- •Министерство внутренних дел Российской Федерации
- •А.П. Алексеев муниципальное право
- •Пособие предназначено для студентов, курсантов, преподавателей юридических вузов, практических работников муниципальных и государственных органов власти.
- •Тема 1. Теоретические и исторические основы местного самоуправления. Конституционная концепция местного самоуправления в Российской Федерации.
- •1. Понятие и сущность местного самоуправления.
- •2. История становления местного самоуправления в России.
- •3. Конституционные основы местного самоуправления в России.
- •4. Местное самоуправление и государственное управление: соотношение и основы взаимодействия.
- •Тема 2. Понятие и предмет муниципального права.
- •1. Муниципальное право как комплексная отрасль права.
- •2. Система муниципального права.
- •3. Муниципальное право в системе российского права.
- •Тема 3. Муниципально-правовые нормы и отношения.
- •1. Муниципально-правовые нормы. Понятие и виды.
- •2. Источники муниципального права.
- •3. Муниципально-правовые отношения.
- •Тема 4. Территориальные основы местного самоуправления.
- •1. Административно-территориальное деление субъектов Российской Федерации. Понятие и виды муниципальных образований в России.
- •2. Установление и изменение границ муниципального образования. Порядок преобразования муниципальных образований.
- •3. Особенности местного самоуправления в различных территориальных единицах.
- •Тема 5. Система и функции местного самоуправления.
- •1. Понятие и принципы системы местного самоуправления.
- •2. Формы осуществления населением местного самоуправления.
- •2.1 Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления.
- •2.2. Инициативные и иные формы участия населения в местном самоуправлении.
- •3. Функции местного самоуправления.
- •Тема 6. Органы местного самоуправления и их компетенция.
- •1. Понятие и система органов местного самоуправления
- •2. Представительный орган местного самоуправления.
- •3. Глава муниципального образования. Исполнительный орган местного самоуправления.
- •4. Иные органы муниципальной власти.
- •5. Муниципальная служба.
- •6. Муниципальные правовые акты.
- •7. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Контроль и надзор за их деятельностью.
- •Тема 7. Финансово-экономические основы местного самоуправления.
- •1. Понятие, содержание и принципы финансово-экономических основ местного самоуправления.
- •2. Муниципальная собственность.
- •3. Местный бюджет. Местные налоги и сборы.
- •1. Понятие и сущность местного самоуправления.
- •Тема 7. Финансово-экономические основы местного самоуправления.
2. Представительный орган местного самоуправления.
Центральное место в системе органов местного самоуправления принадлежит представительному органу – выборному органу местного самоуправления, обладающему правом представлять интересы населения и принимать от его имени общеобязательные решения, действующие на территории муниципального образования. Как справедливо отмечается в литературе, депутаты представляют все население, проживающее на определенной территории, т.е. и тех, кто голосовал за избранных кандидатов, и тех, кто голосовал против них, и тех, кто вообще не участвовал в голосовании, но входит в местное сообщество. Представляя все население, депутаты должны учитывать в своей деятельности мнения и интересы различных общественных слоев220.
Ведущая роль представительного органа в системе муниципальных органов власти определяется тем, что именно ему предоставлено право выражать волю населения муниципального образования, придавать ей общеобязательный характер, осуществлять от имени этого населения власть. Этим объясняется наличие исключительных полномочий представительного органа местного самоуправления. К таковым относятся:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с федеральным законодательством о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Иные полномочия этих органов определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований.
Представительный орган любого муниципального образования выполняет три функции – правотворческую, учредительную и контрольную. Основная функция любого представительного органа власти, в том числе представительного органа муниципального образования – принятие общеобязательных нормативно-правовых актов. Нормотворческий процесс221 в муниципальном образовании имеет схожие черты с законотворческим процессом на федеральном и региональном уровне.
Нормативно-правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право его отклонить. В этом случае указанный нормативно-правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган с мотивированным обоснованием отклонения или с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом. В случае одобрения при повторном рассмотрении указанного правового акта в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа, глава муниципального образования обязан в течение семи дней подписать его и обнародовать.
Учредительная функция представительного органа выражается, например, в выборах главы муниципального образования, формировании иных органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.
Контрольная функция предполагает заслушивание отчетов должностных лиц, включая главу муниципального образования, о выполнении планов и программ развития муниципального образования, отчета о исполнении местного бюджета, контроль за исполнением всеми органами местного самоуправления своих полномочий по решению вопросов местного значения.
Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее числа, установленного в законе.
Новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устанавливает минимальное число депутатов представительных органов поселений, включая городской округ, которое зависит от численности населения. В частности такая численность не может быть менее:
7 человек - при численности населения менее 1000 человек;
10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;
15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;
20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;
25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;
35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.
Представительный орган муниципального района может быть сформирован по двум вариантам: 1) он может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства; 2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района. Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.
Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.
Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации, - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава. Для предварительного изучения и подготовки вопросов, подлежащих рассмотрению на сессии, а также для содействия реализации своих решений, контроля за их исполнением представительный орган формирует комиссии, комитеты и другие структурные подразделения.
Основными организационными формами деятельности представительного органа являются сессии (заседания) и работа в комитетах и комиссиях. Порядок созыва и проведения сессии, а также их периодичность определяется либо в уставе муниципального образования, либо регламентом представительного органа.
Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска.
В соответствии с требованиями нового закона депутаты представительного органа осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа, а если численность представительного органа составляет менее 10 человек, - 1 депутат. Как отмечает В.И. Васильев, «это действенная мера, направленная против превращения депутатов представительного органа в чиновников»222.
Депутату обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий Срок его полномочий устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.