Т.В. Телятицкая

Административное

право

Опорный конспект лекций

Минск

2011

СОДЕРЖАНИЕ

1. Управление, государственное управление, исполнительная власть 3

2. Административное право как отрасль права и как наука 12

3. Административно-правовые нормы и отношения 19

4. Административно-правовой статус граждан 31

5. Органы исполнительной власти 41

6. Государственные служащие 58

7. Предприятия и учреждения как субъекты административного права 73

8. Административно-правовой статус общественных объединений 75

9. Формы деятельности исполнительной власти 81

10. Административно-правовые акты управления 86

11. Административно-правовые методы 102

12. Специальные административно-правовые режимы 106

13. Законность как принцип деятельности исполнительной власти 118

14. Принуждение по административному праву и его значение 123

15. Меры административно-правового пресечения 127

16. Понятие административной ответственности 130

17. Административное правонарушение как основание административной ответственности 131

18. Административные взыскания 148

19 Административно-процессуальная деятельность 157

20. Участники административного процесса. Доказательства 162

21. Стадии административного процесса 177

22. Дисциплинарная и материальная ответственность по административному праву 187

23. Административно-правовые и организационные основы управления экономикой 193

24. Административно-правовые и организационные основы управления социально-культурным строительством 197

25. Основы управления в области административно-политической деятельности 200

1. Управление, государственное управление, исполнительная власть

Общее понятие управления

Термин управление происходит от латинского слова administracio и имеет много значений. В самом широком смысле оно означает руководство чем-либо или кем-либо. Процессы управления наблюдаются в живых организмах, в автоматах, создаваемых человеком, в общественной жизни. Совершенно очевидно, что речь идет по существу о единой категории, хотя и обнаруживающей себя в различных сферах.

Между тем философы, экономисты, юристы, психологи, широко оперирующие в последнее время термином «управление», нередко исходят из принципиально различного его понимания. Неодинаково, например, трактуют термин «управление хозяйством» экономисты и юристы. Существенные расхождения по данному вопросу наблюдаются и среди самих юристов.

Поскольку управление, по крайней мере в терминологическом смысле, имеет универсальный характер, логичны поиски таких его черт, с помощью которых оно может быть рассмотрено прежде всего с принципиально единых позиций. В настоящее время распространенным является мнение, что наиболее последовательно их выражает КИБЕРНЕТИКА.

Кибернетика есть наука, обобщающая закономерности всякого управления, происходящего в живой природе, в человеческом обществе, в механических системах и т.п. Для нее имеет значение сам процесс управления, а не особенности участвующих в этом процессе сторон (человек, машина, животное и пр.) и зависимые от этого особенности данного конкретного варианта управления. Именно в силу подобной абстракции кибернетика и способна предложить общее понятие управления.

Можно выделить главное, что цементирует понятие управления в его универсальном варианте. Это главное состоит в понимании управления как определенного целенаправленного воздействия. Цель такого воздействия – упорядочение соответствующей системы, на которую оказывается управляющее воздействие, то есть обеспечение ее функционирования в должном порядке.

Система в кибернетическом смысле есть организованное множество структурных элементов, взаимосвязанных и выполняющих определенные функции. Указание на организованный характер этого «множества» подчеркивает, что система представляет собой целостное единство, а не простую сумму элементов. Она внутренне организована; совокупность тех или иных элементов только тогда становится системой, когда на ее основе складывается нечто целое. Каждый элемент, будучи относительно самостоятельным, выполняет определенную функцию, имеющую значение условия не только его существования, но и существования всей системы в целом.

Управляющее воздействие реализуется в связях между элементами любой системы: субъектом и объектом управления. Оно предполагает определенную иерархию: субъект формирует задачи и подчиняет им объект; подчинение обеспечивается управленческими командами субъекта управления. Само же управление можно охарактеризовать как процесс связи между управляющей и управляемой подсистемами. Благодаря такой связи обеспечивается упорядоченность и устойчивость всей системы.

В то же время самостоятельность подсистемы относительна, так как каждая из них является частью более крупной системы.

Таким образом, в кибернетическом смысле система рассматривается в качестве базы для обнаружения и фиксации процесса управления. С учетом многообразия и иерархичности системного построения очевидно, что каждая целостная система носит в себе и качества субъекта управления по отношению к подсистемам (системам) низшего порядка, и качества объекта управления по отношению к системам (подсистемам) высшего порядка. Следовательно, она может быть одновременно и субъектом, и объектом управления.

Анализ процессов управления в системном аспекте позволяет выявить и такие общие его закономерности, как обратная связь и информация. Информация, идущая по каналу «субъект – объект» есть прямая связь, а по каналу «объект – субъект» – обратная связь.

Прямая связь отражает непосредственно управляющее воздействие на тот или иной объект управления, содержит в этом смысле управляющую информацию, то есть по существу управленческие команды, с помощью которых обеспечивается упорядочивающее воздействие на все компоненты системы и на управляемые подсистемы. Формирование этих команд предполагает получение на началах обратной связи информации, исходящей от объекта управления и содержащей сведения (сигналы) о его состоянии, потребностях, возможностях реагирования на управляющие команды. Управление, следовательно, выражается в подаче команд, адресуемых объектам и формируемых на основе получения и обработки информации, поступающей как из данной системы, так и извне, то есть из систем более крупного порядка.

Итак, кибернетика акцентирует внимание на следующих характерных чертах, которые связываются ею с любыми проявлениями управленческих процессов:

1. Управление всегда обнаруживается в целостных и динамичных системах.

2. Управление представляет собой процесс целенаправленного воздействия на систему, в результате которого достигается упорядоченность системы, ее развитие в соответствии с поставленными перед ней общими целями.

3. Управляющее воздействие всегда реализуется в связях между двумя внутренними элементами любой системы: субъектом и объектом управления.

4. Связи между субъектом и объектом управления осуществляются по линии прямой и обратной связи.

5.Управляющее воздействие предполагает определенную иерархию, в соответствии с которой субъект формирует цели и задачи движения всей системы в целом и подчиняет им объект, то есть все иные структурные элементы системы.

6. Подчинение обеспечивается управленческими командами субъекта управления.

Кибернетика является наиболее общей и в основном формальной наукой об управлении. Именно поэтому она анализирует управленческие процессы только с количественной стороны, абстрагируясь от качественных сторон рассматриваемых ею предметов, процессов или явлений. Между тем каждая из систем обладает спецификой. Ее определение – задача других наук.

В настоящее время общепризнанны следующие виды управляемых систем:

1) механические (управление машинами, технологическими процессами и пр.);

2) биологические (управление процессами в живых организмах);

3) социальные (управление поведением людей и их коллективов).

Каждую из них отличает определенное своеобразие, которое далеко не во всех случаях может быть учтено и тем более выражено с помощью математических категорий. Особенно это относится к процессам управления, происходящим в социальных системах.

Виды социального управления

Любая общественно-экономическая формация, являясь совокупностью органически взаимосвязанных элементов и процессов, есть целостная система, в рамках которой осуществляется управление, свойственное обществу на любой ступени его развития. Меняются на различных этапах развития человечества тип, методы и формы управления, его цели, но неизменной остается необходимость в управляющем воздействии на все важнейшие стороны общественной жизни. Управление есть особая функция, возникающая из самой природы общественного процесса труда.

В чем же суть управления как социальной функции?

Общество, как и производство, нуждается в том упорядочении, ради которого осуществляется управление. Совокупное выражение общественных связей не может само по себе автоматически обеспечить необходимое взаимодействие между составными элементами общества как целостной системы, бесперебойность и нормальность осуществления всех задач, безусловное достижение поставленных целей. Отсюда и возникает объективная необходимость в управлении, которое по своему основному содержанию сводится к упорядочению общественных отношений, к регулированию различных сторон и проявлений общественной жизни, к объединению усилий людей в единое целое, к налаживанию совместной работы.

Итак, управление обществом есть управление людьми. В этом смысле оно является условием нормального функционирования общества, одним из атрибутов общественной жизни. Во всех случаях, когда управление рассматривается в качестве общественно необходимой социальной категории, его объектом является поведение людей, их действия, поступки. В общественных связях, подвергаемых управляющему воздействию, активно проявляют себя воля, сознание человека. В силу этого объектом социального управления является волевое поведение людей. Волевой характер социально-управленческих отношений определяется, таким образом, тем, что их участниками являются люди, обладающие волей и сознанием. Указанные отношения проходят через их сознание, являются прямым результатом воли и сознания человека, подвержены воздействию со стороны людей.

Для социального управления характерно, что в роли субъекта управления, равно как и в роли объекта, выступают люди, иначе говоря, люди управляют людьми. Как правило, субъект управления – это определенный коллектив людей, выступающий в роли государственного органа, либо должностное лицо.

Система социального управления состоит из ряда достаточно четко выраженных подсистем, это дает основание для постановки вопроса о видах социального управления. Представляется, что главный критерий, руководствуясь которым можно принципиально решать вопрос о видах социального управления, – это субъект управления, ибо именно он реализует функции управления в различных сферах общественной жизни применительно к тем или иным объектам. Соответственно ему можно выделить следующие виды социального управления:

а) государственное управление,

б) общественное управление.

Они различаются не только по субъекту, но и по используемым ими методам управления.

Каждый из названных видов социального управления может быть подразделен на ряд подвидов в зависимости от объектов, характера, направленности и т.п. Например, государственное управление в широком смысле слова осуществляется органами государства и некоторыми негосударственными субъектами по поручению государства.

Понятие государственного управления

Государственное управление – это особый вид социального управления. Ему, естественно, присущи все общие признаки и черты, свойственные социальному управлению. Вместе с тем государственное управление имеет и свои особенности. Государственно-правовой характер управления проявляется в том, что, во-первых, в процессе его реализуются задачи, функции и интересы государства; во-вторых, функции управления осуществляются специальными субъектами, формируемыми государством; в-третьих, субъекты действуют по поручению государства; в-четвертых, они наделяются необходимыми полномочиями государственно-властного характера; в-пятых, действуют в рамках, устанавливаемых для них государством в соответствующих нормах права; в-шестых, все ведущие варианты управленческих систем опосредствуются правом.

Возможен различный подход к пониманию управления в масштабе общества, хотя бы по объему. Дело в том, что от имени государства действуют практически все государственные органы, а не только те, которые именуются органами государственного управления. С другой стороны, функции управления в масштабе всего общества в самом широком их понимании связываются с организацией всех сторон общественной жизни. При такой постановке вопроса деятельность органов государственной власти, органов государственного управления, суда, прокуратуры подпадает под единую рубрику – «управление государством». Иначе говоря, государственное управление в широком смысле слова можно характеризовать как ВСЮ деятельность государства по организующему воздействию на общественные отношения. В то же время имеется ряд факторов, которые не дают основания считать подобную характеристику управления универсальной. В частности, нельзя игнорировать то обстоятельство, что в государственно-правовой практике прочно укоренилось и получило закрепление иное, более узкое понятие, а именно «государственное управление» в собственном смысле слова. Оно не может быть отождествлено с понятием «управление государством». Анализ соответствующих правовых норм не позволяет ставить знак равенства между деятельностью органов законодательной власти, суда, прокуратуры, с одной стороны, и деятельностью органов государственного управления – с другой.

Действующее законодательство употребляет в специальном и самостоятельном смысле различную терминологию, имеющую единый корень: «государственное управление», «органы государственного управления», «отрасли государственного управления» и т.п. Указанная терминология имеет строго целевое назначение: она распространяется не на все органы государства, а лишь на специально образуемые в качестве органов государственного управления. Функции государства реализуют все государственные органы. Они осуществляют единую государственную власть. Однако в рамках такого единства наблюдается известное разделение труда, в основе которого лежат различия в формах и методах реализации функций государства. Соответственно выделяются самостоятельные виды государственной деятельности (законодательная деятельность, исполнительная, осуществление правосудия, осуществление контроля и надзора и др.). Для каждого из них характерны: специфическое назначение, особый субъект – государственный орган, особые методы деятельности (способы осуществления функций государства).

В последние годы вместо термина «государственное управление» стал употребляться иной – «исполнительная власть». Это нашло свое закрепление и в Конституции Республики Беларусь 1994 года. Тем самым в механизме государственной власти осуществляется переход от «разделения труда» к «разделению властей». Что же изменилось в связи с этим?

Государственная власть всегда едина в своих основных проявлениях: законодательство, исполнительно-распорядительная деятельность, правосудие. Тем не менее, разделение властей ранее игнорировалось. Торжествовал тезис о соединении законодательства и управления, законодательной власти с исполнительной. Все это внедрялось в науку и практику под прямым воздействием окончательно развенчавшего себя лозунга «Вся власть Советам», никогда не бывшего реальным. Разделение властей признавалось чисто «западным» явлением, неприемлемым для наших условий, якобы подрывающим единство государственной власти.

В действительности же теория «разделения властей» исходит из следующих принципиальных позиций. Государственная власть не может принадлежать одному лицу или одному государственному органу, ибо это создаст угрозу тоталитарного, антидемократического режима. Соответственно государственная власть должна строиться на определенной специализации, не нарушающей, однако, ее принципиального единства. Государственные органы – это ветви единого «дерева». Но необходим раздел властных функций между ними. Поэтому и появились три ветви государственной власти, отличающиеся определенной степенью самостоятельности. Каждой ветви соответствуют субъекты, ее выражающие. Таким образом, исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ветвями.

Все ветви государственной власти закреплены конституционно, имеют свое специфическое место в общем механизме государственного воздействия на общественные отношения.

Основному направлению деятельности каждого вида органов соответствуют определенные, специфические именно для них юридические формы, являющиеся внешним выражением выполняемых ими функций.

Несмотря на то, что конкретная роль органов государственного управления различна, имеются достаточно четкие основания для того, чтобы привести их к единому знаменателю – к определению основного назначения осуществляемой ими деятельности, а именно имеющей исполнительный и распорядительный характер. Суть ее заключается в исполнении законов и других правовых актов органов государственной власти.

Исполнение – основной признак государственного управления как самостоятельной деятельности. Только применительно к этим органам Конституция подчеркивает, что они действуют на основе и во исполнение законов, а местные органы, кроме того, на основании решений местных Советов.

Однако общего данного признака еще недостаточно, чтобы понять сущность государственного управления в собственном, узком, смысле слова. Практически органы суда и прокуратуры также руководствуются в своей деятельности требованиями законов и тоже реализуют их. Суды, например, вынося обвинительный приговор, выполняют тем самым требование уголовного закона. Однако судебные органы осуществляют сравнительно узкую деятельность – юрисдикционного (правоохранительного) характера, причем протекающую в строгих процессуальных рамках, и не действуют на основе текущих предписаний других государственных органов, что характерно для органов управления. Судьи независимы и подчиняются только закону. Наконец, важным является и то, что ни органы суда, ни органы прокуратуры не имеют в своем подчинении объектов хозяйственного или культурно-политического назначения.

Для государственного управления характерно то, что исполнительная деятельность, являющаяся его основным назначением и составляющая важную сторону его содержания, органически связана с осуществлением непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. И это руководство сопровождается подчинением органам государственного управления соответствующих предприятий, учреждений и организаций.

Таким образом, аппарат управления – категория вполне самостоятельная. Осуществляемая им государственная деятельность хотя и укладывается в рамки широкого понимания государственного управления, но имеет свои особенности структурного, функционального и юридического характера.

Основные черты исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления

Особенности государственного управления как вида государственной деятельности состоят, прежде всего, в его специфическом назначении. В наиболее общей форме оно может быть выражено следующим образом: исполнение, то есть проведение в жизнь, или практическое осуществление, общих норм, изданных законодательной ветвью власти. Отсюда четко вырисовывается исполнительный характер такой деятельности, ибо осуществление, проведение в жизнь, законов и подзаконных актов по существу и означает их исполнение.

Итак, государственное управление в собственном смысле есть, прежде всего, исполнительная деятельность. Именно это отграничивает его от других видов государственной деятельности.

Исполнительная деятельность органов государственного управления:

а) имеет общегосударственный характер, то есть охватывает все имеющие значение для государства стороны жизни общества. По существу объектом государственного управления является общество в целом, организованное на государственной основе. Именно в подобном варианте исполнительная деятельность представляет собой средство практического осуществления всех задач и функций государства;

б) является исполнительной по отношению к деятельности, совершаемой органами законодательной власти. Она осуществляется на основе законов и других актов, принимаемых Советами, под их руководством и контролем. Исполнительный характер деятельности органов государственного управления выражает природу взаимоотношений между органами законодательной и исполнительной властей;

в) является активной и целенаправленной. Подобные качества она приобретает благодаря тому, что осуществляется применительно к важнейшим сферам жизни общества и в порядке общего и оперативного руководства. В этом специфика ее активности, предопределяемая тем, что в непосредственном ведении соответствующих органов управления находятся объекты, составляющие материальную базу государственного управления в собственном смысле слова. Таковых нет у органов суда и прокуратуры (кроме объектов, обслуживающих их внутриведомственные потребности);

г) имеет в качестве непосредственных объектов (в наиболее общем варианте) отрасли хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства; предприятия, учреждения и организации соответствующего профиля.

В управлении имеются:

• области государственного управления, то есть сгруппированные на базе единства основного назначения (профиля) отрасли государственного управления (например, управление народным хозяйством);

• сферы государственного управления, то есть комплексы организационных отношений, связанных с осуществлением межотраслевых функций специального характера (например, ценообразование);

• отрасли государственного управления, то есть системы различного рода звеньев и отношений, объединяемых общностью профиля объектов и их конкретного назначения (например, управление промышленностью, сельским хозяйством, здравоохранением);

• комплексы внутриотраслевого и межотраслевого характера (например, объединения, фирмы);

• трудовые коллективы – производственные, хозяйственные, культурные и т.п. (например, социально-культурное учреждение);

• отдельная личность (ее действия, поведение).

Таким образом, объекты исполнительной деятельности могут быть как коллективными, так и индивидуальными;

д) сочетает в себе основное назначение государственного управления (проведение в жизнь законов и других решений законодательных органов) с деятельностью, которая применительно к органам законодательной власти, суда и прокуратуры характеризуется как внутриорганизационная;

е) имеет ярко выраженное организационное содержание, то есть в процессе исполнительной деятельности организуются совместные труд членов общества, отношения между конкретными людьми, социальными коллективами;

ж) осуществляется повседневно, непрерывно. Исполнительная деятельность неотделима от руководства подведомственными объектами, что уже предполагает ее повседневность и непрерывность;

з) имеет юридически-властный, или распорядительный, характер. Исполнительная деятельность – это административная деятельность, предполагающая подчинение объекта управления его субъекту;

и) является подзаконной деятельностью, то есть закон непосредственно или в конечном счете определяет ее направленность, главные средства достижения целей, она осуществляется на основе закона.

Таковы существенные черты и особенности исполнительной деятельности. Соответственно государственное управление в собственном смысле слова может быть определено в качестве подзаконной, юридически-властной организующей деятельности особой группы органов государства, состоящей в практическом исполнении законов в процессе повседневного, непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.