5.Международно-правовое и национальное регулирование энергетических отношений.

Экспорт энергоресурсов является основной статьей доходов в российский бюджет, а международное сотрудничество в области энергетики остается ядром партнерских отношений России как в Европе, так и в мире в целом.

Энергетика становится фундаментальной областью двустороннего и многостороннего экономического сотрудничества, которая дает импульс развития европейской и российской экономике в целом, взаимосвязана с вопросами экологической безопасности, устойчивого развития и технологического прогресса и модернизации.

Поэтому надо учитывать международный характер многих связей в ТЭК, существование наднациональных комплексов.

Россия является участником ряда международных соглашений. Которые затрагивают энергетическую сферу.

СОГЛАШЕНИЕ О ПАРТНЕРСТВЕ И СОТРУДНИЧЕСТВЕ, УЧРЕЖДАЮЩЕЕ ПАРТНЕРСТВО МЕЖДУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ, С ОДНОЙ СТОРОНЫ, И ЕВРОПЕЙСКИМИ СООБЩЕСТВАМИ И ИХ ГОСУДАРСТВАМИ-ЧЛЕНАМИ, С ДРУГОЙ СТОРОНЫ (подписано 24 июня 1994 года на о. Корфу между Европейским союзом и Российской Федерацией)

В нем говорится:

1. Сотрудничество осуществляется на основе принципов рыночной экономики и Европейской энергетической хартии на основании постепенной интеграции энергетических рынков в Европе.

2. Такое сотрудничество включает, среди прочих, следующие области:

- улучшение качества и безопасности энергоснабжения в приемлемых с экономической и экологической точек зрения условиях;

- разработка энергетической политики;

- совершенствование управления и регулирования энергетического сектора в соответствии с условиями рыночной экономики;

- создание ряда институциональных, правовых, налоговых и иных условий, необходимых для стимулирования процесса расширения торговли и инвестиций в энергетической сфере;

- развитие энергосбережения и эффективности использования энергии;

- модернизация энергетической инфраструктуры, включая взаимодействие систем газо- и электроснабжения;

- вопросы влияния энергопроизводства, энергоснабжения и энергопотребления на окружающую среду с целью предотвращения или уменьшения соответствующих негативных экологических последствий;

- совершенствование технологий подачи и конечного потребления в сфере энергетики по всему спектру видов энергии;

- управленческая и техническая подготовка в энергетическом секторе.

17 декабря 1991 в Гааге 46 стран подписали Европейскую энергетическую хартию - юридически необязательный документ, фиксирующий намерение развивать энергетическое сотрудничество на основе принципов рыночной экономики, открытости и конкуренции. Сторонами Европейской энергетической хартии, несмотря на ее название, стали не только государства Европы. Ее подписали страны ОЭСР, включая государства - члены ЕС, США, Канаду, Японию и Австралию, Новую Зеландию (Западный блок) и др. Европейская энергетическая хартия предусматривала разработку юридически обязательного договора. По итогам трехлетних переговоров 17 декабря 1994 г. в Лиссабоне был открыт для подписания Договор к Энергетической хартии (ДЭХ, или Договор). Его сторонами стало большинство, но не все стороны Европейской энергетической хартии. Канада и США, хотя и участвовали в переговорах, в конечном счете не подписали ДЭХ. ДЭХ вступил в силу 16 апреля 1998 г., когда его депозитарию (Правительству Португалии) была вручена 30-я ратификационная грамота.

Россия подписала Договор к Европейской энергетической хартии, стала членом Международного валютного фонда и Всемирного банка. Присоединение к Генеральному соглашению о торговле и тарифах Всемирной торговой организации, договорам с Европейским сообществом и Организацией экономического сотрудничества и развития также будет способствовать сближению норм российского и международного права в этой сфере. (Постановление Правительства РФ от 16.12.1994 N 1390 «О подписании Договора к Энергетической хартии и связанных с ним документов» (Вместе с «Декларациями Российской Стороны в отношении отдельных статей Договора к Энергетической хартии, включаемыми в текст Заключительного акта Конференции по Европейской энергетической хартии»).

Однако договор Россия не ратифицировала. Но согласно ст.45 Договора Россия временно применяла его положения до 18 октября 2009 г.

Договор содержит правила, направленные на регулирование инвестиционных отношений, а также специальные правила о торговле электроэнергией и газом

Особую роль имеет провозглашенный Президентом РФ Медведевым Д.А. «Концептуальный подход к новой правовой базе международного сотрудничества в сфере энергетики (цели и принципы)

Россия неоднократно на различных уровнях заявляла о неудовлетворенности состоянием правового регулирования международных энергетических отношений, в том числе и Договором к Энергетической хартии (далее - ДЭХ).

Первым шагом в направлении практической реализации озвученного Россией намерения инициировать совершенствование действующего международно-правового регулирования энергетических отношений стало обнародование Президентом РФ Д.А. Медведевым 20 апреля 2009 г. Концептуального подхода к новой правовой базе международного сотрудничества в сфере энергетики.

20 августа 2009 г. Россия выступила с инициативой принятия Конвенции по обеспечению международной энергетической безопасности, представив ее проект

Президент РФ Д.А. Медведев особо подчеркнул, что существующее международное законодательство в области энергетики Москву категорически не устраивает. «Россия неоднократно говорила о проблемах, которые связаны с неурегулированностью ряда вопросов энергобезопасности. Эти вопросы не разрешили Энергетическая хартия, Договор к Энергетической хартии и другие документы. Мы эти документы не ратифицировали и не считаем себя связанными этими решениями, - говорил он. - Задача заключается в том, чтобы обеспечить баланс интересов стран - производителей энергоресурсов, транзитных государств и потребителей энергоресурсов. На это и направлено наше предложение».

«Есть проблемы, которые способны разбалансировать юридический режим поставок и поставить под угрозу транзит, доставку российского газа европейским потребителям. Это повод для того, чтобы создать эффективный механизм защиты от таких ситуаций, - заявил тогда российский Президент. - Надеюсь, что соответствующие идеи будут положены в новые международные документы». Уже тогда Москва настаивала, что существующие документы ее «не вполне удовлетворяют». «Я упомянул и Энергетическую хартию, которая не применяется Россией и не будет применяться». Назвал он и конкретные документы.

Опубликованные в апреле (21.04.2009) Москвой предложения в документе под названием «Концептуальный подход к новой правовой базе международного сотрудничества в сфере энергетики (цели и принципы)» как раз и должны устранить все те моменты в Энергетической хартии, которые так настораживают российскую сторону. Концептуальный подход фиксирует принципы, на которых Россия готова развивать энергетические отношения, и предлагает разработать новый механизм по разрешению чрезвычайных ситуаций с транзитом энергии (См. об этом: Об основных принципах см.: Гудков И.В., Лахно П.Г. Энергетическая стратегия Россиив системе программных документов: внутригосударственные и международно-правовые аспекты // Энергетическое право. 2010. N 1)

Москва настаивает на "признании безопасности предложения (поставок) и спроса (прозрачный и предсказуемый сбыт) в качестве ключевых аспектов глобальной энергетической безопасности". Таким образом, Россия требует получения гарантий того, что ее нефть и газ в любом случае будут иметь долю на европейском рынке. С этим же связано требование Москвы проводить обязательные консультации "в области формирования будущей структуры энергетических балансов". Благодаря последней мере Россия могла бы, например, скорректировать или заблокировать принятую ЕС в конце 2008 г. программу "20-20-20", одним из следствий которой может стать сокращение доли газа на европейском рынке.

Россия требует обязательных консультаций при принятии "регуляторных документов в области производства, торговли, транзита и потребления энергии". Эта мера позволила бы Москве влиять на принятие ЕС различных программ по обустройству европейского энергетического рынка, вроде так называемого третьего энергетического пакета, согласно которому одна и та же компания не может осуществлять одновременно добычу, транспортировку, распределение и реализацию энергоносителей, как это делает тот же "Газпром".

Кроме того, Москва настаивает на консультациях при "планировании и осуществлении инфраструктурных проектов, оказывающих влияние на глобальную и региональную энергетическую безопасность". Таким образом, без консультаций и координации действий с Россией было бы невозможно строить трубопроводы в обход ее территории вроде Баку - Тбилиси - Джейхан или газопровода Nabucco.

Россия настаивает на юридическом закреплении в новом документе принципов "поощрения взаимного обмена активами энергетического бизнеса", а также "обеспечения недискриминационного доступа к энергетическим технологиям и участия в передаче технологий". Все это позволило бы российским компаниям получить доступ к европейским активам и технологиям. Принцип же обязательности свободного транзита и обязанности стран предоставлять свои транзитные мощности в российских предложениях не закреплен - вместо этого там содержится фраза о том, что новый документ должен гарантировать "обеспечение недискриминационного доступа к международным энергетическим рынкам, их открытие и развитие их конкурентного характера"( См. об этом: Зыгарь М. Недоговоренности на высшем уровне. Россия и Европейский союз // Коммерсантъ Guide. 14 мая 2009 г. N 84. С. 18 – 19)

Все это свидетельствует о том, что предусмотренное ДЭХ многостороннее международно-правовое регулирование энергетических отношений имеет солидный потенциал для улучшения, что, кстати, косвенно признали страны - участницы ДЭХ в Римском заявлении 2009 г., говоря о модернизации хартийного процесса. На это обратил внимание секретариат Энергетической хартии, прокомментировавший Концептуальный подход в том духе, что российская инициатива не создает существенной "дополнительной ценности" по сравнению с ДЭХ.

По мнению секретариата, реализация заложенных в Концептуальном подходе принципов возможна в рамках хартийного процесса, в том числе посредством модификации ДЭХ (или принятия соответствующих протоколов, деклараций) с целью учета новых предложений. Похоже, что такого же мнения придерживается и Европейский союз, основной энергетический партнер России, который подчеркивает свою приверженность ДЭХ и пока не выражает желания отходить от указанного Договора.

Для того чтобы уяснить потенциал совершенствования действующего международно-правового регулирования энергетических отношений, необходимо в первую очередь выявить его недостатки.

Объективной проблемой ДЭХ является его противоречивость, что признается экспертами-правоведами. Приведем ряд цитат из работ авторитетного специалиста по международному энергетическому праву профессора Т. Вальде:

"ДЭХ... стал возможен лишь в результате ряда компромиссов, которые нашли отражение в многочисленных расплывчатых и противоречивых формулировках";

"Для ДЭХ характерна существенная неопределенность толкований";

"Получился мучительно сложный правовой документ, в котором великие принципы провозглашаются, а затем смягчаются, откладываются или вообще отменяются (как правило, в менее заметной форме приложений и прилагаемых деклараций и пониманий). Для того чтобы понять ДЭХ, необходимо оценить лабиринт текстуальных компромиссов...";

"Многие страны переходного периода имели (а зачастую и до сих пор имеют) лишь самое поверхностное представление о масштабах, содержании и последствиях взятых на себя обязательств. Такие неравноправие и асимметрия в плане понимания и силы переговорных позиций потенциально могут использоваться против самого ДЭХ, если этого потребуют политические интересы" (см. об этом Вальде Т. Международные инвестиции в соответствии с Договором к Энергетической хартии 1994 г. // Договор к Энергетической хартии: путь к инвестициям и торговле для Востока и Запада. Москва, 2002. С. 209 – 274).

Конкурентоспособность тех "правил игры" на международном энергетическом рынке, которые будут предлагаться в развитие Концептуального подхода, во многом зависит от их качества - они должны быть понятными, четкими и недвусмысленными.

Разумеется, потенциал для совершенствования действующего международно-правового регулирования энергетических отношений не сводится к решению ряда вышеперечисленных проблем. Возрастающее значение приобретает многостороннее регулирование таких обойденных должным вниманием в ДЭХ вопросов, как устойчивое развитие (в том числе возобновляемые источники энергии, энергоэффективность, энергосбережение), специфика торговли различными видами энергии (в том числе проблема соотношения конкуренции с надежностью поставок), развитие научно-технического сотрудничества в ТЭК (в том числе в сфере энергетических технологий).

Таким образом, практическая реализация российской инициативы, которая воплощается в проекте Конвенции по обеспечению международной энергетической безопасности, имеет широкий потенциал для содержательного наполнения.

1 По мнению авторов учебника по административному праву, «как правило, ни одна отрасль права не существует в «чистом» виде. Следствием… стало «проникновение» административного права ... в сферу других отраслей права…. Даже в гражданском праве имеются пусть небольшое, но определенное число норм, которое можно охарактеризовать как административно-правовые…. Предмет административного права строгих границ не знает» (Административное право. Учебник/Под ред. Ю.М.Козлова и Л.Л.Попова.- 1999, с.46).

2 Лившиц Р.З. Теория права. – М., 1994. С.118.

3 Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. – М., 2001. С.308.Этой позиции придерживался целый ряд государствоведов, выделяя в предмете конституционного (государственного права), во-первых, отношения, носящие всеобъемлющий характер, отношения общего характера, требующие наиболее высокого уровня правового регулирования, и отношения, являющиеся в основном конкретными, регулируемые нормами конституционного (государственного) права детально (С.С.Кравчук. В.Ф.Коток, Я.Н.Уманский, А.Х.Махненко и др.). См,. например: Уманский Я.Н. Советское государственное право. – М., 1970. С.4-5.

4 Это фундаментальная книга была написана авторским коллективом в составе российских и немецких ученых и издана под ред. П.Г.Лахно и Ф.Ю.Зеккера.