сущность, виды
- •5.1.2. Административная юрисдикция: основные черты, принципы, структура
- •5.2. Производство по делам об административных правонарушениях*
- •5.2.1. Законодательство Российской Федерации о производстве
- •5.2.2. Органы (должностные лица), уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях*
- •5.2.3. Участники производства
- •5.2.4. Доказательства
- •5.2.5. Меры, обеспечивающие производство
- •5.2.6. Возбуждение административного дела
- •5.2.7. Рассмотрение дела
- •5.2.8. Обжалование, опротестование постановления по делу
- •5.2.9. Исполнительное производство
- •6.Административное право и законность в управлении
- •6.1. Законность в сфере управления
- •6.1.1. Законность, дисциплина, целесообразность
- •6.1.2. Понятие и система способов обеспечения законности и дисциплины в управлении
- •6.2. Способы обеспечения законности и дисциплины в управлении
- •6.2.1. Контрольные полномочия Президента Российской Федерации
- •6.2.2. Контроль органов законодательной (представительной) власти
- •6.2.3. Контроль органов исполнительной власти
- •6.2.4. Административный надзор
- •6.2.5. Органы судебной власти и законность в управлении
- •6.2.6. Общий надзор органов прокуратуры
- •7.1.2. Понятие и цели организации управления
- •7.1.3. Правовые основы организации управления
- •7.2. Территориальные, отраслевые, межотраслевые начала в управлении
- •7.2.1. Основы разграничения компетенции в области управления между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов
- •7.2.2. Региональные начала
- •7.2.3. Межотраслевые начала в управлении
- •7.2.4. Отраслевые начала в управлении
- •7.3. Развитие системы функций, методов и форм управления в современных условиях
- •7.3.1. Функции
- •7.3.2. Государственное регулирование как функция управления
- •7.3.3. Государственный контроль
- •7.3.4. Методы
- •7.3.5. Формы
- •7.4. Организация управления в особых условиях
- •8.Административное право и управление экономикой
- •8.1. Управление промышленностью
- •8.1.1. Организационно-правовая система управления промышленностью
- •8.1.2. Органы государственного управления отраслями промышленности
- •8.1.3. Государственный контроль (надзор) в управлении промышленностью
- •8.1.4. Предприятия и объединения в промышленности
- •8.1.5. Местное самоуправление и промышленность
- •8.2. Управление сельским хозяйством
- •8.2.1. Организационно-правовая система государственного управления сельским хозяйством
- •8.2.2. Органы государственного управления сельским хозяйством
- •8.2.3. Предприятия и организации в сельском хозяйстве
- •8.2.4. Государственный контроль в сельском хозяйстве
- •8.2.5. Местное самоуправление и сельское хозяйство
- •8.3. Управление строительством и жилищно-коммунальньным хозяйством
- •8.3.1. Организационно-правовая система государственного управления строительством и жилищно-коммунальным хозяйством
- •8.3.2. Органы государственного управления строительством и жилищно-коммунальным хозяйством
- •8.3.3. Государственный контроль в строительстве и жилищно-коммунальном хозяйстве
- •8.3.4. Местное самоуправление, строительство и жилищно-коммуиальное хозяйство
- •8.4. Управление коммуникациями
- •8.4.1. Организационно-правовая система государственного управления коммуникациями
- •8.4.2. Органы государственного управления транспортно-дорожным комплексом
- •8.4.3. Органы государственного управления связью
- •8.4.4. Государственный контроль на транспорте и связи
- •8.4.5. Местное самоуправление и коммуникации
- •8.5. Управление использованием и охраной природных ресурсов
- •8.5.1. Организационно-правовая система государственного управления природопользованием и охраной природных ресурсов
- •8.5.2. Органы государственного управления природопользованием и охраной природных ресурсов
- •8.5.3. Государственный контроль (надзор) в области природопользования и охраны природных ресурсов
- •8.5.4. Местное самоуправление и охрана природных ресурсов
- •8.6. Управление финансами и кредитом
- •8.6.1. Организационно-правовая система государственного управления финансами и кредитом
- •8.6.2. Органы государственного управления финансами
- •8.6.3. Организация кредитного дела
- •8.6.4. Организация налогового дела
- •8.6.5. Финансовый контроль
- •8.6.6. Местное самоуправление, финансы, налоги
- •8.7. Управление внешнеэкономической деятельностью и торговлей
- •8.7.1. Организационно-правовые основы государственного управления внешнеэкономической деятельностью
- •8.7.2. Органы государственного управления внешнеэкономической деятельностью и торговлей
- •8.7.3. Организация таможенного дела
- •8.7.4. Государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности и торговли
- •8.7.5. Местное самоуправление и внешнеэкономическая деятельность, торговля
- •9. Административное право и управление социально-культурной сферой
- •9.1. Управление образованием
- •9.1.1. Понятие и основы организации системы образования
- •9.1.2. Организационные формы управления образованием
- •9.1.3. Компетенция органов местного самоуправления в области образования
- •9.1.4.Управление образовательным учреждением
- •9.1.5. Государственный контроль деятельности образовательных учреждений
- •9.2. Организационные формы управления здравоохранением
- •9.2.1. Понятие и основы организации управления здравоохранением
- •9.2.2. Система государственного управления здравоохранением
- •9.2.3. Роль органов местного самоуправления в области здравоохранения
- •9.2.4. Основы правового положения учреждений здравоохранения
- •9.2.5. Санитарно-эпидемиологический надзор
- •9.3. Управление наукой
- •9.3.1. Организационно-правовая система государственного управления наукой
- •9.3.2. Органы государственного управления наукой
- •9.3.3. Организация науки. Научные учреждения и сообщества
- •9.4. Управление культурой
- •9.4.1. Организационно-правовая система государственного управления культурой
- •9.4.2. Органы государственного управления культурой
- •9.4.3. Местное самоуправление и культура
- •9.5. Управление в области социальной защиты граждан
- •9.5.1. Организационно-правовые формы управления социальной защитой граждан
- •9.5.2. Полномочия органов местного самоуправления по управлению социальной защитой граждан
- •10. Административное право и управление административно-политической сферой
- •10.1. Управление обороной
- •10.1.1. Организационно-правовые формы управления обороной
- •10.1.2. Полномочия органов местного самоуправления по управлению обороной
- •10.1.3. Комплектование Вооруженных Сил Российской Федерации
- •10.1.4. Военная служба
- •10.2. Управление безопасностью
- •10.2.1. Организационно-правовые формы управления безопасностью
- •10.2.2. Государственная граница и ее охрана
- •10.3. Управление внутренними делами
- •10.3.1. Организационно-правовые формы управления внутренними делами
- •10.3.2. Полномочия органов местного самоуправления в области внутренних дел
- •10.3.3. Служба в органах внутренних дел
- •10.3.4. Милиция
- •10.3.5. Государственный надзор за безопасностью движения
- •10.3.6. Государственный пожарный надзор
- •10.3.7. Паспортная система
- •10.3.8. Внутренние войска
- •10.4. Управление иностранными делами
- •10.4.1. Организационно-правовые формы управления иностранными делами
- •10.4.2. Органы Министерства иностранных дел Российской Федерации за рубежом
- •10.4.3. Административно-правовое регулирование въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации
- •10.5. Управление юстицией
- •10.5.1. Организационно-правовые формы управления юстицией
- •10.5.2. Регистрация актов гражданского состояния
- •10.5.3. Организация нотариальной службы
- •10.5.4. Адвокатура
Часть первая
СУЩНОСТЬ И ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
1. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Управление. Государственное управление, исполнительная власть
1.1.1.Общее понятие управления.
Управление как социальное явление
Приступая к изучению административного права, необходимо прежде всего определить методологические основы формирования данной отрасли правовой системы Российской Федерации. Она объективно связана с социальным явлением, получившим в Древнем Риме обозначение латинским термином “administratio”.
В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (или кем-либо). Однако ограничиться такой констатацией недостаточно. Следует раскрыть содержание этого руководства, его функциональное назначение. С точки зрения кибернетики — науки об управлении — можно сделать следующие выводы:
1. Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности.
2. Управление, служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.
3. Управление — внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).
4. Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.
5. Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и
развития. Это — целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.
6. Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие — прерогатива субъекта управления.
Таковы основные черты, характеризующие общее понятие управления. Они полностью приемлемы и для понимания управления в ;социальной (общественной) сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различные объединения (например, государство, общество, территориальные образования, общественные объединения, производственные и непроизводственные объекты, семья и т.п.).
Конечно, при этом учитываются особенности социальной сферы, важнейшей из которых является то, что управленческие связи реализуются через отношения людей. Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, с различного рода индивидуальными проявлениями, равно как и с функциями общего характера. Отсюда потребность в выражении общей связи и единства социальных процессов, каковая находит свое выражение в осуществлении социального управления. Последнее является одним из ведущих условий нормального функционирования и развития общества.
Социальное управление как атрибут общественной жизни выражается в признаках, предопределенных общими чертами, свойственными управлению как научной категории, а также особенностями организации общественной жизни. Наиболее существенное значение имеют следующие из них.
Во-первых, социальное управление есть только там, где имеет место совместная деятельность людей. Сама по себе такого рода деятельность (производственная и иная) еще не в состоянии обеспечить необходимое взаимодействие ее участников, бесперебойное и эффективное выполнение стоящих перед ними общих задач, достижение общих целей. Управление организует людей именно для совместной деятельности в определенные коллективы и организационно их оформляет.
Во-вторых, социальное управление своим главным назначением имеет упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности,
придающее взаимодействию людей организованность. При этом обеспечивается согласованность индивидуальных действий участников совместной деятельности, а также выполняются общие функции, необходимые для регулирования такой деятельности и прямо вытекающие из ее природы (например, планирование, координация, контроль и т.п.).
В-третьих, социальное управление имеет в качестве главного объекта воздействия поведение (действия) участников совместной деятельности, их взаимоотношения. Это — категории сознательно-волевого характера, в которых опосредствуется руководство поведением людей.
В-четвертых, социальное управление, выступая в роли регулятора поведения людей, достигает этой цели в рамках общественных связей, являющихся по сути управленческими отношениями. Возникают они, прежде всего, между субъектом и объектом в связи с практической реализацией функций социального управления,
В-пятых, социальное управление базируется на определенной соподчиненности воль людей — участников управленческих отношений, так как их отношения имеют сознательное - волевое опосредство. Воля управляющих приоритетна по отношению к воле управляемых. Отсюда — властность социального управления, означающая, что субъект управления формирует и реализует «господствующую волю», а объект подчиняется ей. Так выражается властно волевой момент социального управления.
Следовательно, власть есть специфическое средство, обеспечивающее подчинение воли управляемых воле управляющих. Так происходит волевое регулирование поведения людей, а в условиях государственной организации общественной жизни обеспечивается необходимое «вмешательство» государственной власти в социальные отношения.
В-шестых, социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяют субъекты управления. В роли таковых выступают определенная группа людей, организационно оформленная в виде соответствующих органов управления (общественных либо государственных), или же отдельные, уполномоченные на это лица. Их деятельность, имеющая специфическое назначение и особые формы выражения, является управленческой.
Управление, понимаемое в социальном смысле, многообразно. В самом широком смысле оно может пониматься в качестве механизма организации общественных связей. В подобном смысле можно говорить о том, что его задачи и функции практически выполняют все государственные органы, независимо от их конкретного назначения, а также общественные объединения. Элементом системы социального управления является также и местное самоуправление. В качестве
объекта управления здесь выступает все общество в целом, все варианты развивающихся в нем общественных связей.
Социальное управление имеет и специальный смысл. В этом варианте его обычно характеризуют как государственное управление, под которым понимается специфический вид государственной деятельности, отличный от ее иных проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность), а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований (трудовые коллективы, коммерческие структуры и т.п.). Государственное управление — разновидность социального управления, с функционированием которой традиционно связано формирование особой правовой отрасли, а именно административного права.
1.1.2. Государственное управление
Термин «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности.
Конституция Российской федерации 1993 года отказалась от этого термина. Вместо него в оборот внедрен новый термин — исполнительная власть. Означает ли это, что государственное управление впредь не существует или же налицо чисто терминологическая реформация?
На эти закономерные вопросы ответ может быть один: все объясняется конституционным провозглашением принципа разделения властей. Так, в соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
В связи с этим представляет интерес соотношение государственного управления и исполнительной власти. Но прежде всего выясним, какое содержание вкладывалось в понятие государственного управления до 80-х годов.
Любая деятельность состоит из решения, его реализации (исполнение) и контроля за реализацией.
По существу, на подобной основе строится государственный аппарат, т.е. совокупность органов, выражающих государственную власть. Соответственно в рамках этого аппарата происходит «разделение труда» по осуществлению государственных задач и функций. Оно предполагает, что и находило свое конституционное выражение, выделение органов государственной власти (так назывались Советы всех уровней), органов государственного управления и судебных органов. Каждый из них был призван осуществлять тот или иной вид государственной деятельности. Так, на долю органов государственной власти приходилось решение наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни в форме законов (создание законов); органы государственного управления в основном осуществляли реализацию законов (приведение их в исполнение); судебные органы выполняли законоохранительную функцию.
Место и роль государственного управления в механизме «разделения труда» определялись следующими характеристиками:
а) государственное управление — конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;
б) государственное управление — деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);
в) государственное управление — прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;
г) государственное управление — исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства была обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;
д) государственное управление — подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности.
Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых; вертикальность (субординационность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов; реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, т.е. во внесудебном порядке; предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением); включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов,
но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий) и т.п.
В таком понимании органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов государственной власти, т.е. Советов различных уровней. В своих основных организационных проявлениях эти органы были «привязаны» прямо или опосредствованно к системе Советов народных депутатов.
Изложенное позволяет обратить внимание еще на два принципиальных обстоятельства. Прежде всего — государственное управление и осуществляющие его функции государственные органы есть составная часть единого механизма государственной власти. Данное положение необходимо особо подчеркнуть в связи с тем, что до 80-х годов соответствующие Конституции и действующее законодательство только Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти. И лишь в отношении Правительств было сделано исключение: они характеризовались в качестве «исполнительных и распорядительных органов государственной власти». Все иные органы государственного управления (как, впрочем, и судебные органы) вроде бы не имели никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, не соответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценка роли Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись все необходимые основания, о функционировании в системе «разделения труда» представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, поскольку именно они реализовывали в различных правовых и, организационных формах полномочия государственно-властного характера.
Второе обстоятельство связано с тем, что, как это уже отмечалось при общей характеристике социального управления, последнее во всех своих проявлениях органически связано с упорядочивающим воздействием на определенный объект. Говоря же о государственном управлении, акцентируется его исполнительное назначение. В связи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие с исполнительством?
Суть данной проблемы заключена в следующем. Управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства. В этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений (например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований. А это и есть процесс исполнения. Конечно, и сам законодатель осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнение принятых им законов. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющем воздействии. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение — это, в рассматриваемом аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, т.е. управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения — законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта).
Таковы наиболее емкие черты, свойственные государственному управлению, как разновидности социального управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для советского периода развития нашего государства вплоть до распада СССР. В своих основных проявлениях государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется на иных социально-политических и экономических основах. Имеется в виду прежде всего господство рыночных отношений. Так, по признанию видного теоретика французского административного права Г. Брэбана, и в подобных условиях вся управленческая сфера имеет ярко выраженный публично-правовой характер, т.е. государственное содержание; государственное управление осуществляет функции текущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению.*
________________________
* См.: Брэбан Г. Французское административное право. М,. 1988, С .30.
Есть еще один существенный вопрос, относящийся к общей характеристике системы и механизма государственного управления сложившихся в дореформенный период. Так, практика государственного управления экономикой уже в 60-е годы была подвергнута серьезному критическому анализу: именно в этой сфере фактически преобладали элементы ничем не ограниченного вмешательства «сверху» в производственную деятельность предприятий (система директивного планирования, обязательных поставок, адресных заданий и т.п.), в результате чего последние были лишены необходимой самостоятельности.
Подобная система управления, взращенная за долгие десятилетия по инициативе КПСС, вредоносная по своим итогам, получила первоначально публицистическое, а затем — почти официальное наименование административно-командной. Ее негативная суть сводилась к тому, что управление осуществлялось на началах, не стимулирующих предприятия к высокопроизводительному труду, экономически не заинтересовывающих их в эффективных итогах своей работы, которые достигались преимущественно путем «приказов», «команд» и т.п. По существу административно-командная система, как показала практика, в условиях монопольного господства КПСС, фактического сращивания партийного и государственного аппарата, находила свое наиболее ощутимое выражение в бюрократической централизации руководства хозяйственной и социальной жизнью, в бесконтрольности и безответственности управленческого аппарата, в концентрации в его руках значительного объема властных полномочий распорядительного характера. Иерархически построенная система органов государственного управления, обладающая названными качествами, а также использование ею исключительно директивных методов — база для понимания так называемой административно-командной системы. В ее рамках прямые предписания и чисто принудительные меры являлись единственным средством достижения управленческих задач. Самостоятельность управляемых объектов в условиях, когда от них требовалось чуть ли не «слепое» исполнительство, а их деятельность регулировалась преимущественно запретами или разрешениями, была категорией весьма неопределенной. Аппарат управления имел все основания рассматриваться в качестве бюрократической надстройки над сферой управления.
Реакция на эти явления была следующей. Юридически-властные начала в силу непонимания их объективной необходимости при любой системе управления вместо очищения их от бюрократических наростов были объявлены неприемлемыми вообще. В печати пропагандировалась идея ликвидации управленческого аппарата, т.е. административной системы. В первоначальном варианте борьба с этой системой, начиная с 60-х годов, велась под лозунгом полного отказа от административных, т.е. чисто управленческих, рычагов государственно-управленческой деятельности. Они были объявлены бюрократическими, «разрушителями» всей системы государственного управления (особенно — в области экономики). Был провозглашен приоритет так называемых экономических рычагов управления.
Что же в действительности скрыто за словами «административно-командная система»? Буквально они означают функционирование «управленческо-командной системы». При этом подразумевается нормальная система управления, ибо без «команд», т.е. реализации юридически-властных полномочий, которыми наделены все субъекты государственного управления, они не могут действовать. Невозможно в подобной ситуации само практическое управление, т.е. администрирование.
Таким образом, отождествление системы государственного управления с так называемой «административно-командной системой» не имеет прочных методологических обоснований. Тем не менее, как это будет показано далее, сама по себе данная проблема не исчезла. Ее отголоски проявляются в той или иной форме и в наши дни.*
___________________________
* См. подробней главу 12 настоящего учебника.