10. Финансово-правовая норма: понятие, содержание, структура, виды, особенности.

Понятие и структура финансово-правовой нормы, ее значение

Финансовое право, как и любая другая отрасль права, состоит из правовых норм. В теории права правовая норма определяется как общеобязательное, формально определенное правило поведения, установленное либо санкционированное государством и направленное на урегулирование общественных отношений См.: Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. М., 2003. С. 273. .

Финансово-правовая норма (норма финансового права) - это установленное государством и обеспеченное мерами государственного принуждения строго определённое правило поведения в общественных финансовых отношениях, возникающих в процессе образования, распределения и использования государственных (и муниципальных) денежных фондов и доходов, которое закрепляет юридические права и юридические обязанности участников названных отношений См.: Вострикова Л.Г. Финансовое право: Учебник для вузов. - 4-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 35..

Структура финансово-правовых норм состоит из трех основных элементов: гипотезы, диспозиции и санкции, каждый из которых отражает особенности этой отрасли права.

Рассмотрим каждый из этих элементов.

Гипотеза - первая часть финансово-правовой нормы, которая указывает, при каких условиях субъекту следует руководствоваться данной нормой. Обстоятельства, предусматриваемые гипотезой нормы права, являются юридическими фактами, порождающими, изменяющими или прекращающими финансовые правоотношения См.: Тедеев А.А., Парыгина В.А. Финансовое право: Учебник. М.: Эксмо, 2004. С. 41..

Гипотеза имеет место во всякой финансово-правовой норме. Чаще всего гипотеза финансово-правовой нормы имеет сложную форму и содержит ряд четко сформулированных условий, при наличии которых требуется или предоставляется право совершить определенные действия в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Обычно она формулируется с использованием слов «если» и гораздо реже - с использованием слова «в случае». Если же эти слова отсутствуют, то они подразумеваются. Например, норма п: 1 ст. 74 Налогового Кодекса Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 №146-ФЗ (далее НК РФ) сформулирована так: «В случае изменения сроков исполнения обязанностей по уплате налогов и в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, обязанность по уплате налогов может быть обеспечена поручительством» "Российская газета", № 148-149, 06.08.1998.. Гипотеза в этой норме выражена фразой: «В случае изменения сроков исполнения обязанностей по уплате налогов…».

Основой финансово-правовой нормы является диспозиция, устанавливающая содержание самого правила поведения. Она предписывает совершение определенных действий по формированию, распределению или использованию государственных и муниципальных финансовых ресурсов, выражает содержание прав и обязанностей участников финансовых отношений. Диспозиция требует определенного поведения от участников финансовых отношений и не допускает отклонения от этих требований.

Санкция - часть финансово-правовой нормы, указывающая на меры государственного принуждения, которые могут быть применены к субъектам, нарушающим диспозицию данной финансово-правовой нормы. Основанием для применения финансово-правовых санкций является нарушение норм финансового права (финансовое правонарушение), то есть несоблюдение установленных ими правил: нецелевое использование средств, несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям, несоблюдение нормативов финансовых затрат, неуплата или неполная уплата налогов, нарушение правил учета доходов и расходов и объектов налогообложения, представление коммерческим банком недостоверной информации Центральному банку РФ и т.п. Особенности финансово-правовой нормы проявляются главным образом через ее санкцию.

Санкции финансово-правовой нормы имеют, как правило, денежный характер и содержат принудительные меры по отношению к денежным средствам нарушителя. К ним относятся, например, блокировка расходов, списание средств со счета, наложение штрафов, приостановление выделения бюджетных средств, принудительное взыскание не внесенных в срок платежей, применение кредитных санкций банком и др. Применение названных мер применяется только уполномоченными органами и лицами, что закрепляется соответствующими нормативными правовыми актами.

По мнению М.В. Карасёвой, финансово-правовые санкции носят как правовосстановительный характер, так и карательный характер. К правовосстановительным санкциям относятся пени, к карательным (штрафным) - штраф. Чаще всего при нарушении финансово-правовых норм применяются одновременно правовосстановительные и карательные (штрафные) санкции См.: Карасёва М.В. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасёва. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2009. - 604 с..

Денежные средства, получаемые в результате применения санкций финансово-правовых норм, зачисляются в государственные и муниципальные денежные фонды: бюджеты, государственные и муниципальные внебюджетные фонды.

Меры финансово-правовой ответственности применяются государственными органами и их должностными лицами, такими как: Федеральное казначейство, Федеральная таможенная служба РФ, Центральный Банк РФ, Федеральная налоговая служба РФ со своими структурными подразделениями. Они применяют санкции в административном порядке (без судебного разбирательства).

Такой порядок наиболее распространен в связи с направленностью финансово-правовых санкций на обеспечение общегосударственных интересов в области финансов и необходимостью быстрого реагирования на финансовые правонарушения. Однако в соответствующих случаях это не исключает необходимости принятия судебных решений (арбитражного суда или суда общей юрисдикции) по применению финансово-правовых санкций (в частности, при наличии спора, при взыскании штрафов и пеней с физических лиц).

Кроме того, в число финансово-правовых санкций также входят меры дисциплинарного воздействия, применяемые руководством предприятий и организаций различных форм собственности, а также меры уголовно-правового воздействия, назначаемые судом. Основанием для применения таких санкций служат правонарушения соответствующего характера.

Финансово-правовая норма не тождественна статье финансово-правового акта. Как правило, в статьях того или иного финансового законодательного акта могут не содержаться все три элемента финансово-правовой нормы. Но гипотезу, диспозицию и санкцию легко отыскать в других статьях этого же нормативного акта или иногда в других нормативных актах. Например, п. 1 ст. 83 НК РФ («В целях проведения налогового контроля организации и физические лица подлежат постановке на учет в налоговых органах соответственно по месту нахождения организации, месту нахождения ее обособленных подразделений, месту жительства физического лица…») содержит гипотезу (которая в формулировке опущена, но подразумевается) и диспозицию финансово-правовой нормы, определяющую порядок учёта налогоплательщиков, а в статье 116 НК РФ («Нарушение налогоплательщиком установленного настоящим Кодексом срока подачи заявления о постановке на учет в налоговом органе по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом, влечет взыскание штрафа в размере 10 тысяч рублей…») содержится санкция этой финансово-правовой нормы, так как в ней предусматривается ответственность за нарушение порядка поставки на учёт в налоговом органе.

Реализация норм финансового права представляет собой процесс практического претворения в жизнь содержащихся в них требований, правил и образцов (моделей) поведения участников регулируемых финансовым правом общественных отношений. В современной финансово-правовой литературе выделяется несколько способов реализации норм финансового права: исполнение; применение; использование; соблюдение См.: Тедеев А.А., Парыгина В.А. Финансовое право: Учебник. М.: Эксмо, 2004. С. 41..

Государство обеспечивает планомерность аккумуляции денежных средств и направление их согласно планам и программам в экономику, социальную сферу, на другие потребности общества. Оно должно организовывать эту деятельность, соблюдая правила и требования правовых норм.

В нормах финансового права закрепляются общие принципы и формы финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, методы аккумуляции средств в государственные и муниципальные денежные фонды, виды используемых для формирования этих фондов платежей, порядок их взимания. Они регулируют также порядок получения и использования государственных и муниципальных денежных средств, источники образования финансовых ресурсов государственных и муниципальных предприятий, организаций, учреждений и т.п.

Регулируя эти отношения, нормы финансового права закрепляют права и обязанности государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, граждан.

Финансово-правовые нормы обладают специфическими особенностями в связи с тем, что регулируют именно финансовые отношения. Финансы выполняют в государстве определенные, присущие только им функции: распределительную, контрольную и стимулирующую. Естественно, что и нормы права, регулирующие данную область общественных отношений, также несут на себе эти нагрузки. Особенно важно в настоящее время обратить внимание на стимулирующую функцию норм финансового права; они должны в принципе конструироваться так, чтобы служить не только аккумуляции средств в фондах денежных средств и их перераспределению, но и содействовать развитию экономики и социальных процессов в государстве. Разные финансово-правовые нормы несут разные нагрузки. Так, нормы бюджетного права, регулируя отношения по аккумуляции средств в бюджет, принятию бюджета и его исполнению, несут на себе прежде всего распределительную нагрузку.

Проводя на основании правовых норм работу по составлению бюджета, его принятию и исполнению, государство ведет постоянный контроль рублем за всеми сферами деятельности как в экономике, так и в социальных процессах. Не поступают платежи в бюджетную систему, следовательно, плохо работают промышленность и торговля. Нет достаточных доходов в бюджете - не выплачиваются ассигнования на социальную сферу; например, нет зарплаты - не поступают платежи в бюджет по налогу на физических лиц; сокращается спрос в торговле, следовательно, не поступают и другие платежи. Таким образом, нормы финансового права так регулируют финансовую деятельность, что в государстве постоянно осуществляются и проявляются прямые и обратные связи с помощью денег и одновременно глобальный финансовый контроль - контроль рублем, а также финансовый мониторинг.

Нормы финансового права также несут на себе стимулирующую функцию. Так, основными доходами бюджета являются налоги, они служат прежде всего перераспределению прибыли юридических и физических лиц в бюджетную систему и внебюджетные фонды. Однако налоговая норма должна быть составлена таким образом, чтобы она, с одной стороны, регулировала перераспределение финансовых ресурсов государства, а с другой - стимулировала бы развитие производства; чтобы налогоплательщик мог без особого для себя ущерба отдать государству установленную налоговым законом долю, а затем стал бы прибыльно работать, получая достаточный доход и делая в том числе инвестиции из своих ресурсов в расширение своего производства.

Следовательно, законодателю и правоприменителю при работе с нормами финансового права следует учитывать все три заложенные в них функции.

2. Особенности финансово-правовых норм, отличие финансово-правовых норм от норм других отраслей права

Финансово-правовые нормы - это исходные элементы, из которых состоит финансовое право как отрасль права. Им свойственны все общие признаки правовой нормы, но присущи и характерные именно для данной отрасли особенности.

Общие признаки определяют, что финансово-правовые нормы:

1. Устанавливаются государством, а их исполнение обеспечивается государством;

2. Носят общий характер и относятся ко всем участникам финансово-правовых отношений;

3. Возлагают на участников правоотношений юридические обязанности и предоставляют им субъективные права;

4. Формально закреплены в нормативно-правовом акте.

Особенности финансово-правовой нормы обусловлены тем, что она в отличие от норм других отраслей права регулирует отношения, возникающие в процессе планового образования, распределения и использования государством и органами местного самоуправления финансовых ресурсов, необходимых им для осуществления своих задач.

Содержание финансово-правовой нормы права составляет предписание относительно того, как следует действовать субъектам, вступающим в конкретное финансовое правоотношение, закрепленное этой нормой: условия, при которых норма финансового права действует; само правило поведения; санкции, применяемые государством к нарушителям финансового законодательства. Поэтому основное содержание финансово-правовой нормы заключается в регулировании правил поведения в общественных отношениях, возникающих в процессе финансовой деятельности государства и выражающихся в предоставлении участникам данных отношений таких юридических прав и возложении на них юридических обязанностей, осуществление которых обеспечивает планомерное образование, распределение и использование централизованных и децентрализованных денежных фондов (доходов) государства и органов местного самоуправления соответственно их задачам в каждый конкретный период времени, вытекающим из политики по социально-экономическому развитию страны.

В качестве конкретного правила поведения норма финансового права должна не только содержать, но и детализировать указанные параметры.

Характерная особенность содержания финансово-правовой нормы состоит в том, что она отражает наиболее важные, существенные признаки, которые неизбежно присутствуют, повторяются во всех конкретных финансовых правоотношениях, возникающих на ее основе. Благодаря этому финансово-правовая норма и приобретает способность быть регулятором публичных финансовых отношений. Норма финансового права представляет собой своеобразный каркас (эталон, модель) общественных отношений в сфере финансов, характеризует их наиболее устойчивые, типичные черты. В финансовых правоотношениях устойчивые, типичные признаки финансовых отношений могут конкретизироваться и дополняться специфическими индивидуальными признаками финансов или субъектов финансового права. Причем эти особенные признаки могут оказывать большое влияние на возникновение, изменение или прекращение конкретного финансового правоотношения. Однако любое финансовое правоотношение, каким бы специфическим оно ни было, может возникнуть и существовать при одном обязательном условии – финансовое правоотношение должно полностью соответствовать всем требованиям, общим, типичным признакам, закрепленным соответствующей нормой финансового права. Несоблюдение каких-либо требований финансово-правовой нормы неизбежно повлечет различные негативные последствия: от отказа государства в защите прав и законных интересов участников финансовых отношений до признания подобного финансового правоотношения правонарушением и применения к виновным финансово-правовых санкций.

Содержание финансово-правовых норм обусловило их в основном императивный (повелительный) характер.

М.В. Карасёва выделяет следующие специфические признаки (особенности) финансово-правовых норм:

1. Непосредственное целевое назначение. Оно определяется предметом финансово-правового регулирования, то есть отношениями, возникающими в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований по регулированию образования, распределения и использования государственных и муниципальных фондов денежных средств.

2. Они редко возникают как фактические. В общественной жизни редко складываются правила поведения, являющиеся прототипом финансово-правовой нормы. Действительно, в силу особенностей предмета финансового права финансовые, то есть денежные, отношения не существуют и не возникают сами по себе, в чистом виде. Будучи объективно обусловлены общественными потребностями, которые детерминированы уровнем развития товарно-денежных отношений, масштабами государственной деятельности, социальными задачами на данном этапе и так далее, эти отношения проявляются не иначе как в формах, определенных государством (и муниципальным образованием). Следовательно, государство придает объективно нарождающимся финансовым отношениям адекватные формы проявления: устанавливает конкретные виды платежей, порядок поступления их в государственные фонды, определяет направления использования финансовых ресурсов, их распределения и так далее. Все это делается с помощью финансово-правовых норм, модель которых создается государством и муниципальными образованиями.

3. Они являются средством реализации общественных, то есть публичных, а не частных интересов. Это обусловлено принадлежностью финансового права к публичному праву и особенностями предмета финансово-правового регулирования. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований, будучи объективно обусловлена экономическим строем общества, производственными отношениями и так далее, детерминирована насущными потребностями и интересами больших масс людей - классов, социальных групп, общества в целом. Это интерес к оптимальному регулированию экономической жизни, оказанию помощи социально незащищенным гражданам, наличию боеспособной армии, сильной милиции и так далее. При этом интерес к финансовому обеспечению государства, получению от него финансовой помощи, существующий на уровне больших социальных общностей, сочетается с интересом самого государства к поддержанию собственного существования.

Это естественно, так как финансовые ресурсы необходимы государству не только для реализации социальных интересов, воплощающихся в его задачах и функциях, но и для содержания своего аппарата, государственных структур, которые непосредственно обеспечивают реализацию социальных интересов. Таким образом, государство мобилизует денежные средства для израсходования их на социально значимые мероприятия. В связи с этим финансово-правовые нормы являются средством реализации интересов всего общества, различных классов, социальных групп и так далее, а также интересов самого государства. Этим они отличаются от норм частного права (гражданского, семейного, трудового и так далее), являющихся средством реализации интересов отдельных субъектов хозяйствования, физических лиц и др.

4. Нестабильность. Она обусловлена двумя причинами.

Во-первых, отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, являются в основе экономическими, а значит, подвержены различным экономическим колебаниям, которые определяются влиянием политики на экономику, структурными перестройками в системе управления, миграционными процессами в различных регионах и прочим. Нестабильность отношений, составляющих предмет финансово-правового регулирования, приводит, в принципе, к нестабильности самого финансово-правового регулирования и прежде всего к отмене устаревших и появлению новых финансово-правовых норм. В условиях экономической нестабильности в государстве эти процессы ускоряются.

Во-вторых, бюджетно-правовые отношения, охватываемые сферой финансовой деятельности государства и муниципальных образований, нестабильны изначально. Они существуют в рамках правовых актов о бюджете, которые действуют только в течение финансового года. Таким образом, бюджетно-правовые нормы как часть финансово-правовых периодически, вступают в силу с принятием соответствующих законов о бюджете и утрачивают действие с окончанием финансового года.

5. Политическая направленность. Реализация многих норм финансового права, в частности бюджетно-правовых, валютно-правовых и других, призвана обеспечить фактические интересы субъектов только в рамках государственной финансовой политики. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований - политически зависимая деятельность. Соответственно, финансовое право, регулирующее эту деятельность, является «политически напряженной» отраслью права См.: Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). С. 25-42..

Данный вывод непосредственно следует из анализа ст. 71 (п. «е», «ж»), ст. 114 (п. «б») Конституции РФ См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // "Российская газета", № 7, 21.01.2009.. В этих статьях сказано, что к ведению Российской Федерации относится, в частности, установление правовых основ финансового, валютного регулирования, денежной эмиссии, реализация которых должна осуществляться в рамках единой финансовой и денежной политики. На эту особенность финансово-правовых норм указал Конституционный Суд РФ, отметив, что «нормы права, в том числе финансового, проявляют свое регулятивное воздействие на бюджетные отношения не сами по себе, а в связи с целями государственной экономической политики, включая финансовую политику и финансовое регулирование в их конституционно-правовом смысле» См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца 22 статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Админист-рации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» // СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2803.

.

6. Они носят императивный характер. Эта особенность может быть детерминирована преобладанием в системе финансово-правовых норм обязывающих (императивных), компетенционных норм, а также специфика управомочивающих финансово-правовых норм.

Финансово-правовые нормы в подавляющем большинстве являются обязывающими (или императивными), то есть ими устанавливаются обязанности различных субъектов финансового права. Это естественно, так как метод властных предписаний, доминирующий в финансовом праве, предполагает, что решение любого вопроса осуществляется волей одной стороны: государства или муниципального образования. Государство устанавливает в законах, а муниципальное образование - в постановлениях конкретные правила поведения, обязывая субъектов к их исполнению. Например, государство, установив налоги и сборы, не оставляет субъектам никакой самостоятельности, а только обязывает к их уплате в точном соответствии со своими требованиями. Императивность финансово-правовых норм распространяется на субъектов, как издающих властные предписания, так и следующих им. Государственные органы, уполномоченные давать властные предписания, сами связаны требованиями финансово-правовых норм. Так, налоговый орган по результатам налоговой проверки дает властные предписания к уплате недоимок, пеней в бюджет и так далее. При этом в НК РФ определены требования к такого рода предписаниям, и свобода воли налогового органа очень мала.

Кроме того, значительную часть финансово-правовых норм составляют компетенционные нормы, то есть которыми устанавливается компетенция государственных органов и органов местного самоуправления в области финансов. Примером могут являться нормы статьи 7, 8, 9 Бюджетного Кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (далее БК РФ) «Российская газета», № 153-154, 12.08.1998., установившие компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений. В законодательстве компетенционные нормы чаще всего даются в нейтральной формулировке или формулируются через права соответствующих субъектов. Например, в норме ст. 31 НК РФ компетенция налоговых органов определена через их права.

Однако компетенционные нормы нельзя рассматривать как исключительно управомочивающие, так как для государственного органа и органа местного самоуправления все права, вытекающие из его задач и функций, не есть права в классическом понимании, то есть которые «орган может использовать и не использовать исключительно по собственному свободному усмотрению, а служение государству, то есть в широком плане - выполнение обязанностей перед ним» См.: Лашрек И.М. Компетенция органов управления. 1972. С. 83. . Это такие права, которые государственный орган или орган местного самоуправления обязан реализовать при соответствующих обстоятельствах. Компетенционная норма устанавливает полномочие государственного органа или органа местного самоуправления, которое отражает неразрывность прав и обязанностей этого органа.

Наконец, в финансовом праве имеют место правовые нормы, устанавливающие права субъектов финансового права в классическом их понимании, то есть не обремененные признаком обязательности. Однако число норм - относительно обязывающих (императивных) и компетенционных - невелико. Это обусловлено методом властных предписаний, доминирующим в финансовом праве, для которого в целом не характерно предоставление субъектам права широкой свободы усмотрения, возможности выбора поведения См.: Об управомочивающих налогово-правовых нормах как источнике усмотрения. Старых Ю.В. Усмотрение в налоговом правоприменении. М., 2007.. Примером управомочивающей нормы, не обремененной признаком обязательности, является норма ст. 21 НК РФ, закрепляющая права налогоплательщиков (плательщиков сборов), которые налогоплательщик может реализовать или не реализовать в зависимости от его усмотрения. Среди них права: на использование налоговых льгот; своевременный зачет или возврат сумм излишне уплаченных либо излишне взысканных налогов; на получение отсрочки, рассрочки, налогового кредита или инвестиционного налогового кредита и так далее.

Особенность управомочивающих финансово-правовых норм состоит в том, что они в большинстве случаев производны, вторичны от обязывающих. Они как бы «привязаны» к обязывающей (императивной) финансово-правовой норме, образуя с ней целый комплекс норм См.: М.В. Карасева Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева - М.: Юристъ, 2004. - 576 с.. Например, все управомочивающие нормы ст. 21 НК РФ производны от нормы п. 1 ст. 23 НК РФ, закрепляющей обязанность уплаты налога и сбора. Без этой нормы управомочивающие нормы не имели бы никакого смысла и у субъектов финансового права не возникало бы потребности в их реализации См.: М.В. Карасева Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева - М.: Юристъ, 2004. - 576 с..

И.В. Рукавишникова, Л.Г. Вострикова, С.О. Шохин и другие авторы видят особенность финансово-правовых норм в их содержании. По их мнению, содержание финансово-правовых норм составляют правила поведения в общественных отношениях, возникающих в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, функционирования публичных денежных фондов и сопутствующих финансовых инструментов, обеспечивающих реализацию государственных задач. Эти правила выражаются в предоставлении участникам данных отношений таких юридических прав и возложении на них юридических обязанностей, осуществление которых обеспечивает планомерное образование, распределение и использование централизованных и децентрализованных денежных фондов (доходов) государства и органов местного самоуправления, других публичных денежных фондов соответственно их задачам в каждый конкретный период времени, вытекающим из политики социально-экономического развития страны.

Это общее содержание финансово-правовых норм имеет разнообразное конкретное выражение, что обусловлено разнообразием финансовых отношений, многозвенностью финансовой системы. Они содержат правила взимания налогов и других обязательных платежей с граждан и предприятий, аккумуляции и расходования бюджетных средств, создания и распределения кредитных ресурсов и страховых фондов, функционирования финансового рынка и тому подобное Напр. см.: Рукавишникова И.В. Финансовое право: учеб. пособие / отв. ред. И.В. Рукавишникова. - 2-е изд., - М.: Норма, 2009. - 592 с. .

Как подчёркивают И.Ш. Килясханов и Н.Д. Эриашвили, финансово-правовые нормы отличаются от иных норм по предмету регулирования, которым являются финансово-правовые отношения в процессе формирования и использования денежных ресурсов государства.

Особенности отношений, составляющих предмет финансового регулирования, обусловливают наличие в системе финансово-правовых норм их редкой разновидности - норм-расчетов, которые представляют собой количественное измерение объемов деятельности хозяйствующих субъектов и уровня развития. Это связано с денежным характером финансов, а значит, с требованием счета и фиксации. Примером норм-расчетов являются нормы ежегодно принимаемых законов о бюджетах, содержащие числовые показатели доходов и расходов бюджетов, государственного долга и так далее См.: Килясханов И.Ш., Эриашвили Н.Д. Финансовое право: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по спец. 030501 «Юриспруденция» - М.: ЮНИТИ - ДАНА: Закон и право, 2007. - 479 с..

Н.И. Химичева выделяет особенности финансово-правовых норм в юридических свойствах прав и обязанностей, установленных такими нормами. Эти особенности обусловлены участием в финансовых отношениях таких субъектов, как государственные органы, органы местного самоуправления, организации и учреждения, компетенция которых определяется в положениях и уставах. При этом их финансово-правовые обязанности нередко сливаются с правами, выражаясь в едином полномочии. Это хорошо видно на примере норм, закрепляющих права и обязанности органов государственной власти и местного самоуправления в области финансов. Так, использование бюджетных средств на социально-экономические и другие программы соответствующей территории - одновременно их право и обязанность. Однако это не означает, что нормы финансового права не содержат обособленных прав и обязанностей. Прежде всего это касается граждан, предприятий, предпринимателей и основывается на конституционном праве собственности, праве свободного использования имущества для не запрещенной законом экономической деятельности См.: Химичева Н.И. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма, 2009. - 768 с..

3. Виды финансово-правовых норм

Содержание финансовой деятельности, различные ее направления, обусловили многообразие финансовых правовых норм. Проведение их классификации способствует углублению представления об их сущности и особенностях содержания по сравнению с нормами других отраслей права.

Классификацию финансово-правовых норм можно провести по нескольким основаниям.

Ряд авторов: О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачёва, С.О. Шохин, П.В. Павлов, Л.Г. Вострикова, И.Ш. Килясханов и многие другие в зависимости от способа воздействия на участников финансовых отношений, определяющего характер их юридических прав и обязанностей, финансово-правовые нормы подразделяют на три вида: обязывающие, запрещающие и уполномочивающие (управомочивающие, дозволяющие) Напр., см.: Горбунова О.Н. Финансовое право: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. О.Н. Горбунова. - М.: Юристъ, 2006. - 587 с..

Обязывающие финансово-правовые нормы регулируют активное поведение субъектов. По мнению Н.И. Химичевой, они требуют от участников финансовых отношений (государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, граждан и других) совершить определенные действия, устанавливают их обязанности в сфере этих отношений. Например, финансово-правовые нормы предписывают налоговым органам известить граждан-налогоплательщиков о суммах и сроках предстоящих платежей, а гражданам - уплатить своевременно эти платежи См.: Химичева Н.И. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма, 2009. - 768 с..

Большая часть финансово-правовых норм имеет обязывающий характер, в чем проявляется императивный метод правового регулирования, используемый в финансовом праве.

Запрещающие финансово-правовые нормы регулируют пассивное поведение субъектов финансовых отношений и предписывают не совершать действий, нарушающих финансовую дисциплину и законность. Так, запрещено придавать обратную силу законодательным актам, ухудшающим положение налогоплательщиков (п. 2 ст. 5 НК РФ). Банку России запрещено предоставлять кредиты Правительству Российской Федерации для финансирования дефицита федерального бюджета, за исключением случаев, когда это предусматривается Федеральным законом о федеральном бюджете (ст. 22 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г. №86-ФЗ) «Российская газета», № 127, 13.07.2002..

Уполномочивающие нормы устанавливают права участников финансовых отношений на совершение определенных самостоятельных действий в предусмотренных рамках. Данные нормы содержатся, например, в нормативно-правовых актах, которыми регулируются кредитные правоотношения.

Они предоставляют возможность принятия самостоятельных решений в области финансов, но в строго установленных границах. Таким образом, и этим нормам свойственна императивность, поскольку не допускается выход за эти границы. Например, представительные органы власти субъектов Российской Федерации при введении региональных налогов вправе решать вопросы, круг которых определен федеральным законодательством, а именно о ставках налогов, порядке и сроках их уплаты (п. 3 ст. 12 НК РФ).

И.В. Рукавишникова, в зависимости от способов воздействия на участников финансовых отношений, помимо обязывающих, дозволяющих и запрещающих финансово-правовых норм, выделяет также согласительные, рекомендательные и поощрительные нормы См.: Рукавишникова И.В. Финансовое право: учеб. пособие / отв. ред. И.В. Рукавишникова. - М.: Норма, 2009. - 592 с..

Финансово-правовые нормы, содержащие возможность согласования, позволяют субъектам правоотношений принимать наиболее рациональное и приемлемое для каждого из них решение. Механизм правового согласования определяется особо в каждом конкретном случае. Как правило, такой механизм устанавливает властвующий (подчиняющий) субъект. В процессе согласования, как правило, стороны проводят двусторонние или многосторонние консультации, властвующий субъект рассматривает предложения, вносимые подчиненным субъектом, и на основании полученных сведений принимает решение. Например, Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации сроком на шесть лет (ст. 5 Федерального закона «О Счётной палате Российской Федерации» от 11.01.1995 №4-ФЗ) «Российская газета», № 9 - 10, 14.01.1995..

Норма права, содержащая рекомендацию не имеет обязательного значения для субъектов, однако в случае ее принятия (исполнения) обеспечивается мерами государственного воздействия. Рекомендательная норма предоставляет право участнику правоотношения выбрать по своему усмотрению тот или иной вариант поведения. Если субъект выбирает вариант, рекомендуемый государством, вполне возможно, что одновременно он приобретает какие-либо дополнительные выгоды или поощрения. В том случае, когда субъект игнорирует предложенную рекомендацию и самостоятельно выбирает вариант поведения, никаких негативных последствий в виде правовых санкций для него не наступает.

Рекомендательные нормы представляют собой предложения конкретных органов, обращённые к тем или иным субъектам. Наиболее часто такие нормы встречаются в ежегодно принимаемых законах о бюджетах. В частности, в законе о федеральном бюджете на тот или иной финансовый год рекомендательные нормы обращены, как правило, к органам власти субъектов Российской Федерации.

Особенность правовых поощрений заключается в том, что в нормах права содержатся указания на определенный вариант поведения, следование которому является желательным для всего общества, но не обязательным для каждого отдельного субъекта. Однако сам выбор такого поведения подкрепляется обещанием наделить субъекта благами сверх общепринятых норм См.: Горшенев В. М. Способы и организационные формы право-вого регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 127.. Например, согласно статье 114 НК РФ, при наличии хотя бы одного обстоятельства, смягчающего ответственность, размер штрафа подлежит уменьшению не меньше, чем в два раза по сравнению с размером, установленным соответствующей статьей НК РФ.

В зависимости от своего содержания нормы финансового права могут быть материальными и процессуальными.

Материальные финансово-правовые нормы закрепляют структуру бюджетной системы, бюджетное устройство, виды и объем денежных обязательств юридических и физических лиц перед государством и муниципальными образованиями, источники формирования кредитных ресурсов банков, объекты налогообложения и ставки налогов, виды расходов, включаемых в бюджеты и внебюджетные государственные фонды, и тому подобное, то есть материальное (денежное) содержание юридических прав и обязанностей участников финансовых отношений. Например, объектами налогообложения игорного бизнеса, в соответствии с частью 1 статьи 366 Налогового Кодекса Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 №117-ФЗ «Собрание законодательства РФ», 07.08.2000, N 32, ст. 3340., признаются: игровой стол, игровой автомат, касса тотализатора и касса букмекерской конторы.

Процессуальные (процедурные) финансово-правовые нормы устанавливают порядок деятельности в области формирования, распределения и использования государственных (муниципальных) денежных фондов (доходов), требуют соблюдения предусмотренных процедурных правил в этой деятельности: сроков, участия определенных органов, установленной юридической формы принимаемых решений и тому подобное.

Процессуальные нормы финансового права устанавливают порядок

применения и действия норм материального права. Как правило, в финансовых нормативных правовых актах одновременно содержатся материальные и процессуальные нормы. В то же время в БК РФ выделен соответствующий раздел о бюджетном процессе. Так, законодатель определяет бюджетный процесс как регламентируемую законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности (ст. 6 БК РФ).

В зависимости от характера регулируемых отношений финансово-правовые нормы делятся на бюджетные, налоговые, финансового контроля, страховые, банковские и другие.

В зависимости от вида нормативно-правового акта, в котором содержатся финансово-правовые нормы, они могут быть разделены на нормы законов (например, нормы БК РФ) и нормы подзаконных актов (например, нормы Указа Президента РФ «О мерах по укреплению финансовой дисциплины и исполнению бюджетного законодательства Российской Федерации» от 14.05.1998 №554) «Российская газета», № 94, 19.05.1998..

В зависимости от функций, выполняемых финансовым правом, финансово-правовые нормы подразделяются на регулятивные и охранительные.

Регулятивные нормы направлены непосредственно на регулирование общественных отношений путем предоставления участникам прав и возложения на них обязанностей (например, ст. 51, 56 НК РФ) Финансово-правовые нормы в массе своей регулятивные, так как финансовое право, по существу, не является охранительной отраслью права.

К охранительным нормам относятся нормы, которые предусматривают применение мер государственного принуждения за финансовые правонарушения. Это, в частности, нормы главы 16 НК РФ, в которой перечислены составы налоговых правонарушений и финансовые санкции.

Финансово-правовые нормы по объему действия делятся на общие, которые распространяются на целый ряд правоотношений, и специальные, которые распространяются только на определенный круг отношений. В случае коллизии общих и специальных норм действуют специальные. Например, общими являются нормы первой части НК РФ, распространяющиеся на все налоговые отношения, а специальными - нормы, регулирующие тот или иной вид налогов, налоговых отношений.

По времени действия финансово-правовые нормы подразделяются на:

- общие (бессрочные) - устанавливаются на неопределенный срок и утрачиваются в связи с их отменой или изменением (например, нормы БК РФ, НК РФ);

- временные (срочные) - устанавливаются на определенный срок.

К временным финансово-правовым нормам относятся, прежде всего, предписания ежегодно принимаемых нормативных актов о бюджетах на соответствующий финансовый год.

По территориальному признаку финансово-правовые нормы подразделяются на действующие на:

- всей территории РФ (например, нормы БК РФ);

- территории соответствующих субъектов Российской Федерации (например, нормы Закона Алтайского края «О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Алтайского края на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» См.: Закон Алтайского края от 05.11.2008 №98-ЗС "О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Алтайского края на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" );

- территории соответствующих муниципальных образований (например, нормы постановления №2335 «О создании муниципального бюджетного учреждения «Служба единого заказчика учреждений образования

г. Твери» См.: Постановление от 29 октября 2010 г. № 2335 «О создании муниципального бюджетного учреждения «Служба единого заказчика учреждений образования г.Твери».

Финансово-правовые нормы можно классифицировать в зависимости от того, какую операцию они выполняют в процессе правового регулирования, то есть на чём они специализируются. В связи с этим в науке выделяются так называемые специализированные нормы. Они не являются самостоятельной нормативной основой для возникновения правоотношений, а как бы присоединяются к регулятивным и охранительным нормам См.: М.В. Карасева Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева - М.: Юристъ, 2004. - 576 с..

Л.Г. Вострикова, М.В. Карасёва выделяют следующие виды специализированных норм в финансовом праве:

- общие (общезакрепительные) - в обобщенной форме фиксируют определенные признаки регулируемых отношений (к ним относится нормы ст. 2 НК РФ, определяющая общие признаки отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, ст. 6 БК РФ);

- дефинитивные - закрепляют существенные признаки соответствующих финансово-правовых категорий понятий и терминов (к ним относится ст. 8 НК РФ, закрепляющая понятие налога и сбора);

- нормы-принципы - устанавливают основные начала финансового законодательства, финансовой деятельности тех или иных государственных органов и органов местного самоуправления (такие нормы закреплены в ст. 3 НК РФ, определяющей основные начала законодательства о налогах и сборах);

- комплексные (коллизионные) - определяют порядок применения и соподчиненность нормативных правовых актов, которые должны действовать именно в данном случае (при наличии альтернатив) (к ним относится статья 7 Федерального закона от 31 июля 1998 г. №147-ФЗ «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации»: «Федеральные законы и иные нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации и не вошедшие в перечень актов, утративших силу, определенный статьей 2 настоящего Федерального закона, действуют в части, не противоречащей части первой Кодекса, и подлежат приведению в соответствие с частью первой Кодекса») «Российская газета», № 148-149, 06.08.1998.;

- оперативные - определяют порядок вступления в силу новых финансово-правовых норм, отмены действующих норм, продления срока действия норм и так далее (к ним можно отнести нормы статей 1 и 2 Федерального закона от 31 июля 1998 г. №147-ФЗ «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации»).