- •Тема 10
- •Тема 11
- •Тема 12
- •Введение Объект, предмет и метод курса «Государственное управление в современной России»
- •Государственное управление как наука и учебная дисциплина
- •Государственное управление, его природа и социальная сущность
- •Ключевые понятия
- •1. Управление, его сущность и структура.
- •2. Социальная природа государственного управления
- •3. Виды государственного управления
- •Государственное управление и его природа
- •2. Виды государственного управления.
- •Тема 2 объективные условия и субъективные факторы государственного управления
- •1. Объективные условия, детерминирующие характер государственного управления.
- •2. Субъективный фактор государственного управления, его структура и качественные характеристики.
- •Ключевые понятия
- •1. Объективные условия, детерминирующие характер государственного управления.
- •2. Субъективный фактор государственного управления, его структура и качественные характеристики
- •3. Организованность субъективного фактора и его влияние на качество государственного управления
- •4. Ресурсное обеспечение государственного управления
- •5. Правовое обеспечение и правовое регулирование государственного управления.
- •Объективное и субъективное в государственном правлении
- •Ресурсное обеспечение государственного управления
- •Тема 3 системные характеристики государственного управления
- •Ключевые понятия
- •1. Система государственного управления: понятие и структура
- •2. Прямые и обратные связи в системе государственного управления
- •4. Цели государственного управления
- •5. «Древо целей» управления как система
- •6. Принципы государственного управления
- •Тема 4 государственно-управленческая деятельность
- •Ключевые понятия
- •1. Государственно-управленческая деятельность, ее сущность и отличительные черты
- •2. Формы управленческой деятельности
- •3. Методы и средства управленческой деятельности государства
- •1. Виды государственного управления.
- •Государственно-управленческая деятельность, ее формы, методы и средства
- •Тема 5 государство как субъект управления общественными процессами
- •Ключевые понятия
- •1. Сущность и основные черты государства как субъекта управления
- •2. Функции государства
- •3. Функциональная система государственного управления
- •4. Становление новой российской государственности: первые шаги на пути построения эффективно функционирующей системы государственного управления
- •Государство как субъект управления общественными процессами
- •Тема 6 влияние формы государства на характер и действенность государственного управления
- •Ключевые понятия
- •1. Форма государства, его структура и основные признаки
- •2. Влияние федеративного устройства государства на организационную и функциональную структуру государственного управления
- •3. Национальный компонент в государственном управлении
- •4. Политический режим и стиль государственного управления
- •Влияние формы государства на характер и действенность государственного управления
- •Тема 7 организационная структура (механизм) государственного управления
- •Ключевые понятия
- •1. Организационная структура государственного управления, принципы ее построения и функционирования
- •2. Основные структурные элементы механизма государственного управления федерального уровня
- •3. Основные структурные элементы механизма государственного управления регионального и местного уровней
- •4. Принцип разделения власти в механизме государственного управления
- •5. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в процессе реализации функций государственного управления
- •Организационная структура государственного и муниципального управления
- •Тема 8 государственная служба российской федерации в системе государственного управления
- •Ключевые понятия
- •1. Государственная служба, ее статус и функции в системе государственного управления
- •2. Структура и организационно-правовые основы государственной службы
- •3. Принципы служебной деятельности
- •4. Система прохождения государственной службы
- •Тема 9 разработка, принятие и реализация государственных управленческих решений
- •Ключевые понятия
- •1. Управленческое решение и его социальная сущность
- •2. Виды и структура управленческих решений
- •3. Государственные управленческие решения: виды, свойства, отличительные черты
- •4. Разработка управленческого решения, его принятие и доведение до исполнителей
- •5. Организация исполнения государственно-управленческих решений
- •Разработка, принятие и реализация государственных управленческих решений
- •Тема 10 законность в государственном управлении
- •Ключевые понятия
- •1. Смысл законности в государственном управлении
- •2. Обеспечение правопорядка и законности в государственном управлении
- •3. Законность, правопорядок и управленческая дисциплина
- •4. Высокая правовая культура аппарата - основа эффективной государственно-управленческой деятельности
- •Законность в государственном управлении
- •Тема 11 кадровое обеспечение государственного управления
- •Ключевые понятия
- •1. Персонал государственного управления: содержание, структура, качественные характеристики
- •2. Административно-политическая элита в кадровой структуре государственного управления
- •3. Основные характеристики кадров государственной гражданской службы
- •4. Кадровое обеспечение дипломатической службы
- •Кадровое обеспечение государственного управления
- •Тема 12 эффективность государственного управления
- •Ключевые понятия
- •1. Объективация государственного управления и виды эффектов управляющего воздействия
- •2. Критерии общей и специальной социальной эффективности государственного управления
- •3. Критерии эффективности управленческих органов и должностных лиц
- •4. Противодействие коррупции - ведущий фактор повышения эффективности государственного управления
- •Эффективность государственного управления, ее критерии и показатели
- •Заключение
- •Государственное управление в современной россии
- •119454, Москва, пр. Вернадского, 76.
- •119218, Москва, ул. Новочеремушкинская, 26
4. Система прохождения государственной службы
В научной литературе неоднократно предпринимались попытки раскрыть понятие «прохождение государственной службы», проанализировать организационную структуру, содержание и характерные черты этого процесса. Достаточно широкое распространение получил взгляд на прохождение службы как на процесс практического осуществления функций в рамках конкретных полномочий по государственной должности государственной службы. Немало авторов считают, что прохождение государственной службы - это процесс последовательной смены работником своей социально-служебной роли посредством профессионального исполнения должностных обязанностей и правомочий в системе государственной службы.
Мы считаем, что прохождение государственной службы можно определить как комплекс взаимосвязанных и логично выстроенных действий и решений, связанных с отбором, расстановкой, оценкой, воспитанием и ротацией государственных служащих, их профессиональным развитием и должностным ростом.
В демократических условиях прохождение государственной службы ориентировано на демократически-правовую природу профессиональной служебной деятельности, зависит от качества конкурсной системы отбора на службу, порядка заключения служебных контрактов, объективности оценки профессиональных и духовно-нравственных качеств служащего, его мотивации, социальной и правовой защиты и т.д. Здесь не допустимы покровительство, беспринципный конформизм, круговая порука.
Структурно процесс прохождения государственной службы включает:
□ разработку административных и должностных регламентов -
своего рода «моделей» служебных отношений. В каждом должностном регламенте определяются основания замещения должности и условия исполнения должностных полномочий, закрепляются права, обязанности и ответственность служащего, квалификационные требования, правила служебного поведения и показатели результативности служебной деятельности;
□ нормативное определение условий и установление юридических фактов, при наличии которых кандидатура может рассматриваться на предмет поступления на государственную службу. Отбор на государственную службу осуществляется нанимателем (государством) путем конкурсного отбора или через резерв (если другое не предусмотрено законом) по трем блокам критериев - формально-анкетным, социально-демографическим и профессионально-квалификационным. В той или иной степени эти критерии действовали всегда и во всех системах кадрового обеспечения государственной службы: сословной, классовой, партийно-номенклатурной, демократической.
К сожалению, конкурсный отбор сегодня еще не стал ведущей формой отбора на службу. В сфере кадровой работы господствует прямое назначение. Более 85% служащих пришли на работу в аппарат по чьей-то личной рекомендации или при помощи знакомых. Только 13% служащих, по данным социологических опросов, сделали выбор в пользу государственной службы по своей собственной осознанной инициативе;
□ оценку кадров на предмет их профессионально-личностной пригодности к работе в аппарате государственных органов. Оценка выводится по результатам конкурсов, периодических аттестаций и квалификационных экзаменов. Конкурс, как свидетельствует опыт, является социально и юридически наиболее справедливым способом получения должности, единственно возможным демократическим механизмом отбора на государственную службу без протекции и «внешней поддержки». Конкурсный отбор обеспечивает реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе и должностной рост в государственных структурах.
Цель конкурса - определить, насколько претенденты соответствуют установленным квалификационным требованиям. Последующие аттестационные мероприятия и квалификационные экзамены подтверждают или опровергают это соответствие, а также служат основанием для присвоения служащему очередного классного чина и его продвижения по служебной лестнице. Основные методы оценки деловых и личностных качеств - индивидуальные и групповые собеседования, письменные контрольные работы, тестирование, анкетирование, экспертные заключения, групповые дискуссии и др.;
□ замещение вакантной должности государственной службы, т.е. реализация процедуры поступления на службу путем издания государственным органом соответствующего нормативно-правового акта, заключения служебного контракта (срочного или на неопределенный срок), установления испытательного срока от трех месяцев до одного года. Если срок испытания истек, а гражданский служащий продолжает замещать должность, то он считается выдержавшим испытание. При отсутствии у служащего соответствующего классного чина служащий по окончании испытательного срока сдает квалификационный экзамен, по результатам которого ему присваивается классный чин;
□ исполнение должности - важнейший элемент прохождения службы. Прохождение службы в этом смысле эквивалентно исполнению должности и является главным содержанием государственной службы. Причем здесь действует принцип единства государственной должности и квалификационных характеристик работника. Чем большим объемом полномочий обладает служащий, тем более квалифицированным, опытным и нравственно устойчивым он должен быть, тем более широким набором ценностей профессиональной и духовно-нравственной культуры он должен обладать. Исполнение служебных обязанностей сопровождается сдачей квалификационных экзаменов, присвоением очередных классных чинов, систематической аттестацией, по результатам которой служащий либо включается в резерв на выдвижение в порядке должностного роста, либо направляется на переподготовку или повышение квалификации, либо понижается в должности, либо увольняется с государственной службы. Аттестация проводится в соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 110, и преследует вполне конкретные цели: формирование высококвалифицированного кадрового состава соответствующих государственных органов; выявление перспектив использования потенциальных кадровых возможностей и путей профессионального развития аппарата; эффективное использование каждого служащего в соответствии с его специальностью и уровнем квалификации;
□ мотивация профессионально-квалификационного развития персонала путем присвоения очередных классных чинов и званий, должностного продвижения по служебной лестнице на основе личных заслуг и достоинств, проведения служебных проверок и расследований конфликтных ситуаций, объявления дисциплинарных взысканий за должностные нарушения или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей, и главное - своевременного и адекватного поощрения высокоэффективного труда.
За безупречную, продолжительную и эффективную службу применяются следующие виды поощрений: а) объявление благодарности с выплатой единовременного денежного поощрения; б) награждение почетной грамотой с выплатой денежного поощрения или с вручением ценного подарка; в) выплата единовременного поощрения в связи с выходом на пенсию; г) поощрение Правительства РФ; д) поощрение Президента РФ; е) присвоение почетного звания; ж) награждение различными знаками отличия; з) награждение орденами и медалями Российской Федерации. Не менее эффективны и другие формы поощрения - присвоение почетных званий, награждение нагрудными знаками, занесение в Книгу почета;
□ создание благоприятных социально-бытовых условий для успешной служебной деятельности, т.е. эффективной системы охраны труда, медицинского и социального обслуживания, обеспечение детскими учреждениями, комплексом спортивно-культурных услуг и т.д.;
□ освобождение от должности. Общими основаниями прекращения служебного контракта и освобождения от замещаемой должности являются: соглашение сторон служебного контракта; истечение срока действия срочного служебного контракта; расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего (по собственному желанию); расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя. Могут быть также обстоятельства увольнения с гражданской службы, не зависящие от воли сторон служебного контракта. Например, в связи с призывом служащего на военную службу или направлением на заменяющую ее альтернативную службу; в связи с восстановлением (по решению суда) на службе работника, ранее замещавшего эту должность; в связи с избранием или назначением служащего на выборную должность.
5. Управление государственной службой
Одним из принципиальных вопросов, касающихся проблем организации государственной службы, является вопрос создания эффективной системы управления государственной службой. То, что такая система необходима, - практически ни у кого сомнения не вызывает.
В соответствии с федеральным законодательством, система управления государственной службой будет создана как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Пока же такой целостной системы управления в нашей стране нет:
- на федеральном уровне организационно-методическое обеспечение государственной службы возложено на Управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы. Значительный объем функций в области управления гражданской службой осуществляет Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации. В его компетенцию входят а) разработка проектов нормативных правовых актов, принятие которых предусмотрено требованиями федерального законодательства; б) мониторинг законодательства и соответствующей правоприменительной практики; в) мониторинг состояния реформирования и развития государственной гражданской службы; г) формирование государственного заказа на обучение федеральных государственных гражданских служащих и мониторинг его исполнения; д) разработка методических рекомендаций по наиболее актуальным и сложным вопросам, связанным с применением законодательства о государственной гражданской службе, внедрением инновационных кадровых и информационных технологий; д) дача разъяснений по запросам государственных органов и граждан, в том числе по вопросам Трудового кодекса Российской Федерации, за исключением вопросов оплаты труда (эти вопросы отнесены к компетенции Минфина России); е) подготовка материалов, предусмотренных процедурой присвоения федеральным гражданским служащим классных чинов по высшей и главной группам должностей; ж) реализация мероприятий в качестве госзаказчика научных исследований в соответствии с федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации»;
- на уровне субъектов РФ в каждом конкретном случае проблема решается по-своему. В подавляющем большинстве случаев выполнение функций по управлению государственной службой возлагается на структурные подразделения высших исполнительных органов государственной власти. В Ростовской области, например, создано Ведомство по управлению государственной гражданской службы, к полномочиям которого отнесены вопросы координации деятельности государственных органов области по вопросам государственной гражданской службы; проведения конкурсов и поступления на госслужбу, прохождения и прекращения госслужбы; формирования и использования кадрового резерва; ведения реестра должностей; организации профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, разработки критериев поощрения и материального стимулирования гражданских служащих, осуществления вневедомственного контроля за соблюдением государственных органов области законодательства о государственной службе;
- на уровне отдельных государственных органов управление государственной службой возложено персонально на их руководителей и кадровые управления (службы, отделы). Правда, статус и полномочия последних до сих пор четко не определены. Нормативно не обозначено и их место в общей системе управления государственной службой.
В будущем на федеральные и местные органы по управлению государственной службой будет возложена разработка стратегии развития государственной службы как единой системы, координация деятельности государственных органов при решении вопросов отбора и поступления на службу, формирования и воспитания кадрового резерва, контроля прохождения и прекращения государственной службы, создания и ведения Сводного реестра государственных служащих Российской Федерации.
Важнейшим направлением станет развитие системы подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, осуществление вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной службе. Не менее значимым будет изучение передового зарубежного опыта организации государственной службы и внедрение его в отечественную практику.
В компетенцию указанных органов будут также входить вопросы финансово-экономического обеспечения государственной службы, разработки и утверждения примерных должностных регламентов, ведение соответственно кадрового резерва. В этих органах могут создаваться межведомственные этические комиссии по соблюдению требований к служебному поведению служащих и урегулированию возникающих конфликтов интересов и др.
Как видим, круг полномочий достаточно широк. Но сложность заключается в том, что ни на федеральном уровне, ни в регионах пока еще не сложился единый подход к определению организационно-правового статуса, структуры и функций этих органов. В некоторых субъектах (в Республике Башкортостан, Амурской, Новгородской областях и др.) указанные органы созданы в виде комиссий (советов) совещательно-консультативного характера, в других - как структурные подразделения органов исполнительной власти (Республика Марий Эл, Вологодская область, г. Москва и др.). К ведению одних отнесена разработка нормативных правовых актов, других, наоборот, только организационные вопросы.
В целом процесс формирования системы управления государственной службой требует более серьезной и предметной проработки. Следует еще раз подумать о статусе федерального ведомства по управлению государственной службой в условиях федеративного устройства государства и разделения власти на три ветви, о его полномочиях и принципах функционирования, о критериях оценки качества государственной службы. Такими критериями могут быть: качество персонала, уровень доверия граждан к органам государственной власти, качество принимаемых управленческих решений, престижность государственной службы.
* * *
Итоговым занятием по данной теме может быть семинар. Поскольку во многих вузах учебные планы предусматривают самостоятельные курсы по проблематике государственной службы, то на семинар рекомендуется вынести лишь самые важные проблемы.
Семинар
Государственная служба Российской Федерации в системе государственного управления
1. Государственная служба, ее статус, принципы и функции.
2. Организационно-правовые основы государственной гражданской службы.
3. Управление государственной службой.
На семинаре рекомендуется заслушать доклад на тему: «Гражданский служащий и его социально-правовой статус».
После семинара рекомендуется провести контрольную работу в форме аудиторной письменной работы.
Вариант первый
1. Сущность и признаки государства как субъекта управления.
2. Национальный компонент в государственном управлении.
Вариант второй
1. Функции государства.
2. Структура и организационно-правовые основы государственной службы Российской Федерации.
Вариант третий
1. Политический режим и стиль государственного управления.
2. Организационная структура государственного управления современной России.
Вариант четвертый
1. Государственная служба, ее статус и функции.
2. Влияние федеративного устройства государства на функциональную и организационную структуру государственного управления.
Нормативно-правовые акты:
1. Конституция Российской Федерации. - М., 1993.
2. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ.
3. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.
4. Закон города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы» от 26 января 2005 года № 3.
5. Указ Президента Российской Федерации «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» от 19 ноября 2002 г. № 1336.
6. Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314.
7. Указ Президента РФ «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)» от 1 февраля 2005 г. № 111.
8. Указ Президента РФ «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» от 1 февраля 2005 г. № 112.
9. Указ Президента РФ «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» от 1 февраля 2005 г. № 113.
10. Указ Президента РФ «О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» от 31 декабря 2005 года № 1574.
11. Указ Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» от 12 августа 2002 г. № 885.
12. Указ Президента РФ «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих» от 25 июля 2006 г. № 763.
13. Указ Президента Российской Федерации «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации» от 28 декабря 2006 г. № 1474.
14. Постановление Правительства Российской Федерации «О возложении полномочий представителя нанимателя по заключению служебных контрактов о прохождении федеральной государственной гражданской службы с лицами, назначаемыми на должность и освобождаемыми от должности Правительством Российской Федерации, и решению иных вопросов, связанных с прохождением ими федеральной государственной гражданской службы» от 21 апреля 2006 г. № 230.
15. Приказ Минфина России «Об утверждении служебного распорядка центрального аппарата Министерства финансов Российской Федерации» от 14 сентября 2005 г. № 114н.
16. Областной закон Ростовской области «О Ведомстве по управлению государственной гражданской службой Ростовской области» от 21 декабря 2005 г. № 419-ЗС.
Литература:
1. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. - М., 2003. - 268 с.
2. Государственная служба: Учебное пособие / Отв. ред. А.В. Оболонский. - М., 1999. - С. 110-145, 307-326.
3. Гражданская служба: нравственные основы, профессиональная этика : Учебное пособие / Под ред. В.М. Соколова и А.И. Турчи-нова. - М., 2006. - 332 с.
4. Дипломатическая служба: Учебное пособие / Под ред. А.В. Торкунова. - М., 2002. - 688 с.
5. Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. Институционально-функциональный анализ. - М., 1999. - С. 11-66, 183-206.
6. Комментарий к ФЗ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О гражданской службе Российской Федерации» / Под ред. Г.В. Мальцева и И.Н. Барцица. - М., 2005. - 635 с.
7. Морхат П.М. Нравственные основы российского законодательства о государственной службе. - М., 2005. - С. 11-54.
8. Охотский Е.В. Государственная служба в парламенте. Отечественный и зарубежный опыт. - М, 2002. - С. 90-313.
9. Реализация мероприятий федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» и основные задачи реформирования государственной службы на 2006-2007 годы. Материалы научно-практической конференции РАГС. 3 марта 2006 г. - М., 2006. - 277 с.
10. Российская наука управления и управленческие кадры: история и современность. Материалы научно-практической конференции РАГС. 17 марта 2005 года / Под ред. А.И. Турчинова. - М., 2005.- 260 с.
11. Сулемов В.А. Государственная кадровая политика в современной России. - М., 2005. - С. 168-207.